淺論中國行政層級改革：省直管縣

黃景章

摘 ?要：本文針對省直管縣改革的必要性及改革過程中出現(xiàn)的問題進行論述，為實現(xiàn)省行政直管縣提供了理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：省直管縣;市管縣;行政層級;效率;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

我國《憲法》第三十條規(guī)定我國的地方行政區(qū)劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級，而現(xiàn)實中具體實施的是省、地（市）、縣、鄉(xiāng)四級，并且形成了市管縣的格局。隨著市場經(jīng)濟特別是區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展、行政治理環(huán)境和手段的變化，市管縣體制所導(dǎo)致的問題日益顯現(xiàn)，因此，黨的十六屆五中全會提出要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級。黨的十七屆五中全會又提出：繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、減少行政層級、明確職能責(zé)任，降低行政成本，堅定推進大部門制改革，在有條件的地方直接探索省直接管理縣（市）的行政體制。

一、省直管縣體制改革的內(nèi)容

（一）“強縣擴權(quán)”改革。我國從1992年始，在中央政府的支持下，浙江、安徽等省陸續(xù)推行了以“強縣擴權(quán)”為主要內(nèi)容的改革試點，把地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限直接下放給一些重點縣。

（二）省財政直管縣。即在財政預(yù)算編制上和收入劃分上由省直接管理縣，同時省也把轉(zhuǎn)移支付、專項資金補助、資金調(diào)度、債務(wù)管理等經(jīng)濟權(quán)限下放到縣。截至2013年底，全國有江蘇、浙江、安徽、福建、江西等24個省區(qū)實行省直接管理縣財政。從試點情況看，這一探索既有利于發(fā)揮縣級政府的積極性，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展;而且對深化行政管理體制改革，減少行政層級，提高行政效率，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展也具有重要意義。

（三）省行政直管縣。即在行政管理層級上省直接管理縣，省與縣之間不再設(shè)地級市這一層級， 在人事權(quán)、審批權(quán)、經(jīng)濟社會管理等行政管理權(quán)上，直接由省對縣進行管理。目前，北京、上海、天津、重慶、海南等都是省市行政直管縣。

二、省直管縣體制改革的必要性

（一）提高行政效率的需要?，F(xiàn)代公共行政學(xué)理論告訴我們，政府層級過多，會造成以下弊端：一是信息傳遞不暢通，信息傳遞成本加大，不利于提高政府政策信息傳遞的準(zhǔn)確性、有效性;二是權(quán)力運行機制不暢通，地方尤其是基層的自主權(quán)難以得到落實;三是既造成人力、物力、財力的浪費，又影響整個行政管理的運行，產(chǎn)生官僚主義弊端;四是不符合信息化社會要求行政組織結(jié)構(gòu)扁平化，減少行政層級的發(fā)展的趨勢①。省直管縣有利于避免行政層級過多造成的行政成本上升和管理績效下降，提高行政效率。

（二）加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的需要。80年代初，我國實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的主要目的是以中心城市的相對優(yōu)勢地位拉動所轄縣的經(jīng)濟發(fā)展。但經(jīng)過多年的實踐表明，許多城市不能發(fā)揮這一作用，尤其是一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱或由縣（市）升格為地級市的普遍難以帶動縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展。

始自于1994年的分稅制體制改革沒有對省、市、縣之間的財力分割做出明確的規(guī)定，造成了“市壓縣、市卡縣、市擠縣、市刮縣、市吃縣”的問題普遍存在。地級市在財稅分成、基建、項目等方面優(yōu)先考慮市區(qū)?？h級在財稅分割上就不可避免地處于被動的地位，形成“財政漏斗”。一方面導(dǎo)致地級城市的極度擴張膨脹，沒有止境地征用土地和改造舊城，大城市急劇發(fā)展和增多;另一方面，導(dǎo)致市轄縣的城市化水平極度落后，加劇了農(nóng)村資源向城市集中，加劇了城鄉(xiāng)“二元化”結(jié)構(gòu)，不利于人口與資源的合理分布及匹配，嚴(yán)重影響了縣域經(jīng)濟的正常發(fā)展。

