■ 宋志紅

（國家行政學(xué)院，北京 100089）

農(nóng)村土地制度改革必須堅守底線意識和法治思維

■ 宋志紅

（國家行政學(xué)院，北京 100089）

此次農(nóng)村土地“三塊地”改革試點由中央統(tǒng)一部署，在改革過程中堅守底線意識和法治思維是改革取得成功的根本保障：堅持土地公有制性質(zhì)不改變是改革的政治底線，堅持耕地紅線不突破是改革的用途管制底線，堅持農(nóng)民利益不受損是改革的價值底線，三者共同確保改革正確的方向；堅持將改革試點納入法治軌道既是堅守改革底線、確保改革穩(wěn)步有序推進的根本保障，也是實現(xiàn)十八屆四中全會提出的“重大改革于法有據(jù)”的基本要求。

農(nóng)村土地；改革；底線；法治

2014年12月2日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上對農(nóng)村土地制度改革做出部署，指出農(nóng)村土地制度改革必須堅守“堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線，需要在試點基礎(chǔ)上有序推進；隨后，2015年1月10日，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，從而開啟了“征地制度”、“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”、“宅基地”這三塊地的改革序幕。2015年2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的決定》，從而使得“三塊地”的改革試點正式獲得授權(quán)，為“法治土改”譜下了良好的“開局”。

近些年來，在國土資源主管部門的主導(dǎo)下，農(nóng)村土地制度改革的探索和試點工作一直在開展，此次啟動農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度這“三塊地”的改革試點，并非新鮮事物，試點方案也來自于多年實踐探索的經(jīng)驗積累。盡管如此，此次土地制度改革試點仍然具有三個不同于以往的特點：一是推進層次更高，由中辦、國辦聯(lián)合發(fā)文，由全國人大常委會正式授權(quán)，這意味著此次農(nóng)村土地制度改革是在中央統(tǒng)一思想下的各部門聯(lián)動，必將突破之前國土資源主管部門單打獨斗的局限，從而加快農(nóng)村土地制度改革的步伐；二是中央首次明示改革底線，明確劃定改革“紅線”，確保改革的正確方向；三是在全面推進依法治國的背景下展開，更加強調(diào)“法治土改”，確保改革依法穩(wěn)步推進，一個明顯的標(biāo)志便是農(nóng)村土地制度改革試點首次采取“人大授權(quán)模式”。

此次“三塊地”改革試點工作的成效將直接決定我國未來土地制度改革的方向，其實施過程也必將備受關(guān)注并充滿困難和阻力。在改革過程中堅守底線意識和法治思維是改革取得成功的根本保障：貫徹底線意識將確保改革的正確方向，堅持法治思維則可避免改革動蕩從而，確保改革穩(wěn)步有序推進。前者猶如火車頭，后者猶如火車軌道，共同為改革保駕護航。

1 正確把握農(nóng)村土地制度改革底線

農(nóng)村土地制度改革的底線并不是空洞的口號，而是對改革制度設(shè)計發(fā)揮具體指引作用。改革即是創(chuàng)新。一方面，我們要解放思想、敢于創(chuàng)新、勇于創(chuàng)新，破除一切阻礙生產(chǎn)力發(fā)展和社會進步的障礙；另一方面，任何一項改革創(chuàng)新舉措都不是在白紙上畫畫，都無法脫離當(dāng)前所處的政治經(jīng)濟和社會環(huán)境，都有其必須堅守的底線。農(nóng)村土地制度改革更是如此。三農(nóng)工作歷來是黨和國家工作的重中之重，土地問題亦是國家的重大敏感問題，農(nóng)村土地制度改革需要大膽創(chuàng)新，同時也需要慎之又慎。如何處理好二者的關(guān)系，把握好改革創(chuàng)新的方向，需要中央統(tǒng)一思想認識，明確改革的底線。2014年年底，習(xí)近平總書記在中央深改組第七次會議上明確指出了當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的三條底線。底線的明確意味著：第一，底線是不容置疑的，是沒有商量余地的，是一切改革制度設(shè)計的前提；第二，底線的明確同時也意味著只要不違背這三條底線，其他一切大膽創(chuàng)新舉措都是可以探討的。正確理解這三條底線的內(nèi)涵有利于既保持正確的改革方向又充分解放思想、大膽創(chuàng)新。

