張周芳，周慶國(guó)

（肇慶學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 肇慶 526061）

“平衡”一詞，在不同的學(xué)科領(lǐng)域中有著不一樣的解釋。但這些解釋有一點(diǎn)是相通的，即平衡是兩事物達(dá)到和諧統(tǒng)一的狀態(tài)，是人類孜孜追求的理想目標(biāo)。從某種意義上來(lái)講，平衡意味著統(tǒng)籌兼顧，用中國(guó)的思想來(lái)理解可以說(shuō)就是中庸之道。放眼古今中外，我們也不難發(fā)現(xiàn)著名人物對(duì)事物平衡狀態(tài)的闡述?？鬃雍笠嶙铀紝懙摹吨杏埂芬粫N(yùn)涵的中和思想，朱熹對(duì)中庸一詞的解釋是:“中者，無(wú)過(guò)無(wú)不及之名也。庸，平常也?！焙诟駹柕摹罢?、反、合”，亞里士多德的“黃金中道”，馬寅初提出的“人口與資源平衡論”，以及上世紀(jì)90年代由羅豪才教授等人提出來(lái)的“現(xiàn)代行政法平衡理論”，均為平衡或中道之意?，F(xiàn)代行政法平衡理論不僅僅是對(duì)上述中外關(guān)于平衡思想的吸收繼承，更順應(yīng)了世界潮流，符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)。運(yùn)用現(xiàn)代行政法平衡理論，結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)中的種種不平衡，可以進(jìn)一步促進(jìn)中國(guó)社會(huì)的平衡。同時(shí)，平衡理論并不是空論，它存在于我們的日常生活中，滲透在十八屆四中全會(huì)的各項(xiàng)改革任務(wù)里。

一、行政法平衡理論產(chǎn)生的背景及研究狀況

每一種理論都不會(huì)平白無(wú)故地誕生，它總會(huì)有一個(gè)可以追尋的背景。行政法平衡理論的靈感來(lái)源于當(dāng)時(shí)興起的國(guó)際行政改革和公共行政創(chuàng)新。更為重要的是，平衡理論它扎根于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，是回應(yīng)中國(guó)社會(huì)需求而產(chǎn)生的理論。行政法平衡理論從早期提出到現(xiàn)在，一直努力的進(jìn)行自我完善和突破，促進(jìn)理論體系的完整構(gòu)造和成熟。當(dāng)前，該理論正關(guān)注著中國(guó)社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題，關(guān)注中國(guó)現(xiàn)代行政法的未來(lái)發(fā)展方向。

（一）平衡理論產(chǎn)生的背景

1993年，羅豪才、袁曙宏和李文棟在《中國(guó)法學(xué)》上正式提出了行政法平衡理論。在論文中，他們明確指出現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)是行政主體與行政相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)平衡。該理論的提出得到了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，也為行政法的進(jìn)一步深化研究提供新的思路和視角。平衡論為什么會(huì)在中國(guó)產(chǎn)生？為什么會(huì)引起社會(huì)的重視？這是由于現(xiàn)代行政法平衡理論來(lái)源于現(xiàn)實(shí)，并且有著深厚的國(guó)際國(guó)內(nèi)背景。

1.國(guó)內(nèi)社會(huì)背景

首先，在經(jīng)濟(jì)上，鄧小平的南巡談話，深化了人們對(duì)計(jì)劃和市場(chǎng)兩種資源配置手段的認(rèn)識(shí)，加深了對(duì)資本主義和社會(huì)主義的理解?；趯?duì)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的認(rèn)識(shí)，實(shí)行市場(chǎng)看不見(jiàn)的手和政府看得見(jiàn)的手兩者的結(jié)合管理成了明智之選。由此，這就需要政府重新審視自己的角色，慎用自己手中的權(quán)力，區(qū)分政府與市場(chǎng)的管理界限。此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有兩個(gè)很重要的特征，一個(gè)是公平，一個(gè)是競(jìng)爭(zhēng)。公平要求法律、法規(guī)及政府政策的制定和實(shí)施要平等地適用每一個(gè)市場(chǎng)主體，而有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境則離不開一套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的市場(chǎng)規(guī)則。作為政府，同樣應(yīng)該遵守這套規(guī)則，要在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)運(yùn)用權(quán)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行科學(xué)的宏觀調(diào)控而不是全面干預(yù)。

