周 園

遼寧省直屬機關(guān)工委黨校

企業(yè)環(huán)境違法成因及對策探討

周 園

遼寧省直屬機關(guān)工委黨校

我國的環(huán)境污染問題，多數(shù)都與企業(yè)有著密切的關(guān)系。為什么企業(yè)的環(huán)境違法行為會屢禁不止？本文從企業(yè)和環(huán)境監(jiān)管兩個方面分析了企業(yè)環(huán)境違法的主要原因，提出培養(yǎng)企業(yè)主動履行社會環(huán)境責(zé)任意識，提高環(huán)境違法成本，建立環(huán)境執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制，開展環(huán)保專項資金績效評價才能有效的遏制企業(yè)的環(huán)境違法行為。

企業(yè)；環(huán)境違法；成因；對策

近年來我國采取了越來越嚴格的環(huán)境保護措施，但環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀仍處于局部有所好轉(zhuǎn)，總體尚未遏制，形勢依然嚴峻，壓力繼續(xù)加大的狀態(tài)。三十多年快速發(fā)展所積累下來的生態(tài)環(huán)境問題越來越突出，如地下水污染、土壤污染、嚴重的霧霾天氣等等。這些環(huán)境污染問題，多數(shù)都與企業(yè)有著密切的關(guān)系。在《2013中國環(huán)境狀況公報》中顯示，我國一些企業(yè)不能很好地履行社會責(zé)任，存在著屢禁不止的環(huán)境違法行為。如國家環(huán)保部門開展重點地區(qū)大氣污染防治專項執(zhí)法檢查，僅2013年11月就出動執(zhí)法人員7萬多人（次），檢查企業(yè)3.8萬家，查處環(huán)境違法問題近1.1萬件；對京津冀及周邊地區(qū)開展專項督查，查處違法問題近200件。環(huán)境違法問題558件。企業(yè)在成為推動我國經(jīng)濟發(fā)展的主要力量的同時，也成為環(huán)境污染問題最主要最直接的“元兇”，要想改善環(huán)境減少污染，就必須從造成環(huán)境惡化的源頭入手，因此，如何有效遏制企業(yè)的環(huán)境違法行為，提高企業(yè)環(huán)境責(zé)任意識，已成為當(dāng)前亟待解決的重大課題。

一、企業(yè)環(huán)境違法的主要成因分析

（一）主動守法意識淡薄，逃避履行社會責(zé)任

長期以來我國的企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中，把主要精力都放在產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售等能產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益的環(huán)節(jié)上，沒有形成和樹立履行社會環(huán)境責(zé)任理念，很少主動考慮保護環(huán)境問題，對保護環(huán)境這樣需要企業(yè)投入資金的事情不愿去做，認為會加大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，是企業(yè)的一種負擔(dān)。尤其在市場經(jīng)濟條件下，面對激烈的競爭，企業(yè)為了自身的生存和發(fā)展，關(guān)注和追求的更是經(jīng)濟利潤。當(dāng)企業(yè)利益和環(huán)境發(fā)生沖突時，為避免增加企業(yè)成本，大多數(shù)企業(yè)往往會選擇逃避環(huán)境責(zé)任無視環(huán)境法律法規(guī)的行為，環(huán)境違法問題時有發(fā)生。有的企業(yè)未經(jīng)環(huán)保部門審批，擅自開工建設(shè)，違法生產(chǎn)。有的企業(yè)不敢公開地排污，就把排污口藏在隱蔽處，不熟悉企業(yè)情況的環(huán)境監(jiān)察人員根本找不到排污口。有的企業(yè)環(huán)保設(shè)備平時“睡大覺”，擅自停運污染防治設(shè)備，遇到環(huán)保部門檢查時，才開啟運行。由于目前市場上環(huán)保設(shè)施良莠不齊，如監(jiān)測COD（化學(xué)需氧量）濃度的設(shè)備，價格從幾萬元到十幾萬元不等，受利益驅(qū)動，一些企業(yè)選擇價廉質(zhì)次的監(jiān)測設(shè)備；有的企業(yè)非法排放有毒有害污染物，還長期拒繳、欠繳排污費，環(huán)境守法意識非常淡薄，不履行社會責(zé)任。

