樊怡敏

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

“公共政策科學(xué)向來是以專家為導(dǎo)向的，亦即公共政策制定僅是專家們的職能，然而20世紀(jì)80年代以來，這種專家導(dǎo)向的公共政策科學(xué)發(fā)生了新的變化，公民參與被引入到了公共政策的制定過程之中”。[1]在今天的治理時(shí)代，政府的公共政策過程已不能再“閉門造車”，公共政策也不是由少數(shù)掌權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)自制定。在民主政治穩(wěn)步發(fā)展，信息技術(shù)不斷進(jìn)步的背景中，公民參與的意識與能力迅速提升，公民在公共政策中的身影日益活躍，公民參與在公共政策過程中的影響也日益升溫。公共決策中能否正確處理公民參與的問題，成為了考驗(yàn)政府治理能力的重要環(huán)節(jié)。

一、公民參與在公共決策中的角色

“公民參與是推進(jìn)國家走向政治民主和政治文明必不可少的部分，也是公民進(jìn)入公共生活領(lǐng)域并參與公共治理，對與他們相關(guān)的公共政策施加影響的基本途徑”。[2]“作為對社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配的公共政策，其制定需要以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)取向，而公民參與公共政策制定無疑是確保公共政策公共性與合法性的內(nèi)在要求”。[3]公民參與在公共政策過程中發(fā)揮著多重角色，在一定程度上影響著公共決策的質(zhì)量。

1.決策信息提供者

公民是公共問題產(chǎn)生的主要源頭，是公共決策的受眾，公民也是掌握基層社會(huì)情況的能動(dòng)主體，公民滿意度是檢驗(yàn)公共政策的標(biāo)準(zhǔn)之一。公共決策需要借助充分、可靠的一手資料與客觀信息，才能制定出有針對性、有效性的政策，才能回應(yīng)公眾需求，維護(hù)公眾利益。因此，公民參與公共決策，通過呈現(xiàn)真實(shí)社情，表達(dá)真切訴求，傳達(dá)真誠愿望，不僅能為決策者提供有關(guān)問題對象的真實(shí)信息，也能為決策主體提供科學(xué)的決策依據(jù)與決策方向。

2.政策合法性支持者

政府作為公民的代理人，履行維護(hù)公眾權(quán)益，整合公眾利益的義務(wù)是其義不容辭的職責(zé)?！吧浦坞x不開政府，但更離不開公民，沒有公民的積極參與，就不可能有善治的實(shí)現(xiàn)。因而，善治的基礎(chǔ)在于公民或民間社會(huì)，而非在政府或國家?！盵4]公民作為公共治理的多元主體之一，擁有與政府協(xié)同共治的權(quán)利，是影響公共政策合法性的基礎(chǔ)。公民參與公共政策不僅有助于增進(jìn)公民對公共政策的認(rèn)知與了解，也能增強(qiáng)公民對于公共政策合法性的支持與認(rèn)同。

3.決策監(jiān)督促進(jìn)者

在民主政體內(nèi)，公民參與公共決策，不僅能為決策者提供信息，也能在一定程度上影響決策走向。公民在參與中通過關(guān)注決策者動(dòng)向，及時(shí)了解政策取向，對于符合普遍公眾利益的政策給予積極支持，而試圖侵害公眾權(quán)利的政策則增設(shè)阻力，對決策者施加壓力，迫使政策不斷進(jìn)行調(diào)整。公民參與借助其監(jiān)督權(quán)利，促進(jìn)政府不斷改進(jìn)公共政策，提升對公眾訴求的回應(yīng)能力。

二、公共決策中公民參與困境

正如彼得斯所言，“不論是在問題的確立上、問題的回應(yīng)上，還是在被接受方案的執(zhí)行上，都必須讓更多的公民來參與”。[5]公民參與已成為現(xiàn)代國家公共政策過程無法逾越的環(huán)節(jié)。然而，在實(shí)際的公共決策過程中公民參與又常常陷入?yún)⑴c困境。

