文/來(lái)佳飛

PPP模式在浙江的實(shí)踐

文/來(lái)佳飛

PPP模式在浙江的探索實(shí)踐已經(jīng)開(kāi)始。從成立領(lǐng)導(dǎo)小組、出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)到構(gòu)建制度保障、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)等，已形成一套較為健全的運(yùn)作機(jī)制，也有具體的操作項(xiàng)目，這都為PPP模式發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)

2014年以來(lái)，PPP模式（Public-Private Partnership，即政府和社會(huì)資本合作模式）熱度直線上升。習(xí)近平總書(shū)記、李克強(qiáng)總理多次提及可積極探索、推廣PPP模式；2014年9月，財(cái)政部發(fā)布了關(guān)于PPP模式的第一個(gè)正式文件——《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》；2014年12月，財(cái)政部披露首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目清單，總投資規(guī)模約1800億元，項(xiàng)目集中在污水處理、軌道交通等領(lǐng)域。PPP模式在全國(guó)范圍內(nèi)已形成合力推動(dòng)之局，成為緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力、破解地方債務(wù)的重要抓手。

PPP在浙江的實(shí)踐

浙江是推動(dòng)PPP項(xiàng)目最積極的省份之一。早在2014年7月，浙江省發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政廳共同印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)浙江省政府性投資項(xiàng)目融資建設(shè)管理指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“審慎穩(wěn)妥運(yùn)用BT等政府性債務(wù)融資建設(shè)模式，積極鼓勵(lì)運(yùn)用PPP等股權(quán)性融資建設(shè)模式”。今年初，《關(guān)于浙江省2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況及2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》指出要“推進(jìn)投融資體制改革，打造一批符合市場(chǎng)規(guī)律的融資平臺(tái)，創(chuàng)新投融資方式，對(duì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，特別是新建市政工程和新型城市化的試點(diǎn)項(xiàng)目，優(yōu)先考慮PPP模式建設(shè)，加快建立PPP項(xiàng)目庫(kù)?！睆暮暧^層面，對(duì)PPP模式加以引導(dǎo)、規(guī)范、推動(dòng)。

為加快推動(dòng)PPP模式試點(diǎn)工作，浙江省財(cái)政廳成立了PPP試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，同時(shí)也是國(guó)內(nèi)首批公布PPP項(xiàng)目清單的省份之一。2015年2月，浙江公布首批20個(gè)PPP推薦項(xiàng)目，投資規(guī)?？傆?jì)1176億元，涉及城市軌道交通、機(jī)場(chǎng)、鐵路、垃圾和污水處理、水利、文化體育等領(lǐng)域。具體來(lái)看，浙江首批項(xiàng)目主要涉及三大類。從交通軌道類看，包含1個(gè)地鐵項(xiàng)目、1個(gè)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目和4個(gè)鐵路項(xiàng)目，合計(jì)總額1134.69億元，占到全部投資額的96.5%；從環(huán)境工程類看，依托五水共治戰(zhàn)略部署，共有10個(gè)項(xiàng)目，是首批項(xiàng)目數(shù)量最多的，占到50%，合計(jì)投資總額27.96億元；其他為社會(huì)事業(yè)類，包括文化教育項(xiàng)目1個(gè)、體育健身項(xiàng)目1個(gè)、養(yǎng)老事業(yè)項(xiàng)目1個(gè)和醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目1個(gè)，合計(jì)投資額13.45億元?？梢钥闯觯@些項(xiàng)目緊緊圍繞交通軌道建設(shè)、社會(huì)產(chǎn)品供給和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

同時(shí)，為推動(dòng)浙江PPP項(xiàng)目規(guī)范高效運(yùn)作，省財(cái)政廳正在落實(shí)PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)的建設(shè)，為PPP項(xiàng)目實(shí)施主體選擇專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供參考。截至目前，已有56家中介機(jī)構(gòu)報(bào)名并予以網(wǎng)上公開(kāi)，屆時(shí)將根據(jù)各機(jī)構(gòu)綜合實(shí)力、資質(zhì)條件、人才儲(chǔ)備、工作業(yè)績(jī)等因素進(jìn)行評(píng)審篩選，建立浙江省PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)。

