●楊　軍　郝連忠/文

《民事訴訟法》的修改看檢察監(jiān)督體系的完善

●楊軍*四川省雅安市人民檢察院黨組成員、副檢察長［625000］郝連忠**四川省雅安市人民檢察院民事行政檢察處副處長［625000］/文

摘要：內(nèi)容修改后的《民事訴訟法》是對多年司法改革成績的全面總結(jié)，本文圍繞檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督的主要內(nèi)容，從檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟制度體系中的角色定位入手，著重分析檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行《民事訴訟法》的過程中所遇到的主要問題，并對如何加強(qiáng)和改進(jìn)民事檢察監(jiān)督工作進(jìn)行探討，以期更好地發(fā)揮民事檢察監(jiān)督的法律作用，維護(hù)司法公平與公正。

關(guān)鍵詞：三位一體公益訴訟一次性原則監(jiān)督結(jié)構(gòu)

一、檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟制度體系中的角色定位

（一）檢察機(jī)關(guān)民事檢察的發(fā)展及與法院的博弈

新中國成立后，有關(guān)民事檢察的立法最早見于1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》。1988年6月，最高人民檢察院向各省發(fā)出《關(guān)于開展民事訴訟監(jiān)督調(diào)查研究和試點(diǎn)工作的通知》。1990年9月，最高人民檢察院和最高人民法院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展民事、經(jīng)濟(jì)、行政訴訟法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，分別在四川、河南等6?。ㄊ校╅_展民事、行政訴訟監(jiān)督試點(diǎn)工作?！睹袷略V訟法》、《行政訴訟法》實(shí)施后，檢察機(jī)關(guān)開始全面履行檢察監(jiān)督職能。最高人民檢察院相繼出臺(tái)了有關(guān)民事檢察的一系列司法性文件。最高人民檢察院和最高人民法院在民事檢察監(jiān)督上經(jīng)歷了從認(rèn)識(shí)分歧到實(shí)踐對抗、從立法部分確認(rèn)到再實(shí)踐的對立到統(tǒng)一的過程。針對最高人民檢察院和最高人民法院間的博弈，全國人大并未及時(shí)作出回應(yīng)，民事訴訟制度一直處于立法授權(quán)、司法性文件延伸和擴(kuò)展法律、立法限制性吸收司法性文件的一種循環(huán)發(fā)展?fàn)顟B(tài)之中。

（二）檢察機(jī)關(guān)民事檢察在民事訴訟體系中的作用

修改后的《民事訴訟法》進(jìn)一步落實(shí)了《憲法》中規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)，拓展了檢察監(jiān)督范圍，由過去對法院民事審判活動(dòng)的監(jiān)督變?yōu)閷γ袷略V訟的監(jiān)督，并賦予了對民事執(zhí)行活動(dòng)和生效調(diào)解書監(jiān)督的權(quán)力。增加了監(jiān)督方式，最為明顯的是規(guī)定了同級監(jiān)督的檢察建議方式，基層檢察機(jī)關(guān)對符合《民事訴訟法》第200條規(guī)定情形之一的生效判決、裁定和損害“國家利益和社會(huì)公共利益”的調(diào)解案件可以直接向同級法院發(fā)出檢察建議。強(qiáng)化了監(jiān)督手段，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。優(yōu)化了監(jiān)督結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為對裁判結(jié)果、審判程序和執(zhí)行“三位一體”的監(jiān)督結(jié)構(gòu)。應(yīng)該欣喜地看到，修改后的《民事訴訟法》確實(shí)從制度上強(qiáng)化了民事檢察監(jiān)督，尤其是對調(diào)解案件和執(zhí)行案件的監(jiān)督有了法律依據(jù)，并賦予了調(diào)查核實(shí)權(quán)，在司法實(shí)踐中也取得了一定的效果。但我們更應(yīng)該看到，整個(gè)民事訴訟制度的構(gòu)架是以法院民事審判活動(dòng)為中心，兼帶民事法律監(jiān)督，其優(yōu)先考慮的是如何利于民事審判和訴訟，民事檢察監(jiān)督只是作為完備民事訴訟法律體系的構(gòu)成部分，并未成為核心內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督仍未能破冰。