1.特殊利益排擠普遍利益

“雖然公共行政應(yīng)向所有公民群體和不同利益背景的公眾社團(tuán)開放，但由于時(shí)間、資源的限制與特定公共決策的質(zhì)量要求約束，行政過程中的公民參與依然只能是一種代表性參與”。[6]公民參與公共決策，在表達(dá)意見與訴求的基礎(chǔ)上，與政府持續(xù)博弈，爭取有利于維護(hù)公眾利益的政策的出臺。然而，作為直接參與決策過程的利益代表人，他們能否真正代表普遍公眾的利益，能否維護(hù)普遍公眾的權(quán)益，是公民參與中難以準(zhǔn)確界定的問題。參與公共決策的可能是特殊利益集團(tuán)，只為爭取特殊利益而活動(dòng)，往往漠視公民普遍利益的存在；參與者也可能是局部的小團(tuán)體，受有限理性的制約與“經(jīng)濟(jì)人”本性的驅(qū)使，他們?yōu)樽非笮〔糠秩后w局部利益的最大化，會(huì)不惜犧牲其他群體的合法權(quán)益。正如奧爾森所言，“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在一些強(qiáng)制性、特殊性手段能夠使個(gè)人按照集團(tuán)共同的利益行事，理性的、追逐自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)集團(tuán)的共同利益”。[7]正是這些代表特定利益群體的公眾，在參與公共決策過程中不能代表普遍公眾，而因僅追逐特殊利益致使普遍的公共利益被排擠，造成對多數(shù)人利益的侵害。

2.決策合法性影響管理績效

現(xiàn)代民主國家都面臨著公共政策合法性的問題，而合法性危機(jī)也是其發(fā)展過程中難以逃脫的困擾。公民參與則是政府在社會(huì)治理中尋求合法性基礎(chǔ)的重要來源。公共決策過程中，公民參與一方面可以促進(jìn)公民了解相關(guān)政府部門與公務(wù)人員所作的工作，消解對決策主體的質(zhì)疑，增進(jìn)對政府的信任；另一方面可以在決策中實(shí)現(xiàn)公民與多元決策主體的互動(dòng)，在多次重復(fù)博弈中推動(dòng)有助于實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的公共政策的出臺。這樣在廣泛的公民參與中產(chǎn)生的公共決策，因公民普遍的認(rèn)可與支持而獲得了較高的合法性，決策的執(zhí)行也因此而使阻力減少。然而，要完成能夠使公眾普遍滿意的合法性公共決策，與管理績效相匹配的時(shí)間、資源與精力耗費(fèi)也是公民參與中難以準(zhǔn)確把握的。公民參與公共決策，使得公共管理者必須學(xué)習(xí)恰當(dāng)?shù)亟缍▍⑴c主體、理性地回應(yīng)公民提出的問題，以及妥善解決改善參與主體代表性的問題，篩選參與方式額等問題。此外，在多元主體協(xié)同參與中，公共管理者還不得不面對調(diào)解多元沖突利益之間矛盾的難題，而這可能要耗費(fèi)多輪充分協(xié)商、科學(xué)協(xié)調(diào)的努力。公民參與中出現(xiàn)的種種問題，成為了制約公共管理績效的難題。

3.公眾需求與選擇性回應(yīng)

回應(yīng)性是善治的基本要素之一，也是對改革政府的基本要求。積極推進(jìn)公民參與是政府為構(gòu)建服務(wù)型政府，提升政府治理能力的重要舉措。公民參與公共決策為公共管理者提供具體的社情民意，為決策者提供公眾需求基礎(chǔ)之上的可靠決策信息與參考資料，推進(jìn)政策的社會(huì)適應(yīng)性與問題的回應(yīng)力。而實(shí)際上，公民參與能否真正提高公共決策質(zhì)量，政策能否真正因維護(hù)普遍公眾利益而產(chǎn)生，政府在決策中又能在多大程度上回應(yīng)公眾需求都是公民參與中難以均衡的問題。在托馬斯看來，“公民素質(zhì)影響決策質(zhì)量，公民參與增加公共項(xiàng)目運(yùn)作成本，公民參與阻滯改革創(chuàng)新”。[8]此外，雖然公民參與的規(guī)模日漸壯大，參與事項(xiàng)日益增多，但政府卻常常對公眾需求做出選擇性回應(yīng)。這在很大程度上與公民參與制度不健全有密切的關(guān)系，“盡管我國在人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度的基礎(chǔ)之上正逐步建立聽證制度、選舉制度以及信息公開等多元制度，但這些制度由于具體措施不完善，導(dǎo)致執(zhí)行過程中存在諸多問題”[9]，未能充分發(fā)揮保障公民參與的作用。