其次，對(duì)應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的是政治體制及政府機(jī)構(gòu)的改革。以1982年的行政改革為起點(diǎn)，這是第一次對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，它促進(jìn)了干部的年輕化。1988年的繼續(xù)改革更具有創(chuàng)新點(diǎn)，因?yàn)樗阎攸c(diǎn)放在了轉(zhuǎn)變政府職能上。在接下來(lái)1993年進(jìn)行的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革中，對(duì)黨、政府和市場(chǎng)三者的權(quán)限進(jìn)行合理劃分，進(jìn)一步理清了三者之間的關(guān)系。多次的行政機(jī)構(gòu)改革，讓政府職能實(shí)現(xiàn)從對(duì)民眾的管制向更多地為民眾提供服務(wù)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)大政府向有限政府的角色轉(zhuǎn)變。這也意味著政府要把不該由自己管的事務(wù)讓給市場(chǎng)、讓給社會(huì)去管，在自己擅長(zhǎng)的領(lǐng)域中不斷提高行政效率，為公眾提供公平而且優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

再次，民眾的政治民主觀念與法治觀念得到了強(qiáng)化，公眾的權(quán)利意識(shí)得到進(jìn)一步提高。改革開放之后，法律體系的不斷完善及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，讓人們對(duì)平等、自由、民主、法治價(jià)值的追求更加強(qiáng)烈。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一方面促使了個(gè)體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，另一方面也在客觀條件上要求通過(guò)法治來(lái)建立公平競(jìng)爭(zhēng)，形成合理有序的現(xiàn)代市場(chǎng)秩序。越來(lái)越多的人希望自己能夠?qū)崿F(xiàn)更高程度的參與，參與到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域外的政治和社會(huì)領(lǐng)域。因此，現(xiàn)代行政需要的法治思維與中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的濃厚人治思維發(fā)生的碰撞日益明顯。

最后，平衡理論受啟于思想的交流與碰撞。在平衡理論提出前，中國(guó)行政法領(lǐng)域出現(xiàn)了一個(gè)歷史性轉(zhuǎn)折的事件，就是1989年《行政訴訟法》的出臺(tái)?！蛾P(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的討論》為接下來(lái)召開的十一屆三中全會(huì)做了充分的思想準(zhǔn)備。同樣，行政法學(xué)界對(duì)行政法性質(zhì)等問(wèn)題的爭(zhēng)論也為《行政訴訟法》的制定和實(shí)施奠定了重要的思想基礎(chǔ)。這場(chǎng)爭(zhēng)論，不僅加深了社會(huì)對(duì)《行政訴訟法》性質(zhì)內(nèi)容的理解，而且還使學(xué)者們對(duì)公民權(quán)和行政權(quán)兩者關(guān)系的認(rèn)識(shí)更加明晰化，這就給予了主張平衡論觀點(diǎn)的學(xué)者以啟發(fā)，進(jìn)而促使了平衡理論在我國(guó)的誕生。

2.國(guó)際公共行政改革潮流和對(duì)程序價(jià)值的關(guān)注和重視

20世紀(jì)中期，信息技術(shù)的發(fā)展所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)觀念和管理方式?jīng)_擊著傳統(tǒng)的政府管理模式。全球化使得面臨的國(guó)際問(wèn)題不斷增加，國(guó)內(nèi)事務(wù)也變得更加復(fù)雜。人們價(jià)值理念的多元化和需求內(nèi)容的擴(kuò)大，公民素質(zhì)的提高和參與意識(shí)的增強(qiáng)，使得政府循規(guī)蹈矩的行政管理受到了沖擊，對(duì)政府的創(chuàng)新能力和效率等方面提出了新要求。因此，傳統(tǒng)穩(wěn)定的科層制管理方式受到了挑戰(zhàn)，進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)改革，適應(yīng)時(shí)代的要求正成為各國(guó)的共識(shí)。此時(shí)，推行電子政務(wù)，加快政府行政方式的信息化和現(xiàn)代化也是各國(guó)努力的方向。這次改革的出發(fā)點(diǎn)是為政府“瘦身”，通過(guò)引進(jìn)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高行政效率，通過(guò)制約和激勵(lì)機(jī)制提高政府官員的辦事積極性和降低違法行政的可能性。行政相對(duì)人的地位得到提高，由原來(lái)的被管理對(duì)象提升到政府應(yīng)該為之提供滿意服務(wù)的“公民”。在面對(duì)政府和社會(huì)關(guān)系問(wèn)題上，則強(qiáng)調(diào)政府管理的有限性和社會(huì)治理的充分實(shí)現(xiàn)性，表現(xiàn)為進(jìn)一步采取措施實(shí)現(xiàn)政府的簡(jiǎn)政放權(quán)，把權(quán)力交給社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)的自主管理。政府業(yè)務(wù)服務(wù)合同、公私合作等形式的公共服務(wù)社會(huì)化開始流行，公民參與權(quán)也得到相應(yīng)擴(kuò)展，各國(guó)出現(xiàn)了形式多樣的行業(yè)自治和社區(qū)自治模式。