（二）環(huán)境違法成本低，環(huán)境監(jiān)管手段不硬

我國的排污收費標(biāo)準(zhǔn)普遍低于治理成本，不符合“排污費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于治理成本”的環(huán)境經(jīng)濟學(xué)原理。國家規(guī)定企業(yè)污染物排放濃度值高于國家或地方規(guī)定的污染物排放限值，或者企業(yè)污染物排放量高于規(guī)定的排放總量指標(biāo)的，按照各?。▍^(qū)、市）規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)加一倍征收排污費；同時存在上述兩種情況的，加二倍征收排污費。由于排污收費標(biāo)準(zhǔn)偏低，對超標(biāo)排污行為的懲罰過輕。致使許多企業(yè)寧愿繳納排污費，取得合法的排污權(quán)，也不愿意投資建處理設(shè)施。同時，我國環(huán)境法規(guī)規(guī)定的行政處罰方式以罰款為主，而且處罰數(shù)額過低。我國《大氣污染防治法》對超標(biāo)排污行為規(guī)定罰款最高限額10萬元；《環(huán)境影響評價法》對違反環(huán)評擅自開工建設(shè)行為規(guī)定罰款最高限額20萬元。而對造成嚴重后果的違法行為，《水污染防治法》和《固體污染防治法》規(guī)定的罰款最高限額為100萬元；《大氣污染防治法》規(guī)定罰款的最高限額為50萬元。這樣的處罰數(shù)額相對于企業(yè)因環(huán)境違法所得到的利益而言，九牛一毛，顯然太輕，起不到應(yīng)有的震懾作用，同時也不能與企業(yè)的違法行為給社會帶來的巨大危害相適應(yīng)。由于違法成本低，導(dǎo)致一些企業(yè)喪失道德底線，屢屢違法。

（三）受地方行政干預(yù)，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法不到位

有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究是一些地區(qū)環(huán)境突發(fā)事件頻發(fā)、環(huán)境污染嚴重的主要原因?，F(xiàn)行的執(zhí)法管理體制是屬地管理、分級負責(zé)。有些地方的環(huán)境監(jiān)管人員在執(zhí)法時，執(zhí)法不嚴流于形式，監(jiān)管不力。主要是由于各級環(huán)保部門是地方政府的組成部分，其人財物都受制于本級黨政機關(guān)。如果一個地方的主要領(lǐng)導(dǎo)決心讓環(huán)境保護服從于經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)保部門就難以依法行使環(huán)評否決權(quán)。［1］有些地方保護主義嚴重，政府甚至成為了企業(yè)環(huán)境違法行為的保護傘。地方各級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)在執(zhí)法過程中，往往遇到地方政府干預(yù)。一些地區(qū)甚至出臺土政策，保護污染企業(yè)不讓執(zhí)法檢查、不讓收費、不讓處罰。如出臺“預(yù)約執(zhí)法”、“進廠審簽”等相關(guān)措施保護污染企業(yè)。在地方保護主義嚴重的地區(qū)，環(huán)境監(jiān)察部門對一些環(huán)境違法行為不敢管，也管不了，有的甚至幫助違法企業(yè)規(guī)避上級檢查，嚴重影響了環(huán)境執(zhí)法的功能、效力和公信力。

（四）環(huán)保投入資金被挪用，影響環(huán)境監(jiān)督效果

目前，我國各級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)配備的工作人員數(shù)量、現(xiàn)場取證等儀器設(shè)備與其承擔(dān)的大量繁重的環(huán)境監(jiān)管任務(wù)不匹配。按照國家配備標(biāo)準(zhǔn)，市級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)執(zhí)法車輛不應(yīng)低于每3人1臺，但有的地區(qū)將國家和省里配備的執(zhí)法車輛挪作他用，致使有的市將近30人的執(zhí)法隊伍只有2臺執(zhí)法車輛可供使用，縣（區(qū)）級的執(zhí)法機構(gòu)差距更大。環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境保護必不可少的基礎(chǔ)性工作，是判斷環(huán)境質(zhì)量的重要依據(jù)，是判斷企業(yè)是否達標(biāo)排放的尺度，是實行環(huán)境執(zhí)法處罰的依據(jù)?，F(xiàn)實中環(huán)境檢測管理的投入建設(shè)與客觀需求之間存在較大的差距，有的環(huán)保部門缺乏必要的監(jiān)測設(shè)備儀器，即使知道企業(yè)有違法行為發(fā)生，也難以收集到足夠的證據(jù)去證明其違法，從而影響執(zhí)法效果。［1］環(huán)保部門自身執(zhí)法能力較弱，不利于查處企業(yè)的環(huán)境違法行為，不能滿足當(dāng)前形勢下環(huán)境執(zhí)法的要求。同時也是企業(yè)懷有僥幸心理污染排放的一個原因。