三、破解公民參與困境的對策建議

公民參與已成為治理時(shí)代政府提升治理能力不可忽視的環(huán)節(jié)，公民參與公共決策，一方面能夠產(chǎn)生多重正面效應(yīng)，另一方面又會(huì)帶來一系列問題。而正確處理公民參與難題的關(guān)鍵在于通過制度化的手段，改善參與機(jī)制，根據(jù)環(huán)境的不同、時(shí)間的差異界定參與主體與參與事項(xiàng)，選擇因時(shí)制宜、因地制宜的參與方式與渠道。

（一）激勵(lì)廣泛的公民參與，平衡強(qiáng)勢與弱勢群體的利益差異

真正能夠參與公共決策過程的公民是少數(shù)者，而大部分公民由于參與意識不高，參與能力不強(qiáng)，參與影響力不足，往往對參與持冷漠態(tài)度，造就了集體無意識的常態(tài)。強(qiáng)勢利益集團(tuán)正是借機(jī)利用公眾普遍的沉默態(tài)度，通過宣傳、拉攏、鼓動(dòng)等方式促使公眾以有利于強(qiáng)勢集團(tuán)利益最大化的方式參與決策過程，致使廣泛公共利益的流失。

要改變公民參與公共決策中的特殊利益排擠普遍利益難題，一方面可以從轉(zhuǎn)變政府意識，增強(qiáng)公眾參與影響力，激發(fā)公眾參與積極性入手。如果沒有公共管理者對公民參與的真正認(rèn)可，公民則難以真正參與公共決策，也難以影響決策過程。因此，公民參與要發(fā)揮實(shí)效，首先應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變政府觀念，促使政府主動(dòng)發(fā)起推進(jìn)公民參與的行動(dòng)。在政府認(rèn)可并支持公民參與的基礎(chǔ)上，公共管理者要想獲得特定程度的公民參與效果，必須要賦予公眾在公共決策過程中相當(dāng)?shù)膮⑴c影響力。如果僅在政策制定完成之后才讓公民參與討論，并不能形成真正的公民參與。如果僅讓公民參與，卻不關(guān)注公眾的決策影響力，則會(huì)打消公眾參與決策的積極性，助長政治冷漠情緒，給強(qiáng)勢利益集團(tuán)制造有利的損害普遍利益的契機(jī)。因此，在改善公民參與公共決策的問題上，政府應(yīng)提高公眾對于決策的影響力，以此激勵(lì)方式激發(fā)公眾的參與熱情，增進(jìn)廣泛公眾利益的實(shí)現(xiàn)。

另一方面，可以借助多元社會(huì)組織吸收無組織碎片化的公眾，整合分散的公眾利益，搭建增進(jìn)公平利益的平臺。由于個(gè)人力量的渺小，個(gè)體能力的薄弱，形成了公民個(gè)人的“話語權(quán)”缺失，公民在公共決策中游走于博弈格局的邊緣，自身利益也常常難以得到保障。那些身居強(qiáng)大組織團(tuán)體內(nèi)部的公眾，他們的利益因組織的高度競爭力與優(yōu)勢博弈地位，而會(huì)受到較好的維護(hù)。因此，政府應(yīng)積極推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展，為社會(huì)組織提供寬松有序的成長環(huán)境，通過有利的政策與資源、資金的支持推進(jìn)社會(huì)組織的多元化與豐富化，彌補(bǔ)政府在維護(hù)社會(huì)公平公正領(lǐng)域的缺位。政府應(yīng)借助社會(huì)組織，在整合分散的個(gè)體利益基礎(chǔ)上，通過搭建公正的利益均衡平臺，協(xié)調(diào)博弈能力不同的社會(huì)組織間的群體利益，調(diào)整強(qiáng)勢利益集團(tuán)與弱勢利益群體之間的利益差距，保障帕累托最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)。