20世紀(jì)90年代，亞洲國(guó)家和地區(qū)再次掀起了行政程序立法的浪潮。與第一階段的行政程序立法目的不同的是，行政程序立法更偏重于保障民主與公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。其特點(diǎn)表現(xiàn)為制約行政權(quán)和保護(hù)公民的民主權(quán)利，特別是加大對(duì)公民民主參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保護(hù)。因此，也引發(fā)了國(guó)際社會(huì)對(duì)程序價(jià)值的再次認(rèn)識(shí)和思考。

3.對(duì)傳統(tǒng)行政法理論缺陷的啟發(fā)與思考

“權(quán)力不是越少越好，也不是管得越緊越好，而是既要抑制權(quán)力為惡的沖動(dòng)，又要保證權(quán)力的正確行使，并使之充滿活力?！保?］流行于英美國(guó)家的控權(quán)論在形勢(shì)日益復(fù)雜的情況下更加凸顯了它的不足。首先，控權(quán)論未能完全正確認(rèn)識(shí)政府責(zé)任。當(dāng)前，政府已不能僅僅局限在傳統(tǒng)的固有范圍內(nèi)為公民提供必要保障，而應(yīng)該為不斷提升社會(huì)公共利益而積極作為。政府的責(zé)任包括消極責(zé)任和積極責(zé)任兩方面內(nèi)容，而控權(quán)論過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府的消極責(zé)任。其次，控權(quán)論對(duì)權(quán)力的認(rèn)識(shí)存在偏差。一方面，我們不能否認(rèn)該理論對(duì)權(quán)力是惡的源頭，權(quán)力是腐敗和侵犯公民權(quán)利的利器，應(yīng)該對(duì)它進(jìn)行限制和制約的論述。但是，它卻忘了權(quán)力也是善的保證，它能幫助實(shí)現(xiàn)公民的各項(xiàng)權(quán)利。還有，控權(quán)論由于過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)力的控制，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的法律程序，從而又忽視了對(duì)政府積極性和創(chuàng)造性的激發(fā)。

管理論認(rèn)為行政關(guān)系是一種管理關(guān)系，行政法的目的在于維護(hù)社會(huì)秩序。在管理論的主導(dǎo)下，政府與公民之間就是命令與服從的關(guān)系，行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系是主體與客體之間的關(guān)系。所以，政府比較傾向于采用權(quán)力的強(qiáng)制性和權(quán)威性特征、方式來(lái)使相對(duì)人服從指揮，行政手段也比較強(qiáng)硬。管理論注重研究實(shí)體法和行政組織法，對(duì)行政程序法和行政訴訟法不夠重視。同時(shí)，管理論更加注重對(duì)行政效率價(jià)值和公共秩序價(jià)值的追求，而公平和正義價(jià)值顯得比較輕微。此外，管理論沒(méi)有特別強(qiáng)調(diào)和規(guī)定政府行使權(quán)力的程序義務(wù)，甚至把行政法看成是一種進(jìn)行管理的工具，而對(duì)行政相對(duì)人則往往規(guī)定更多的義務(wù)而非權(quán)利的保障。最后，“該論不提依法行政等行政法的基本原則，而強(qiáng)調(diào)國(guó)家管理或國(guó)家行政管理的‘指導(dǎo)思想和基本原則’。”［2］而這些指導(dǎo)思想和基本原則主要是“民主集中制”“社會(huì)主義法制”“共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”“堅(jiān)持各民族一律平等”等等。