可見(jiàn)，PPP模式在浙江的探索實(shí)踐已經(jīng)開(kāi)始。從成立領(lǐng)導(dǎo)小組、出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)到構(gòu)建制度保障、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)等，已形成一套較為健全的運(yùn)作機(jī)制，也有具體的操作項(xiàng)目，這都為PPP模式發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

率先發(fā)展PPP的原因

一是浙江經(jīng)濟(jì)率先步入新常態(tài)，需要新的增長(zhǎng)動(dòng)力來(lái)啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)周期的到來(lái)。從2007年全球金融危機(jī)以來(lái)，浙江較早全國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入中高速區(qū)間的新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力較大。2014年浙江固定資產(chǎn)投資16.6%，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資增長(zhǎng)16.8%，進(jìn)入下降通道明顯，亟需轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，改變傳統(tǒng)過(guò)度依托房地產(chǎn)投資的局面，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品供給等方面的投資，以維持經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定運(yùn)行。

二是浙江民間資本充沛，參與度高。與固定投資增速放緩相反，民間投資一直處于穩(wěn)步的上升通道。2014年，民間投資增長(zhǎng)20.1%，主要投向?yàn)榉康禺a(chǎn)業(yè)和制造業(yè)。隨著制造業(yè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的不景氣，大量民間資本尋找投資方向上的轉(zhuǎn)變，要求政府開(kāi)放更大的投資空間和平臺(tái)，為民間資本打開(kāi)投資渠道。

三是富裕的人民與公共產(chǎn)品不足的矛盾越來(lái)越突出。2015年，浙江居民人均可支配收入達(dá)32658元，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小至2.09倍，居民生活水平大幅提高，對(duì)醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、體育等公共產(chǎn)品的需求大幅提升。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，需要多方渠道支持參與加快運(yùn)營(yíng)。另外，以“五水共治”為抓手的環(huán)境整治優(yōu)化需要大額的投資，政府支出壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越嚴(yán)峻，需要社會(huì)資本的參與以解決資金缺口。

推進(jìn)PPP過(guò)程中的問(wèn)題

目前，PPP模式規(guī)模不大，又是新生事物，仍處在摸索塑型階段，面臨的問(wèn)題也在所難免。

一是缺乏相關(guān)的法律法規(guī)保障。PPP模式運(yùn)行中涉及政府、社會(huì)資本、第三方咨詢機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多方利益的系統(tǒng)工程，而且工程大、耗時(shí)長(zhǎng)、回報(bào)期長(zhǎng)、回報(bào)率低，同時(shí)又是事關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)的項(xiàng)目責(zé)任大、壓力重，本身社會(huì)資本參與熱情就不高，更何況企業(yè)又沒(méi)有合理的保障機(jī)制，政府在一定程度上既是裁判又是球員，必須要有完善的法律法規(guī)保障，不然社會(huì)資本的權(quán)益無(wú)法得到保障。

二是政府與社會(huì)資本的地位仍不平等。政府和社會(huì)資本是PPP模式的兩個(gè)主體，只有主體平等，才能建立良好的伙伴關(guān)系。目前，政府仍然處于強(qiáng)勢(shì)地位，對(duì)于雙方簽訂的合同如何履行擁有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)。特別是在項(xiàng)目運(yùn)行一段時(shí)間后，政府由于城市規(guī)劃的變動(dòng)，破壞了原有項(xiàng)目社會(huì)資本的利益時(shí)，并沒(méi)有合理的溝通、賠償機(jī)制。

三是項(xiàng)目監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制仍未健全。由于是新生事物，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制尚沒(méi)有建立。浙江省財(cái)政廳作為浙江推廣PPP模式的全程指導(dǎo)和監(jiān)管部門(mén)，表示將盡快建立PPP項(xiàng)目合作糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制、合作中途退出機(jī)制等系列保障機(jī)制；著力構(gòu)建PPP的溝通平臺(tái)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、專線電話等方式，方便社會(huì)各界參與PPP項(xiàng)目的咨詢和監(jiān)督。