二、遏制企業(yè)環(huán)境違法的對策建議

（一）開展教育培訓(xùn)，提升環(huán)境守法意識

針對我國一些企業(yè)中存在著主動守法意識不強，仍處于被動保護生態(tài)、抓環(huán)保的現(xiàn)實，政府和環(huán)保部門要積極開展多種形式的環(huán)境教育培訓(xùn)活動，提高企業(yè)經(jīng)營者的環(huán)境守法意識。應(yīng)在重點行業(yè)和領(lǐng)域建立企業(yè)經(jīng)營者環(huán)境保護知識定期培訓(xùn)制度。一方面針對部分企業(yè)經(jīng)營者缺乏環(huán)境法律法規(guī)知識，主動自覺環(huán)境保護意識淡薄的情況，可定期針對企業(yè)經(jīng)營者開展環(huán)境法律知識培訓(xùn)，通過培訓(xùn)使企業(yè)經(jīng)營者明確環(huán)保法律法規(guī)要求企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取的環(huán)保措施，以及企業(yè)造成環(huán)境污染所應(yīng)負的行政責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任，甚至是刑事責(zé)任，通過培訓(xùn)促使企業(yè)經(jīng)營者不斷增強法律意識，強化社會責(zé)任感，提高守法意識。另一方面環(huán)保部門要主動為企業(yè)提供環(huán)保技術(shù)咨詢服務(wù)。當(dāng)前，大量成熟的環(huán)保新技術(shù)可以運用于生產(chǎn)領(lǐng)域，但由于企業(yè)的信息不夠靈敏，這些技術(shù)不能被及時運用到生產(chǎn)中去，環(huán)保部門應(yīng)該積極為企業(yè)推薦新技術(shù)，并提供優(yōu)質(zhì)及時的信息咨詢服務(wù)。［2］使企業(yè)經(jīng)營者能夠了解掌握，應(yīng)采取什么樣的技術(shù)方法才能既保護環(huán)境又盡量減小企業(yè)成本。只有企業(yè)經(jīng)營者真正樹立起環(huán)保意識，才能不斷提升社會責(zé)任意識，形成保護環(huán)境的內(nèi)生動力，做到主動自覺遵守環(huán)境法律法規(guī)，從源頭上減少污染物產(chǎn)生和排放。

（二）加大懲治力度，大幅度提高環(huán)境違法成本

從法律經(jīng)濟學(xué)的角度分析，企業(yè)作為一個以盈利為目的的市場組織，決定其選擇環(huán)境違法還是環(huán)境守法的最重要的決定因素是環(huán)境違法成本和環(huán)境守法成本之間的對比關(guān)系。當(dāng)違法成本大于守法成本時，企業(yè)守法才有利可圖，環(huán)境法的執(zhí)行和實施才有可能是有效的。而當(dāng)環(huán)境守法成本大于環(huán)境違法成本時，環(huán)境違法成為了有利可圖的行為，環(huán)境法的實施必然會成為一個嚴重的問題。［3］在我國環(huán)境污染事件屢禁不止，一個重要原因在于法律懲罰力度疲軟，沒有讓污染環(huán)境者付出比環(huán)境守法更大的成本。要加大對污染行為監(jiān)管和懲治力度，加重對污染行為的懲罰，使罰款額與治污成本、污染物排放量、違法行為持續(xù)時間、污染造成的損失等因素掛鉤，震懾違法行為。要對環(huán)境違法企業(yè)嚴格實施綠色信貸限制，就是通過金融杠桿來實現(xiàn)環(huán)保政策意圖，在信貸領(lǐng)域建立環(huán)保準(zhǔn)入門檻，對嚴重環(huán)境違法企業(yè)不提供或停止提供信貸支持，并采取措施收回已發(fā)放的貸款，從源頭上切斷高耗能、高污染行業(yè)無序發(fā)展和盲目擴張的經(jīng)濟命脈，有效地切斷嚴重環(huán)境違法企業(yè)的資金鏈條，遏制其環(huán)境違法行為，保護生態(tài)環(huán)境，改變環(huán)境“違法成本低，守法成本高”的狀況。環(huán)保部門和金融部門要對采取綠色信貸限制的違法企業(yè)采取跟蹤式監(jiān)管，被列入綠色信貸限制的企業(yè)，必須在各項環(huán)保措施落實到位，經(jīng)環(huán)保部門驗收認定后，方可解除信貸限制。