（二）平衡理論的研究狀況

1.從規(guī)范論證向?qū)嵶C論證的突破

早期的平衡論主要是對(duì)“現(xiàn)代行政法應(yīng)該是平衡法”這一規(guī)范性命題進(jìn)行論述。然而，這并不能讓人們對(duì)平衡論信服，因?yàn)橐环N理論，如果過(guò)多地偏向應(yīng)然性描述，會(huì)讓人產(chǎn)生它只是在描繪一個(gè)理想的認(rèn)識(shí)，而使之失去興趣。后期的平衡論意識(shí)到了這點(diǎn)，開始轉(zhuǎn)向?qū)?shí)證性問(wèn)題進(jìn)行探索，分析現(xiàn)實(shí)中哪里怎樣體現(xiàn)平衡以及如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政法的平衡，從而增加了平衡法的現(xiàn)實(shí)感。平衡論的一個(gè)重要進(jìn)步就是實(shí)現(xiàn)了從早期的側(cè)重規(guī)范性狀態(tài)研究過(guò)渡到實(shí)證性方法研究與規(guī)范性狀態(tài)研究，完善平衡論理論體系，增進(jìn)社會(huì)對(duì)平衡論的認(rèn)同。

2.從早期的橫向?qū)Ρ绒D(zhuǎn)為縱向多維分析

在平衡論的提出和確認(rèn)之時(shí)，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，學(xué)者對(duì)這一理論的闡述是通過(guò)揭示管理論和控權(quán)論的弊端與不足來(lái)實(shí)現(xiàn)的。平衡論的出現(xiàn)往往與管理論和控權(quán)論聯(lián)系在一起，三者進(jìn)行比較也是平衡論學(xué)者們的共識(shí)。但是，對(duì)管理論和控權(quán)論弊端的簡(jiǎn)單揭露并不能從深層次說(shuō)明平衡論才是適合中國(guó)現(xiàn)實(shí)的，也無(wú)法闡釋平衡論本身理論體系的科學(xué)性和獨(dú)特性。一種理論要想實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，應(yīng)該對(duì)原有理論有所突破和超越，應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)屬于自己的完整理論體系。在后期，平衡論不僅轉(zhuǎn)向了對(duì)自身獨(dú)特性完善的縱向研究，還引用其他社會(huì)學(xué)理論對(duì)平衡論進(jìn)行多維度分析，不斷拓寬研究方向與研究視角，從而促進(jìn)內(nèi)容的豐富和系統(tǒng)化。

3.當(dāng)前平衡理論的關(guān)注熱點(diǎn)

當(dāng)前，平衡論更加關(guān)注的是政府職能轉(zhuǎn)變的不充分與社會(huì)的參與自治程度不高，而體現(xiàn)的政府與社會(huì)兩者關(guān)系的失衡問(wèn)題，關(guān)注體現(xiàn)現(xiàn)代行政法時(shí)代特征的執(zhí)法方式的民主性與合理性問(wèn)題，關(guān)注各個(gè)法律規(guī)范體系之間存在的失衡問(wèn)題。平衡論學(xué)者關(guān)注硬法，強(qiáng)調(diào)軟法對(duì)實(shí)現(xiàn)公共治理和善治的重要作用。同時(shí)，平衡論致力于構(gòu)建行政主體與行政相對(duì)人的協(xié)商、合作與互動(dòng)關(guān)系的行政機(jī)制，不斷完善平衡法理論體系。

二、平衡理論的主要內(nèi)容概述

平衡理論有著很深的中國(guó)歷史文化，是“中庸”思想的現(xiàn)代發(fā)展，該理論并不是對(duì)控權(quán)論與管理論的簡(jiǎn)單匯總吸收，它有著自身在內(nèi)容上的創(chuàng)新。平衡論從關(guān)系視角入手，通過(guò)研究行政主體與行政相對(duì)人的核心關(guān)系來(lái)深入闡述自己的理論，關(guān)系視角體現(xiàn)的是雙方的互動(dòng)平衡，而不是顧此失彼。當(dāng)然，要想促進(jìn)行政主體與行政相對(duì)人的和諧合作關(guān)系，還離不開激勵(lì)機(jī)制、制約機(jī)制和協(xié)商機(jī)制。平衡理論堅(jiān)持采用利益衡量法、博弈法與結(jié)構(gòu)平衡法等多種方法推進(jìn)政府依法行政，實(shí)現(xiàn)行政法治。它強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的職責(zé)劃分以及政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)關(guān)系，統(tǒng)籌效率與公平、秩序與自由、法治與公正價(jià)值的共同發(fā)展也是平衡論的主要內(nèi)容之一。