省直管縣體制改革實現(xiàn)強縣擴權(quán)，在行政上弱化了市對縣的領(lǐng)導(dǎo)，避免了由于縣的級別過低，許多手續(xù)的辦理均需通過市和省的各部門審批的繁瑣過程，避免了行政干預(yù)對于市場競爭關(guān)系的扭曲，大大提高了縣域經(jīng)濟發(fā)展的積極性和市場競爭的有效性，有利于加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）城鄉(xiāng)分類管理和治理的需要。由于城市和鄉(xiāng)村是兩種完全不同的有著質(zhì)的差異的地域，在人口的結(jié)構(gòu)、密度、流動性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)集中程度，以及社會組織結(jié)構(gòu)、社會管理結(jié)構(gòu)等方面，都有著極大的差異。城市的產(chǎn)業(yè)主要是二、三產(chǎn)業(yè)，特別是服務(wù)業(yè)集中，人流、物流、信息流量大。農(nóng)村主要集中在第一產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)和管理分散性、季節(jié)性強，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求量也遠遠小于城市。從多年市管縣體制的實施情況來看，市管縣體制不利于針對城鄉(xiāng)的各自特點進行分類管理、優(yōu)化管理。

在省直管縣體制下，地級市的管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū)，不再管理周邊的廣大農(nóng)村區(qū)域，市可以集中精力發(fā)展和治理城區(qū)。市（地）與縣之間，不再具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是一種平等、協(xié)商與合作的關(guān)系。縣可以專心致志地發(fā)展和治理鄉(xiāng)村，這樣可以實現(xiàn)由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，有利于城鄉(xiāng)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的角色清新定位，更好地解決“三農(nóng)”問題。中央和省可以進行分類指導(dǎo)和政策支持。建立“以縣為主”的公共服務(wù)供給體系，強化縣級的作用已成為我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的最佳選擇。

（四）省域經(jīng)濟統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。在十六大首次提出發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟的思想后，國家和省級政府統(tǒng)一制定大的經(jīng)濟政策、社會政策，而市只能發(fā)揮中間傳遞作用，市指導(dǎo)縣發(fā)展經(jīng)濟的可能性越來越小，為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)省域經(jīng)濟發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，壯大發(fā)展縣域經(jīng)濟，省直管縣體制勢在必行。

第一，有利于加強省域地區(qū)間發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和產(chǎn)業(yè)布局。在市管縣體制下，省域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)效果并不明顯，更多的體現(xiàn)出市一級的發(fā)展意圖、資源配置和產(chǎn)業(yè)布局，跨市、跨省等更高層次、更大范圍的區(qū)域合作存在著諸多限制，需要協(xié)調(diào)溝通的機構(gòu)和部門繁多。省管縣體制有利于省域地區(qū)間均衡發(fā)展，提高經(jīng)濟社會發(fā)展的整體協(xié)調(diào)性和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。第二，有利于增強省域城鄉(xiāng)間社會公平的把握，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展。市管縣體制下，有些財力艱難或者是“小馬拉大車”的地級市，根本無力統(tǒng)籌所轄縣的經(jīng)濟社會發(fā)展問題，而為了中心城市的發(fā)展，利用行政權(quán)力，從縣里“抽血”，截留上級給縣里的資源，致使上級政府的政策走樣;市與縣爭項目，使地區(qū)間的不平衡和各種利益矛盾沖突。

省直管縣體制實現(xiàn)了省直接對縣（市）的管理，增強了省級財政的直接調(diào)控能力，有利于有效分配和利用各種公共資源，使處于政府管理低層次的縣更有能力、有財力發(fā)展縣域經(jīng)濟，更有實力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加大對農(nóng)村地區(qū)的資源投入、發(fā)展各種社會事業(yè)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村環(huán)境面貌、推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和提高農(nóng)民生活水平。endprint

三、省直管縣體制改革存在的問題

由于省直管縣體制改革還處在試點、探索階段，還沒有現(xiàn)成的規(guī)章制度可循，也沒有具體的可在全國統(tǒng)一實施的可操作的措施和辦法。同時，改革牽涉許多地方的實際利益，不同層級的干部認(rèn)識也有差異，加之各地的改革配套措施也還不夠完備，因此，省直管縣體制改革還存在著許多方面的問題。概括起來主要包括以下幾個方面：