1.1 堅持土地公有制性質(zhì)不改變——政治底線

堅持土地公有制底線決定了當(dāng)前我國土地制度改革的政治方向。公有制是我國土地制度的本質(zhì)特征，土地公有制也是我國公有制最重要的組成部分。盡管學(xué)者們對土地所有制改革進行了大膽的探討，但在當(dāng)前國情下堅持土地公有制仍是必須的選擇。

土地公有制底線明確了農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的起點，也明確了底線與創(chuàng)新的界限，有利于在堅持正確政治方向的基礎(chǔ)上充分解放思想、大膽改革創(chuàng)新。堅持土地公有制意味著：第一，我國土地所有權(quán)只有國家所有和農(nóng)民集體所有兩種形態(tài)，農(nóng)村的土地，除法律特別規(guī)定屬于國家所有的外，均屬于農(nóng)民集體所有，當(dāng)前任何形式的將農(nóng)村集體土地變?yōu)樗接械母母锓桨改呐率窃圏c都是不被接受的；第二，無論是宅基地制度改革還是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，都以堅持農(nóng)村土地的集體所有為前提，不涉及所有權(quán)的變更，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的是土地使用權(quán)而非所有權(quán)，宅基地有償使用或者使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也以土地的農(nóng)民集體所有為前提；第三，土地所有權(quán)在國家所有與農(nóng)民集體所有之間轉(zhuǎn)變，不違反土地公有制的要求，征地制度改革與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革將影響國有土地與農(nóng)民集體土地的地域界限和位置分布，從而對《憲法》關(guān)于土地二元所有的規(guī)定提出挑戰(zhàn)，但并不違反土地公有制底線，是改革可以大膽創(chuàng)新的領(lǐng)域；第四，基于土地市場化使用的“兩權(quán)分離”（土地使用權(quán)與所有權(quán)分離）與“三權(quán)分置”（農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離），以及其他各種形態(tài)的改革土地使用制度的創(chuàng)新舉措，均不觸及所有制與所有權(quán)的變更，不違反土地公有制底線，可以大膽探索；第五，對農(nóng)民集體所有權(quán)實現(xiàn)形式的探索，包括對農(nóng)民集體主體的改造，均以堅持農(nóng)民集體所有為前提，不違反土地公有制的底線要求，是當(dāng)前改革無法回避的難點，也是需要大膽創(chuàng)新之處。

1.2 堅持耕地紅線不突破——用途底線

耕地紅線一直是我國土地利用最強有力的制約，也是土地管理中執(zhí)行最嚴格的硬杠杠。針對保障18億畝耕地紅線的目標(biāo)，社會上不乏質(zhì)疑之聲：有人認為，糧食安全可以通過國際分工解決；也有人認為，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的進步我們可能已經(jīng)不再需要18億畝耕地。筆者認為，堅守18億畝耕地紅線是中央從國家糧食安全戰(zhàn)略的高度結(jié)合我國土地資源稟賦情況作出的布局，并且耕地具有保障糧食安全、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民權(quán)益等多重功能，堅守18億畝耕地紅線既是必要的，也是可行的。首先，盡管中央三令五申反復(fù)強調(diào)耕地紅線，“踩紅線”者仍屢禁不止，如果放寬紅線要求，在農(nóng)轉(zhuǎn)建的巨大利益誘惑下，破壞耕地的情況將更是不可想象，必須從嚴要求。其次，當(dāng)前建設(shè)用地閑置浪費、低效利用的情況比較普遍，存量建設(shè)用地潛力巨大，城鎮(zhèn)化過程中建設(shè)用地的大部分需求完全可以通過存量建設(shè)用地的節(jié)約集約利用和地塊的位置調(diào)換等手段解決，嚴守耕地紅線不僅不會過分制約經(jīng)濟發(fā)展，而且有利于促進土地資源的節(jié)約集約利用和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，保障可持續(xù)發(fā)展。最后，“我國耕地總量不足、質(zhì)量堪憂，而城市建設(shè)走的是外延擴張和大量消耗土地資源的路子?！薄霸诳焖俪擎?zhèn)化進程中，如果缺乏有效的土地空間規(guī)劃管理和具有法律強制力的農(nóng)田保護措施，不僅良田會繼續(xù)大量流失，危及糧食安全，而且城鎮(zhèn)化會無序發(fā)展，‘城市病’會滋生蔓延。”