（一）以關(guān)系雙向視角代替權(quán)力單向視角研究行政法

研究行政法，不同國(guó)家的行政法學(xué)者采取的視角也存在差異?？偟膩?lái)說(shuō)，這些視角主要有流行于大陸法系國(guó)家的行政權(quán)視角，受英美法系國(guó)家歡迎的公民權(quán)視角，行政行為視角，行政法律關(guān)系與監(jiān)督行政法律關(guān)系視角和關(guān)系視角這幾種。在行政權(quán)視角下，行政權(quán)處于核心地位，行政主體處于主動(dòng)優(yōu)勢(shì)地位，而公民權(quán)被冷漠，行政相對(duì)人處于被支配地位；在公民權(quán)視角下，公權(quán)力被當(dāng)成是一種惡，所以要嚴(yán)格控制公權(quán)力以最大限度地保護(hù)公民權(quán)，但它忽視了權(quán)力的積極作用，同時(shí)也沒(méi)意識(shí)到失去積極性和創(chuàng)造性的行政主體也會(huì)導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)與公民互動(dòng)的消極結(jié)果；在行政行為視角下，同樣是以行政權(quán)為主導(dǎo)，但它關(guān)注的重點(diǎn)是行政權(quán)行使的最終結(jié)果；對(duì)于行政法律關(guān)系與監(jiān)督行政法律關(guān)系視角，它比行政權(quán)視角、公民權(quán)視角與行政行為視角進(jìn)步，它沒(méi)有因?yàn)殛P(guān)注一方而忽視對(duì)方。然而，這種研究視角有一個(gè)很明顯的缺點(diǎn)，那就是同時(shí)把行政法中的兩對(duì)關(guān)系視為核心，它這種兩手都抓重點(diǎn)的后果往往就導(dǎo)致了混亂與沖突。平衡論選擇確立行政主體與行政相對(duì)人這一對(duì)重點(diǎn)關(guān)系，同時(shí)關(guān)注監(jiān)督行政法律關(guān)系、合作關(guān)系、協(xié)商關(guān)系和指導(dǎo)關(guān)系等關(guān)系，就顯得主次分明又不失全面。關(guān)系視角主要包括以下三點(diǎn)主要內(nèi)容：

1.強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人的主體地位

平衡論在分析行政法律關(guān)系的時(shí)候特別指出：行政相對(duì)人不是行政主體管理的客體，他們不是只能消極被動(dòng)地接受管理作用的影響。相反，相對(duì)方與行政主體的關(guān)系是主體與主體之間的關(guān)系，相對(duì)方的積極能動(dòng)性也應(yīng)該得到尊重并發(fā)揮作用。在行政過(guò)程中，行政相對(duì)人與行政主體的法律地位是平等的，行政主體應(yīng)該尊重和保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政相對(duì)人是能動(dòng)的，這更要體現(xiàn)在積極行政給付行為中，相對(duì)人在接受福利的時(shí)候并不是沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，不是純粹的被動(dòng)接受，而是有自主選擇權(quán)與參與權(quán)，這有別于福利行政。

2.建立統(tǒng)一的“理性人”假設(shè)前提

不同的行為假設(shè)會(huì)導(dǎo)致不同的制度安排和機(jī)制設(shè)置，恰當(dāng)?shù)男袨閼?yīng)該是做出合理制度設(shè)計(jì)的前提。管理論把行使權(quán)力的公共部門看成是無(wú)私的和利他的，它并沒(méi)有對(duì)行政權(quán)進(jìn)行過(guò)多的控制和監(jiān)督。而與管理論相反的是，控權(quán)論認(rèn)為權(quán)力是惡的源泉，沒(méi)有制約和控制的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致腐敗和對(duì)公民權(quán)利的侵犯。因此，控權(quán)論給行政權(quán)力設(shè)置嚴(yán)格的程序，通過(guò)立法和司法等形式對(duì)它形成制衡，從而保障公共利益?！捌胶庹摰囊粋€(gè)貢獻(xiàn)就是把行為假設(shè)提出來(lái)，假定人是有限理性的，自私自利的，總是追求自身利益最大化，所有主體都是這樣的，以此為邏輯起點(diǎn)。”［3］當(dāng)然，這并不意味著人的這些秉性行為不能被塑造，被改變。人不僅僅會(huì)在經(jīng)濟(jì)交易方面追求自身利益的最大化，也會(huì)在政治行政領(lǐng)域方面追逐自身利益最大化，而作為權(quán)力的具體行使者的官員，當(dāng)然也不可能超然地完全為他人利益著想。對(duì)于有限理性方面，西蒙很早就提出：我們不可能做到完全理性，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的條件并不能被完全掌握。在今天這個(gè)信息大爆炸的大數(shù)據(jù)時(shí)代就更加不可能了。