（三）檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟體系中的定位

《憲法》將檢察機(jī)關(guān)定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，憲法定位也決定了檢察監(jiān)督工作的難度和作用發(fā)揮。檢察機(jī)關(guān)被冠以監(jiān)督的帽子，其在司法實(shí)踐中往往得不到被監(jiān)督者的支持，甚至是抵制、對抗。修改后的《民事訴訟法》雖然增加了民事檢察監(jiān)督的手段和方式，但實(shí)施效果并不理想。實(shí)質(zhì)上，檢察機(jī)關(guān)除依法履行監(jiān)督職責(zé)外，其通過支持起訴、促成和解、息訴罷訪等方面發(fā)揮

的作用并不遜色于純粹的法律監(jiān)督作用，僅是基于績效考核的制約，不得不凸顯監(jiān)督工作。因此，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟體系中既擔(dān)當(dāng)法律監(jiān)督的責(zé)任，又依托法律監(jiān)督積極發(fā)揮著保護(hù)各類主體合法權(quán)益、定分止?fàn)幍缺O(jiān)督職責(zé)以外的重要作用。

二、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行《民事訴訟法》所面臨的三大問題

（一）公益訴訟問題

修改后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定了公益訴訟，但未賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，《民事訴訟法》的司法解釋同樣未解決檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟問題，僅是明確了起訴條件、管轄、案件處理方式等問題。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》亦未解決檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟問題。公益訴訟應(yīng)指有法律明確授權(quán)的國家機(jī)關(guān)、負(fù)有相關(guān)職責(zé)的社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)人對違反法律、法規(guī)而侵害國家利益、社會(huì)公共利益的行為，有權(quán)通過向法院起訴，以糾正違法者的違法行為并要求其承擔(dān)法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。為防止公民個(gè)人提起公益訴訟而導(dǎo)致“訴訟膨脹”的現(xiàn)象，必須對此加以限制，而由授權(quán)機(jī)關(guān)作為公益代表提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，責(zé)無旁貸的對侵害國家利益和社會(huì)公共利益的違法行為實(shí)施檢察監(jiān)督，并通過訴訟的方式借助人民法院的司法強(qiáng)制執(zhí)行力去實(shí)現(xiàn)國家利益和社會(huì)公共利益的維護(hù)，能夠起到很好的補(bǔ)充、協(xié)助國家管理社會(huì)的作用。當(dāng)下基于缺乏法律授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)尚不能提起公益訴訟，而法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織對《民事訴訟法》第55條規(guī)定的執(zhí)行并不理想。因此，建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行《民事訴訟法》亟需解決的主要問題。