（二）先發(fā)掌握問題形勢，選擇恰當(dāng)?shù)墓駞⑴c形式

公民參與公共決策是對傳統(tǒng)政府自上而下一元治理的有力沖擊，也是治理時(shí)代公共權(quán)力向社會(huì)回歸的必然舉措。公民參與雖然一方面提升了公共政策的合法性，但另一方面，由于公民參與是一個(gè)耗時(shí)耗力的巨大工程，因此對于公共管理績效也構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)。

要解決這一公民參與難題，一方面可以從培養(yǎng)公共管理者先發(fā)性行動(dòng)意識著手，提升政府引導(dǎo)問題能力，增強(qiáng)源頭治理能力。在托馬斯看來，公共管理者具有較強(qiáng)的能動(dòng)性，在公民參與問題產(chǎn)生之前，他們就有能力采取行動(dòng)予以化解，從而避免更深層的潛在矛盾的發(fā)生。他強(qiáng)調(diào)說，“公共管理者應(yīng)該首先發(fā)起決策問題，而不是被迫為公民發(fā)起的問題所左右。因?yàn)橄劝l(fā)性行動(dòng)能夠賦予他們更強(qiáng)的引導(dǎo)問題形勢的能力，從而在時(shí)間壓力成為問題之前，促使達(dá)成一致的公共決策?！盵10]公共管理者應(yīng)增強(qiáng)危機(jī)管理意識，要重視充分利用預(yù)測手段，主動(dòng)采取預(yù)防性措施。不僅可以在問題爆發(fā)之前掌握全面問題形勢，也能及時(shí)控制問題走向，從而確保公民在可控范圍內(nèi)活動(dòng)。再通過策劃、營銷、宣傳等手段，以柔性的方式引入公共問題，并將公民主動(dòng)地納入到公共決策過程中，引導(dǎo)公眾對問題的認(rèn)知，依此減少?zèng)Q策過程的障礙性因素，從而在確保公共政策合法性的基礎(chǔ)上提升公共管理績效。

另一方面，根據(jù)不同的問題情勢與不同的公民參與目標(biāo)，確定合理的參與程度，選擇適應(yīng)的參與方式，最大化地減少時(shí)間、資源與精力的耗費(fèi)。“公民參與的方法有很多，關(guān)鍵在于，某種方法是否符合參與發(fā)動(dòng)者以及參與者的需求和能力”。[11]對于決策問題專業(yè)性高，而決策質(zhì)量要求高的議題，公民參與程度需要控制在較低程度，專家學(xué)者與社會(huì)精英則需更大范圍地參與其中。而對于關(guān)乎公眾日常生活的普遍社會(huì)問題，以及對決策質(zhì)量要求相對不高的議題，可以擴(kuò)大公眾參與程度與深度。以獲取公眾信息，了解社情民意而發(fā)起的公民參與，不需要過多考慮賦予公眾公共決策影響力的問題，而是要關(guān)注以最小成本獲取最有價(jià)值的信息。對于特定問題，可以通過篩選問題對象中最具代表性的公眾，確保其充分參與決策過程，以較高的效率收集到客觀真實(shí)而又關(guān)鍵的信息。針對那些公眾復(fù)雜的問題，可以設(shè)立專門的信息互動(dòng)平臺，并借助數(shù)據(jù)處理技術(shù)，高效地分析來自公眾大量而多雜的信息。為增進(jìn)政策接受性而發(fā)起的公民參與，則要高度重視與公眾分享決策影響力。公民聽證是其中重要的參與方式之一，政府要確保聽證主體的高度代表性，則要將不同利益代表人平等地納入決策程序。也可以借助咨詢委員會(huì)的方式，為不同的利益集團(tuán)搭建有序互動(dòng)的平臺，規(guī)范地協(xié)調(diào)利益組織之間的沖突與分歧，在提升公共政策合法性的基礎(chǔ)上提高公共管理績效。