PPP模式代表的不僅是一種融資手段，更是政府與市場(chǎng)合作關(guān)系與地位的變化，代表著從傳統(tǒng)政府指導(dǎo)向市場(chǎng)化行為轉(zhuǎn)變的理念和思路。有專家表示，通過(guò)推行PPP模式，地方政府管理理念要加快創(chuàng)新，進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)、政府和企業(yè)的關(guān)系，將政府工作重心從具體的項(xiàng)目運(yùn)作，轉(zhuǎn)到強(qiáng)調(diào)規(guī)則程序制定、事中事后監(jiān)管、法制信用環(huán)境營(yíng)造等方面上來(lái)。

PPP的巨大空間

從國(guó)外發(fā)展趨勢(shì)看，20世紀(jì)90年代起，PPP模式取得極大進(jìn)展，主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)。如英國(guó)，最早開(kāi)始應(yīng)用PPP模式，截至2012年3月，PPP總投資547億英鎊，其中648個(gè)項(xiàng)目處于運(yùn)行階段；澳大利亞，可以說(shuō)是PPP模式應(yīng)用體系最為成熟的國(guó)家之一，截至2013年，澳大利亞共簽署23個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資156.4億美元。

對(duì)于浙江而言，未來(lái)一段時(shí)間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求將經(jīng)歷一段極速膨脹的過(guò)程，包括高速鐵路、機(jī)場(chǎng)、地鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施，養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)設(shè)施，水利、環(huán)境等生態(tài)工程設(shè)施。今年一季度，全省制造業(yè)投資同比增長(zhǎng)從上年同期的6.6%降至4.7%，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資額同比增長(zhǎng)從上年同期的16.2%降至12.7%，而基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長(zhǎng)從上年同期的20.2%上升到32.9%，在固定資產(chǎn)投資中占24.7%，增長(zhǎng)幅度顯著。從投資總量看，水利環(huán)境公共設(shè)施管理業(yè)、交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)郵政業(yè)、電力燃?xì)馑纳a(chǎn)供應(yīng)業(yè)等三大行業(yè)合計(jì)投資1038.75億元，占基礎(chǔ)設(shè)施投資的87.2%。其中，隨著“五水共治”等重大民生工程的大力推進(jìn)，水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)投資447.53億元，增長(zhǎng)38.5%。展望全年，制造業(yè)投資和房地產(chǎn)投資預(yù)計(jì)仍將維持低速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。如果?014年全年增長(zhǎng)速度基本與1季度持平的態(tài)勢(shì)來(lái)看，2015年基礎(chǔ)設(shè)施投資預(yù)計(jì)增速將達(dá)到30%，投資額在7500億元左右，PPP活動(dòng)的空間巨大。

根據(jù)《浙江省擴(kuò)大有效投資“411”重大項(xiàng)目建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃2015年實(shí)施計(jì)劃》，2015年全省固定資產(chǎn)投資計(jì)劃增長(zhǎng)12%以上，完成固定資產(chǎn)投資總額26萬(wàn)億元。年度推進(jìn)“411”重大項(xiàng)目960個(gè)左右，計(jì)劃投資7200億元左右，主要涉及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)類投資2600億元、基礎(chǔ)設(shè)施完善類2030億元、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)類1210億元、公共服務(wù)提升類1430億元。同時(shí)要求，“突出優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、發(fā)揮民間投資主體作用和重點(diǎn)領(lǐng)域投融資體制改革”，意味著“411”項(xiàng)目中將更多的采用PPP模式。

事實(shí)上，社會(huì)資本的參與熱情仍有待提高。一季度，全省民間投資2901億元，增長(zhǎng)12.6%，增幅分別比上年同期、上年全年回落2.9和7.5個(gè)百分點(diǎn)；同期，國(guó)有投資1587億元，增長(zhǎng)29%。民間投資增幅比全部投資低4.4個(gè)百分點(diǎn)，比國(guó)有投資低16.4個(gè)百分點(diǎn)。這主要由于制造業(yè)和房地產(chǎn)兩大民間投資的主要領(lǐng)域增速的下滑（制造業(yè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資仍是民間投資的主要領(lǐng)域，分別為1078億元和1208億元，分別占民間投資的37.2%和41.6%，同比增長(zhǎng)2.6%和12.9%）導(dǎo)致民間投資的下滑，而基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域又無(wú)法吸納轉(zhuǎn)移的民間投資，無(wú)疑PPP模式被寄予厚望。