（一）放權(quán)落實不到位。對于省直管縣體制改革，省主要領(lǐng)導(dǎo)一般都比較支持，但市和縣對改革態(tài)度有明顯的差異，市級政府一般不太積極，而縣級政府都積極支持。經(jīng)濟比較發(fā)達的縣（市）希望采取省直管縣體制，可以使其獲得更大的發(fā)展機會和空間;經(jīng)濟比較落后的縣（市）希望通過省直管縣后，可獲得省里較大的支持;經(jīng)濟發(fā)展水平處于中等的縣（市）心態(tài)較復(fù)雜，如果地級市實力較弱，則希望歸省里直管;如果地級市實力較強，且能獲得市里較多支持，他們愿意暫時保持市管縣體制，但這種情況比較少。鑒于此，省里擔(dān)心下放到縣的權(quán)利的實施效果，因此，放權(quán)不能完全到位，而一些地級市為了本級利益，也不愿下放權(quán)力。所以，目前大體上有三分之一放權(quán)到位，三分之一半到位，三分之一是虛的。有的地方放權(quán)附加了條件，有的有名無實，下放的根本就不是權(quán)力，只是一些操作規(guī)范。

（二）省、市、縣之間的工作程序沒有完全理順。省直管縣體制改革試點后，試點縣與地級市既存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，又存在著協(xié)商、合作與競爭發(fā)展的關(guān)系，市縣關(guān)系如何處理面臨新的考驗。原先的省、市、縣三級政府運行方式、工作方法、規(guī)章制度等已不能完全適應(yīng)新的管理體制。

首先市、縣關(guān)系沒完全理順。目前，省直管縣改革僅僅停留在財政體制上的省直管縣，即下放經(jīng)濟管理權(quán)和部分的人事管理權(quán)，實行省對縣的財政直管，而不是行政體制上的省直管縣，即仍維持省—市—縣三級行政體制，保留了市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)。改革試點縣的工作需要兩面匯報，增加了這些縣工作的難度，造成牢騷滿腹，也造成改革試點的地級市認(rèn)為試點縣應(yīng)由省直管，不愿再為縣里服務(wù);改革過程中的財政體制與行政體制的不同步催生了縣與市之間的新矛盾。其次省、縣之間的關(guān)系沒完全理順。省直管縣體制改革后，取得了很好的成效，但還存在省、縣之間關(guān)系不順的情況。省里各部門的工作由面向十幾個市變?yōu)槊嫦驇资畟€縣（市），工作量增加了，但人員編制沒變，形成編制緊張，人員工作壓力加大，工作關(guān)系不順。并且改革過程中還不斷出現(xiàn)新的問題，就更加需要理順省、縣之間的工作關(guān)系，以便加速地方經(jīng)濟尤其是縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）垂直管理部門在改革中的“條塊”權(quán)責(zé)關(guān)系還沒理順。土地、金融、工商、稅務(wù)等管理部門實行垂直管理，他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理方式，既要服從條條，又要服務(wù)塊塊。但改革過程中，由于缺乏實行垂直管理的法律標(biāo)準(zhǔn)、各方主體的權(quán)限范圍不清晰、權(quán)力監(jiān)督機制不健全、各方的權(quán)利主體地位不明確，既想支持改革創(chuàng)新又不愿冒很大的政策風(fēng)險，導(dǎo)致無所適從，“條塊”矛盾逐步增多。因此，垂直管理部門理順改革過程中的“條塊”權(quán)責(zé)關(guān)系至關(guān)重要。

（四）省級政府的監(jiān)督管理能力有待提高。省直管縣體制改革后，省直部門將原來屬于市的管理權(quán)限下放到縣，但省里自身的管理權(quán)限沒有下放，大量經(jīng)濟、社會管理事務(wù)由省直接與縣聯(lián)系，省級政府的管理半徑增加，監(jiān)管壓力增大，監(jiān)管能力受到考驗。因此還需要進一步深化改革，把省直部門的管理權(quán)限繼續(xù)下放到縣里，減緩自身監(jiān)管的壓力，有效監(jiān)督縣級政府權(quán)力的使用，避免改革過程中出現(xiàn)一放就亂，一統(tǒng)就死的局面。endprint