（三）建立執(zhí)法聯(lián)動機制，加大環(huán)境執(zhí)法力度

由于環(huán)境執(zhí)法手段的局限性，還不能對生態(tài)環(huán)境違法行為形成有效的遏制，個別地區(qū)、個別企業(yè)存在違法生產(chǎn)的情況，而且屢罰屢犯，使環(huán)境監(jiān)管陷入困境，沒能達到懲戒和糾正的目的。因此要通過建立環(huán)境執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制加大環(huán)境執(zhí)法力度。一是建立行政問責(zé)機制。聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察部門，出臺《環(huán)境違法違紀(jì)責(zé)任追究辦法》，在環(huán)境執(zhí)法中，對地方政府干預(yù)，監(jiān)管部門失職、瀆職，國有企業(yè)環(huán)境違法等問題，由環(huán)保部門向紀(jì)檢監(jiān)察部門移交移送，依法依紀(jì)追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。二是健全環(huán)保公安執(zhí)法聯(lián)動機制。各地要認真落實環(huán)保部《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》，從建立環(huán)保公安聯(lián)席會議制度、完善環(huán)境污完善環(huán)境污染刑事案件移送受理機制、建立應(yīng)急案件聯(lián)合執(zhí)法機制、完善責(zé)任追究機制等方面，加強環(huán)境保護與公安部門的執(zhí)法銜接配合，依法嚴懲環(huán)境違法犯罪行為，保障人民群眾的身體健康。三是建立“綠色供電”機制。聯(lián)合電力部門，出臺《綠色供電限制辦法》，重點是對不符合法律法規(guī)、落后產(chǎn)能、淘汰工藝、非法排污企業(yè)，實施限電、停電、斷電等強制措施，遏制環(huán)境違法行為。

（四）開展績效評價，用好環(huán)保專項資金

長期以來，我國的環(huán)保資金在一些地方的使用和管理過程中存在被挪用、濫用等現(xiàn)象，要解決這一影響環(huán)保監(jiān)管工作的突出問題，需采取經(jīng)濟、行政、法律等多種手段綜合加以解決。對環(huán)保投入資金開展績效評價就是其中一個行之有效的重要手段，進行績效管理，能夠解決環(huán)保專項資金被挪用、濫用等問題。因此，我國應(yīng)盡快建立健全績效評價管理機制，學(xué)習(xí)借鑒西方各國在績效管理方面的思路和方法，將績效理念融入環(huán)保專項資金管理全過程，使之與項目預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等成為有機整體，建立預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過程預(yù)算績效管理機制。使環(huán)保專項資金真正用于環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測工作中，提高現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察能力，用外力促使企業(yè)不敢環(huán)境違法，使環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法作用得到真正發(fā)揮。

不斷提升企業(yè)自覺守法、履行社會責(zé)任的意識，引導(dǎo)企業(yè)在節(jié)能減排、環(huán)境保護等方面加強自我約束，走綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展的道路，才會使我們的國家早日實現(xiàn)天空更藍、大地更綠、河水更清。

[1]孫佑海.如何使環(huán)境法治真正管用.《環(huán)境教育》，2013，（14）：46-49

[2]宋海鷗，胡天蓉，郜峰.論促進企業(yè)環(huán)境守法的制度建構(gòu).《中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報》，2011，（12）：9-12

[3]徐以祥，劉海波.生態(tài)文明與我國環(huán)境法律責(zé)任立法的完善.《法學(xué)雜志》，2014（7）：30-37

2013年度遼寧省社科基金項目“遼寧省發(fā)展綠色會計的有效途徑研究”(L13BJL026)的階段性成果

周園（1963.6-），女，漢族，遼寧沈陽人，遼寧省直屬機關(guān)工委黨校，教授，研究方向：應(yīng)用經(jīng)濟及生態(tài)文明