土地用途管制是確保耕地紅線的最基本的手段，堅守耕地紅線也意味著要堅持土地用途管制原則不動搖，這是農(nóng)村土地制度改革的前提。許多人對農(nóng)村土地制度改革尤其是經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市存在一種誤解，認為流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民就可以拿承包地建商品房、蓋工廠，從而賺取土地級差收益，這是極大的誤解。符合規(guī)劃和用途管制是任何一宗土地開發(fā)利用的前提，也是國家土地管理的重點，無論農(nóng)村土地制度如何改革，確保耕地紅線是底線，堅持用途管制是不可動搖的前提。但當(dāng)前的用途管制制度本身有待改進，如何改革用途管制制度，包括如何保障規(guī)劃的科學(xué)性和嚴肅性、如何完善用途管制的方式方法和審批程序、如何在用途管制中引入市場機制平衡不同土地產(chǎn)權(quán)人之間的利益等等問題，都是在改革中需要探索的。

1.3 堅持農(nóng)民利益不受損——價值底線

即便在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，“土地是農(nóng)民的命根子”這句話仍然適用，承包地、宅基地、集體建設(shè)用地，無論動哪一塊地，都涉及到農(nóng)民的重大利益，影響其生產(chǎn)生活方式甚至基本的生存保障。農(nóng)民是農(nóng)村土地的主人，只有充分保障農(nóng)民利益，改革才能得到廣大農(nóng)民的支持，才能夠穩(wěn)步推進。從近些年來農(nóng)村土地制度改革的探索來看，改革成功與否不僅要看能否促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，更要看是否符合廣大農(nóng)民的利益。故此，此次改革試點方案明確指出，要“始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革的出發(fā)點和落腳點”。

堅持農(nóng)民利益不受損這條底線決定了農(nóng)村土地制度改革的價值取向，尤其是在農(nóng)村土地制度改革的諸多價值目標(biāo)相沖突時，作為底線的“堅持農(nóng)民利益不受損”具有優(yōu)先地位。依附于農(nóng)村土地制度改革的價值目標(biāo)有多個：例如通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；再例如，當(dāng)前“三塊地”改革試點一個很重要的目標(biāo)便是促進建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供用地空間，但這些價值目標(biāo)均不是第一位的，均需要以保障“農(nóng)民利益不受損”為前提。尤其是在促進經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)與保障農(nóng)民利益的目標(biāo)相沖突時，絕不應(yīng)以犧牲農(nóng)民利益來保障前者。

但相較于土地公有制和耕地紅線兩條底線，堅持農(nóng)民利益不受損這條底線更為抽象，因此也更難把握。改革是否真正符合廣大農(nóng)民的利益，如何處理好農(nóng)民眼前利益與長遠利益、農(nóng)民個體利益與集體利益的關(guān)系，這些問題均具有復(fù)雜性，再加上農(nóng)民群體的弱勢性和話語權(quán)的缺失，為實踐中強奸民意、假借農(nóng)民利益的情形提供了空間。例如，同樣是增減掛鉤舉措，同樣是宅基地換房模式，各地實施效果迥異，本質(zhì)區(qū)別在于是增進了還是損害了農(nóng)民利益。那些以保障農(nóng)民土地權(quán)益的名義謀取建設(shè)用地指標(biāo)和政績之實的行為必定會遭受農(nóng)民的唾棄和反抗。要貫徹堅持農(nóng)民利益不受損這條底線，核心是充分尊重農(nóng)民意愿。但尊重農(nóng)民意愿不能僅僅停留在口號上，就好比土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的自愿原則被強調(diào)了多年，但強迫流轉(zhuǎn)仍然屢禁不止，思想動員、連坐、變相施壓等各種強迫手段屢見不鮮，歸根結(jié)底在于沒有保障“自愿原則”貫徹落實的具體制度設(shè)計。當(dāng)前的改革試點必須充分吸取這一教訓(xùn)，暢通農(nóng)民表達訴求的渠道，設(shè)計農(nóng)民參與決策的具體程序，真正將“能否充分尊重農(nóng)民意愿，能否充分發(fā)揮農(nóng)民的自主權(quán)”作為衡量制度好壞的硬性指標(biāo)，而非軟約束的政治口號。