（三）完善公民參與制度，創(chuàng)新公民參與途徑

在多元治理背景下，公民參與是公共管理者順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流的必然之舉，也是提升政府合法性地位的基本要求。公民希望通過參與公共決策，影響政府的公共行政行為。但公共決策過程中，并非所有的公共管理者會(huì)真正因公眾意見與需求而改變決策結(jié)果，或在政策制定后有力落實(shí)維護(hù)公眾權(quán)益的職責(zé)。

為改變公眾日益增長的需求與政府回應(yīng)力低下的矛盾，一方面可以從完善公民參與制度入手，增強(qiáng)制度對公共管理行為的監(jiān)督與約束，改善政府回應(yīng)公眾需求的意識與能力。完善的正式制度是公民參與公共決策的有力保障，是確保公民參與真正發(fā)揮作用的基石。在現(xiàn)有憲法、法律的框架內(nèi)，依據(jù)公民享有的基本權(quán)利，對公民參與公共決策的內(nèi)容、途徑、方式等做出清晰明細(xì)的界定，并形成具體的政策文件，以法律的形式固定下來，在公共決策過程中各個(gè)環(huán)節(jié)充分保障公民權(quán)利的行使，確保公民參與的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。此外，不僅要保障公民在參與中表達(dá)需求、獲取信息的權(quán)利，更要保障公民監(jiān)督公共決策過程與決策結(jié)果的權(quán)利。因而也要加強(qiáng)對決策過程監(jiān)督制度的建設(shè)，通過制度化的方式明確公民的監(jiān)督權(quán)，完善政府部門與公共管理者的責(zé)任落實(shí)，加強(qiáng)對失職、瀆職行為的懲處，督促政府嚴(yán)格依法行政，維護(hù)公眾利益?？梢猿闪ⅹ?dú)立的公民代表委員會(huì)專門負(fù)責(zé)監(jiān)督政府在公共決策中是否吸收公眾意見，公共政策是否真正體現(xiàn)公眾需求。也可以借助第三方評估主體，在分析公眾訴求、意見的基礎(chǔ)上，客觀地評價(jià)公共政策的回應(yīng)性。在完善的制度規(guī)范與約束下，促使政府以公眾需求為導(dǎo)向，提升回應(yīng)能力。

另一方面，要不斷豐富公民參與事項(xiàng)，創(chuàng)新公民參與公共決策的渠道與途徑。隨著公民意識的日益改善，公民的能動(dòng)性也會(huì)得到很大的增長，公民要求參與公共決策的呼聲也隨之高漲，因此及時(shí)拓寬公民參與的公共事項(xiàng)是必然要求。當(dāng)前，公民對于公共服務(wù)、公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境等密切關(guān)乎公眾生活的公共領(lǐng)域非常關(guān)注，因而要適時(shí)加強(qiáng)這些領(lǐng)域的公共決策對公民參與的吸納。此外，創(chuàng)新公民參與渠道也是當(dāng)前的重要任務(wù)。要有效回應(yīng)公眾需求，首先應(yīng)保障公民的充分參與，“這就需要開辟新的參與途徑，運(yùn)用現(xiàn)代的科技手段提高參與的效率，盡量滿足公民的參與要求?！盵12]隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)的逐步完善，公民參與環(huán)境也隨之發(fā)生了很大的改變，網(wǎng)民成為了公共參與的新型主體，虛擬組織也日益活躍與公共事務(wù)之中。因此政府要提升回應(yīng)力，也應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺與大數(shù)據(jù)技術(shù)，在有力整合公眾需求信息的基礎(chǔ)上，也要重視規(guī)范網(wǎng)絡(luò)環(huán)境與虛擬平臺的治理。思想庫也是政府改善治理能力要積極合作的有效主體。政府要充分借助專業(yè)性與技術(shù)性較強(qiáng)的“外腦”智慧，來不斷完善公共決策過程，提升對公眾需求的回應(yīng)能力，從而提升政府的公信力與良好形象。

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