（二）對訴訟結(jié)果的案件監(jiān)督問題

修改后的《民事訴訟法》涉及對訴訟結(jié)果案件的監(jiān)督增加了五項(xiàng)新內(nèi)容：一是增加了同級監(jiān)督的檢察建議方式。檢察建議賦予了同級檢察機(jī)關(guān)對同級法院的監(jiān)督權(quán)力和方式，但其司法實(shí)踐效果卻并不理想，法院以各種理由對同級檢察機(jī)關(guān)的檢察建議不予接受，案件無法進(jìn)入再審程序，檢察建議的作用得不到發(fā)揮。二是增加了調(diào)查核實(shí)的監(jiān)督手段。調(diào)查核實(shí)是一項(xiàng)新的監(jiān)督權(quán)力，但其范圍只能局限在提出檢察建議或抗訴的需要，而不適用對審判程序中審判人員違法行為、執(zhí)行活動(dòng)等的單向型監(jiān)督，除非與訴訟結(jié)果監(jiān)督捆綁在一起的復(fù)合型監(jiān)督。三是增加了對損害“國家利益和社會(huì)公共利益”生效調(diào)解書的監(jiān)督。對損害國家利益和社會(huì)公共利益的生效調(diào)解書，可以提出抗訴或檢察建議，國家利益包含政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、國家安全利益等，國家利益的范圍并非由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定，而是經(jīng)法律認(rèn)可的表決程序確定。社會(huì)公共利益是指社會(huì)全體成員所享有的利益，其與國家利益存有重合，但并不等同。目前對國家利益和社會(huì)公共利益的界定尚不明確，產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)分歧較多，致使在司法實(shí)踐中沒有統(tǒng)一細(xì)化的參照標(biāo)準(zhǔn)?！睹袷略V訟法》的司法解釋規(guī)定，“人民檢察院抗訴或者再審檢察建議所主張的損害國家利益、社會(huì)公共利益的理由不成立的，裁定終結(jié)再審程序?！痹摋l款直接預(yù)示著法院與檢察機(jī)關(guān)在對“國家利益和社會(huì)公共利益”的認(rèn)識(shí)上必將產(chǎn)生分歧，檢察機(jī)關(guān)對調(diào)解書的監(jiān)督必然不暢。四是增加了申請民事檢察監(jiān)督的前置條件，即以向法院申請?jiān)賹彏榍疤?。從司法?shí)踐來看，大量的申請?jiān)賹彴讣获g回，進(jìn)入實(shí)體再審的案件寥寥無幾，但并非所有的駁回再審裁定都正確，檢察機(jī)關(guān)卻不能對再審裁定進(jìn)行監(jiān)督，只能針對原生效裁判，因此申請人僅對駁回再審裁定請求監(jiān)督的申請，檢察機(jī)關(guān)無從啟動(dòng)監(jiān)督程序。五是規(guī)定了申請民事檢察監(jiān)督的“一次性原則”，即檢察機(jī)關(guān)對當(dāng)事人申請檢察建議或抗訴作出決定后，當(dāng)事人不得再次向檢察機(jī)關(guān)申請。但根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的規(guī)定，上級檢察機(jī)關(guān)可以撤銷或變更下級檢察機(jī)關(guān)作出的決定，即當(dāng)事人若不服檢察機(jī)關(guān)作出的監(jiān)督?jīng)Q定，可以采取某種形式使得上級檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督程序，這實(shí)質(zhì)上是對申請監(jiān)督“一次性原則”的突破。同時(shí)，《民事訴訟法》第198條，規(guī)定：“各級人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)討論決定?！币虼?，對已經(jīng)由檢察機(jī)關(guān)作出不提出抗訴或檢察建議等決定的案件，法院院長認(rèn)為確有錯(cuò)誤并經(jīng)審判委員會(huì)討論應(yīng)當(dāng)予以糾正，對此應(yīng)當(dāng)如何處理缺乏規(guī)定，由此可能會(huì)引起法院與檢察機(jī)關(guān)的適法沖突。

（三）對執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督問題

修改后的《民事訴訟法》雖增加了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的條文，但僅是原則性規(guī)定，檢察監(jiān)督的范圍、對象、效力等均不明確，致使出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)和法院“打架”的現(xiàn)象。檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督

的范圍是否僅限于對法院執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，還是包括對執(zhí)行當(dāng)事人及其他參與人的執(zhí)行活動(dòng)等的監(jiān)督。其監(jiān)督對象是否僅限于對執(zhí)行生效裁判文書、調(diào)解書的監(jiān)督，還是包括對仲裁裁決、公證債權(quán)文書等執(zhí)行的監(jiān)督。其監(jiān)督的效力問題尚未明確，僅在最高人民檢察院和最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》和《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》中作了一般性規(guī)定，法院收到檢察建議后應(yīng)在1個(gè)月作出處理并書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)及有關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督的規(guī)定。同時(shí)，對法院執(zhí)行作為、不作為、怠于履行職責(zé)等行為的監(jiān)督也缺乏必要的監(jiān)督手段?？梢哉f，檢察機(jī)關(guān)對法院民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督僅是停留在形式上，很難切入實(shí)質(zhì)，對執(zhí)行人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判、越權(quán)行為等情形的監(jiān)督就更加困難。除監(jiān)督難之外，在今后可能有大量的執(zhí)行難、執(zhí)行信訪等類案件流入檢察機(jī)關(guān)，對此類案件的處理也是檢察機(jī)關(guān)將要面臨的嚴(yán)峻問題。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)民事檢察監(jiān)督