2 法治是堅守改革底線的根本保證

農(nóng)村土地制度改革試點工作會突破現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，在全面深化改革和全面推進依法治國的大背景下，如何處理好試點與法治的關(guān)系，依法推進農(nóng)村土地制度改革，讓“試驗田”在法治軌道上運行，是當(dāng)前試點工作面臨的重要任務(wù)。十八屆四中全會的決定指出：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。”此次農(nóng)村土地制度改革采取了試點先行的方式。但試點并非法治真空，即便是試點也必須符合法治原則。此前，雖然全國多個地方開展了土地制度改革的試點，但大多不符合法治原則，存在授權(quán)機關(guān)與突破法律法規(guī)的級別不匹配，試點數(shù)量過多、全國遍地開花，試點控制不嚴、非試點地區(qū)私自操作等問題。這是此次試點工作需要著力避免的情形。

就目前看，此次的試點工作已經(jīng)在法治化方面取得了一定進步。2015年2月27日，十二屆全國人大常委會第十三次會議閉幕，會議審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的決定》。該決定明確了試點的底線，授權(quán)的范圍、內(nèi)容和時限，為相關(guān)改革試點提供了法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)說，這是農(nóng)村土地制度改革試點首次采取全國人大常委會授權(quán)的形式，相較以前在法治化方面已經(jīng)取得了很大的進步，但也仍然存在明顯不足。

首先，就此次授權(quán)決定本身而言，內(nèi)容缺乏前瞻性，為依法深入推進土地制度改革帶來困惑。此次授權(quán)暫停執(zhí)行的內(nèi)容僅涉及《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的部分條款，但改革的深入推進（例如集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的抵押、宅基地使用權(quán)的抵押）極有可能需要突破《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的有關(guān)規(guī)定。是屆時再次啟動授權(quán)程序還是就此“混沌過河”，抑或因此縮減改革創(chuàng)新力度？筆者認為，啟動全國人大的授權(quán)試點程序本身不易，亦不宜頻繁啟動，既然是“封閉運行、風(fēng)險可控”的試點，只要堅守底線，不妨更加大膽，全國人大的授權(quán)決定也不妨步子更大一些。改革意見也指出，“既要有條件、按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進，又要鼓勵試點地區(qū)結(jié)合實際，大膽探索”。如果試點方案過于保守，或者導(dǎo)致光明正大的授權(quán)試點工作反倒“暗度陳倉”，或者禁錮改革探索的步伐，讓試點工作不能發(fā)揮最大試驗成效。

其次，試點工作與憲法的沖突問題有待解決。雖然集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和征地制度改革都必須堅守土地公有制的底線，但這些改革舉措仍可能會突破《憲法》關(guān)于土地二元所有制的規(guī)定，尤其是打破城市土地純國有的局面，致使城市土地出現(xiàn)國有和農(nóng)民集體所有兩種所有權(quán)形態(tài)。如何處理改革試點與憲法的這一沖突？全國人大常委會在授權(quán)之時并未就此問題做出解釋說明，從而使得嚴格的“法治土改”打了折扣。因此，一方面要在堅守底線的基礎(chǔ)上解放思想，允許大膽探索，試點方案應(yīng)具有前瞻性；另一方面，在授權(quán)試點之前，必須依據(jù)試點方案對現(xiàn)有土地法律法規(guī)進行全面清理，消除試點舉措的法律障礙，確保改革舉措符合法治精神。

最后，“公開土改”有待改進。堅持農(nóng)民利益不受損是農(nóng)村土地制度改革的價值底線，保護農(nóng)民利益是改革的出發(fā)點和落腳點。但農(nóng)民利益必須農(nóng)民說了算，廣大農(nóng)民包括其他社會公眾充分參與改革決策和評估是確保這一底線的前提。不僅如此，對堅持土地公有制和耕地紅線不突破兩條底線的貫徹落實，也需要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。但公眾參與必須以充分的信息公開為前提。與媒體的大量報道形成鮮明對比的是，對此次改革試點方案的詳細內(nèi)容、實施方案和細則的制定情況等具體信息，均處于“秘密”狀態(tài)，除了官方統(tǒng)一途徑的間接報道之外，公眾知之甚少。不難發(fā)現(xiàn)，近年來土地制度改革的試點包括土地法律法規(guī)的修改過程，經(jīng)常出現(xiàn)媒體鋪天蓋地報道，但實質(zhì)內(nèi)容神秘化、內(nèi)部化的情形。究其原因，一則是土地制度改革與每一個公民的利益息息相關(guān)，所涉事項敏感重大，容易迅速在社會上引起巨大反響；二則是出于土地制度改革的專業(yè)性，有關(guān)部門擔(dān)心公開后引起社會公眾的誤解，尤其是有些媒體經(jīng)常將改革和房價、小產(chǎn)權(quán)房等社會熱點問題綁在一起，造成負面影響。故此，干脆不予公布，以避免不必要的誤解和麻煩。這一被有關(guān)部門習(xí)以為常的慣性做法，實則背離依法行政的要求。既不利于提高改革工作的透明度、促進依法行政，也無法充分發(fā)揮廣大人民群眾參與改革、監(jiān)督改革進程、為改革建言獻策的積極作用。土地制度的安排關(guān)系到全體公民尤其是廣大農(nóng)民的重大切身利益，試點本身也是立法調(diào)研、立法準(zhǔn)備工作的一部分，公眾有權(quán)知曉和參與。社會公眾對改革的誤解，更大程度上是因為信息公開程度不夠，公眾了解和參與不足，這也為部分不負責(zé)任媒體有意或無意的誤導(dǎo)性報道和解讀留下了空間。面對社會上可能出現(xiàn)的虛假或者不完整、不正確信息，解決問題的途徑并非是通過嚴格保密實行神秘化和內(nèi)部化，這只能進一步增強公眾的揣測和誤解。而是應(yīng)該加大對改革精神的正確宣傳和解讀，并擴充公眾參與渠道。只有這樣，才符合依法行政、法治改革的要求，才能獲取社會公眾對改革的熱情和支持，營造公開公平規(guī)范的改革環(huán)境，才能在確保改革底線的基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新，取得改革的成功。

[1]中國新聞網(wǎng).中央深改組：農(nóng)村土地制度改革堅持三條底線[EB/OL].（2014-12-03）[2015-03-03].http：//www. chinanews.com/gn/2014/12-02/6837302.shtml.

[2]韓俊.農(nóng)村土地制度改革須守住三條底線[N].人民日報，2015-01-29(07).

[3]新華網(wǎng).國土部：平穩(wěn)推進農(nóng)村土地改革 農(nóng)民利益不受損[EB/OL].(2015-01-11)[2015-03-03].http：//news. xinhuanet.com/politics/2015-01/11/c_127375762.htm. [4]祝君壁.保障農(nóng)民公平分享土地增值收益[N].經(jīng)濟日報,2015-01-11(03).

[5]中國經(jīng)濟網(wǎng).陳錫文：推進“農(nóng)地入市”至少有兩方面重大改革[EB/OL].(2014-03-06)[2015-03-03]. http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201403/06/ t20140306_2431450.shtml.

[6]北京晚報.北京大興試點集體建設(shè)用地入市 部分小產(chǎn)權(quán)業(yè)主不想賣房[EB/OL].(2015-03-04)[2015-03-10].http：//finance.huanqiu.com/zl/2015-03/5818087. html.

The Bottom Line of Consciousness and Legal Thinking must Be Maintained with Regard to the Rural Land System Reform

SONG Zhihong
(Chinese Academy of Governance, Beijing 100089)

This reform experimentation of “three rural land” (here means: rural land expropriation, profitable collective constructive land entering market, and the rural homestead system) is uniformly deployed by the central government. This paper points out that sticking to the bottom line of consciousness and legal thinking are fundamental in ensuring the success of reform. The bottom lines include: unchanging nature of land public ownership is the political bottom line; without breaking the red line of arable land is the bottom line of use control; and without causing harm to the farmers' benefits is the value standard. Only can we stick to these three lines, the reform will be in the right direction. This paper argues that briningpilot of reform into the legal track is not only the reform bottom line and the fundamental guarantee for boosting the reform smoothly and steadily; but also the basic requirements for realizing “major reform should be with lawfully recognized evidence”presented in the fourth plenary session of the Eighteenth Central Committee.

rural land; reform; the bottom line; the rule of law

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）04-0008-04

2015-03-13；

2015-03-28

國家行政學(xué)院2013年度科研重大項目（13ZBZD010）

宋志紅（1980-），女，湖北省京山縣人，國家行政學(xué)院法學(xué)部副教授，國家行政學(xué)院行政法研究中心副主任，法學(xué)博士，主要從事民商法學(xué)和土地法學(xué)研究。