（一）民事檢察監(jiān)督結(jié)構(gòu)的調(diào)整

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，開展好民事檢察監(jiān)督首先是思想結(jié)構(gòu)的調(diào)整，必須逐漸改變以刑事檢察工作為主的工作思路，著力增強(qiáng)對民事檢察工作的重要性認(rèn)識(shí)，科學(xué)、合理地分配人力、物力，提高民事檢察監(jiān)督工作的能效。結(jié)合修改后的《民事訴訟法》，民事檢察監(jiān)督工作應(yīng)重點(diǎn)抓好生效判決、裁定、調(diào)解書的監(jiān)督，執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督和審判、以及執(zhí)行人員涉嫌貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的監(jiān)督。法院作出的生效裁判、調(diào)解書直接涉及到當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益，是彰顯司法公平、公正的鮮活載體。當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)除擁有公正的裁判外，尚需依賴法院的執(zhí)行，“執(zhí)行亂”仍為荊棘，觸之痛入骨髓，因而必須有理有據(jù)地加大對執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。法官的行為直接關(guān)系到裁判結(jié)果的公正性和執(zhí)行活動(dòng)的合法性，必須加強(qiáng)對法官行為合法性的監(jiān)督，保障民事訴訟活動(dòng)的廉潔性和高效性，提高司法公信力。

（二）強(qiáng)化對訴訟結(jié)果的監(jiān)督

修改后的《民事訴訟法》實(shí)施后，檢察機(jī)關(guān)受理的不服生效裁判、調(diào)解書案件數(shù)量大幅上升，其中有些案件的處理合法但不合理，不符合民法公平原則，這就涉及到法官自由裁量權(quán)的行使問題，如對精神損害賠償金、違約責(zé)任的裁量幅度，法官因各種原因未根據(jù)案件法律事實(shí)及當(dāng)事人的實(shí)際情況等作出裁量，致使案件的處理缺乏公平性。當(dāng)事人將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作為維護(hù)合法權(quán)益的最后一根救命稻草，將其所有的希望寄托于檢察機(jī)關(guān)，但不符合抗訴或檢察建議條件，若檢察機(jī)關(guān)簡單的作出不支持監(jiān)督申請決定，將會(huì)引發(fā)當(dāng)事人的極大不滿，甚至極端行為，久之累積，所引發(fā)的社會(huì)矛盾將會(huì)更加突出。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與法院執(zhí)行等部門的聯(lián)系，在執(zhí)行中促成當(dāng)事人以達(dá)成和解協(xié)議等形式公平的解決糾紛。

（三）明確案件的終結(jié)處理

目前對經(jīng)過再審程序或檢察監(jiān)督程序案件的處理，修改后的《民事訴訟法》都有作出明確規(guī)定，僅是規(guī)定當(dāng)事人不得再次向檢察機(jī)關(guān)申請檢察建議或抗訴。《民事訴訟法》的司法解釋也明確規(guī)定法院不予受理當(dāng)事人的再次再審申請。當(dāng)事人以私權(quán)救濟(jì)的方式雖被排除，但最高人民檢察院和最高人民法院對以公權(quán)力救濟(jì)作了相關(guān)規(guī)定，例如《最高人民法院關(guān)于正確適用<關(guān)于人民法院對民事案件發(fā)回重審和指令再審有關(guān)問題的規(guī)定>的通知》中規(guī)定，“各級人民法院對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決、裁定，不論以何種方式啟動(dòng)審判監(jiān)督程序的，一般只能再審一次?！蓖瑫r(shí)，又規(guī)定，“對已經(jīng)再審過的案件，上級法院認(rèn)為有再審需要的，可以提審?！币虼?，案件再審并非案件處理程序的終結(jié)，再審的案件仍然可以進(jìn)入再審程序。對經(jīng)檢察機(jī)關(guān)已監(jiān)督案件的處理，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》規(guī)定了跟進(jìn)監(jiān)督和提請上級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的再監(jiān)督方式，例如人民法院對抗訴案件作出的判決、裁定、調(diào)解書仍符合抗訴條件的，可以提請上級檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。從現(xiàn)行有效規(guī)定看，法院和檢察機(jī)關(guān)對案件的處理都預(yù)留了一定的空間，“預(yù)留空間”的方式是一把雙刃劍，既有利于錯(cuò)誤案件的糾正，同時(shí)也會(huì)造成許多信訪事件。對某些信訪案件的處理，有些部門和司法機(jī)關(guān)迫于信訪壓力而突破當(dāng)時(shí)處理案件的“情勢”，采取妥協(xié)、退讓的方式處理，但這種做法又為更多訴訪案件的出現(xiàn)埋下隱患，使司法秩序變得混亂，司法公信力無從樹立。因而，檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行《民事訴訟法》第208條、209條的同時(shí)，應(yīng)加大對“終而不終”案件的監(jiān)督，并對已監(jiān)督案件的終結(jié)處理作出明確規(guī)定，以規(guī)范司法秩序。