3.闡述行政主體與行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等關(guān)系

在處理行政主體與行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)方面，管理論失衡了，因?yàn)樵谒闹鲝埾?，相?duì)人的義務(wù)明顯比權(quán)利多得多，并且行政主體的權(quán)利義務(wù)在總體上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了相對(duì)人。對(duì)于控權(quán)論而言，公民權(quán)利被擴(kuò)大，權(quán)利義務(wù)的平衡杠桿向相對(duì)人傾斜了不少。平衡論承認(rèn)，行政主體的權(quán)利義務(wù)與相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)在某些結(jié)構(gòu)上是不均衡的，這表現(xiàn)為他們?cè)诔绦?、?shí)體和訴訟方面的權(quán)利義務(wù)的不同。并且，行政法律關(guān)系的特殊性也使得行政主體的權(quán)利與相對(duì)方的義務(wù)不是對(duì)等的，在設(shè)置雙方權(quán)利義務(wù)的時(shí)候，不能忽視兩者在總體結(jié)構(gòu)上的相對(duì)平衡。除此之外，平衡論也特別強(qiáng)調(diào)，行政主體與行政相對(duì)人的主體地位是平等的，并且它們的權(quán)利義務(wù)在總體上也是向平衡方向發(fā)展的。

（二）主張用制約機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、協(xié)商機(jī)制等機(jī)制實(shí)現(xiàn)平衡

基于對(duì)所有主體追求私利的最大化理性人假設(shè)，平衡論在促使行政法的平衡方面，設(shè)計(jì)一套制約機(jī)制對(duì)行政主體和行政相對(duì)人進(jìn)行行為規(guī)制。而人的能動(dòng)性和理性也告訴我們，需要對(duì)行政主體和相對(duì)人進(jìn)行物質(zhì)層面或者精神層面的激勵(lì)，才能調(diào)動(dòng)各方積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。通過(guò)促使行政主體與相對(duì)人之間的協(xié)商與互動(dòng)，不僅能協(xié)調(diào)行政法律關(guān)系，也能增強(qiáng)行政主體在有限的情況下做出的決策具有科學(xué)性與民主性。具體做法體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.對(duì)行政主體的制約與激勵(lì)

對(duì)行政主體進(jìn)行制約，首先，要設(shè)置行政主體義務(wù)，包括實(shí)體義務(wù)和程序義務(wù)。其次，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使過(guò)程中的監(jiān)督與制衡。再次，就是要規(guī)定行政主體的行為責(zé)任，因?yàn)椤叭绻姓?quán)的行使不需要承擔(dān)責(zé)任，那么對(duì)行政權(quán)的制約就會(huì)流于形式。”［4］最后，就是加強(qiáng)對(duì)行政主體自制性和道德性的培養(yǎng)。實(shí)現(xiàn)對(duì)行政主體的激勵(lì)，要求它在法定的范圍內(nèi)按照法定程序用權(quán)是必要的，但同時(shí)也應(yīng)賦予自主裁量的空間。此外，還可以對(duì)權(quán)力的行使者的公務(wù)員進(jìn)行激勵(lì)，如最近的通過(guò)提高基層公務(wù)員工資等方面待遇來(lái)調(diào)動(dòng)他們的辦事積極性就是其中一個(gè)體現(xiàn)。通過(guò)物質(zhì)或者精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，繼續(xù)改革現(xiàn)行的干部任用體制，不斷促進(jìn)干部選拔和績(jī)效評(píng)定等方面的程序性規(guī)范與實(shí)質(zhì)性公平正義，使個(gè)人或者部門目標(biāo)與行政目標(biāo)相一致，才能有效促使行政主體履行現(xiàn)代社會(huì)需要的積極義務(wù)，增加對(duì)公共服務(wù)的供給。歸根到底，就是通過(guò)調(diào)整行政官員的預(yù)期成本與預(yù)期收益來(lái)實(shí)現(xiàn)制約與激勵(lì)的平衡。

2.對(duì)行政相對(duì)人的制約與激勵(lì)

行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)失衡體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是對(duì)行政相對(duì)人的義務(wù)規(guī)定過(guò)多，對(duì)權(quán)利賦予太少，這容易導(dǎo)致公民權(quán)利被損害。另一方面則是對(duì)權(quán)利設(shè)定過(guò)多，從而又造成行政權(quán)的過(guò)分消極。而權(quán)利義務(wù)設(shè)置失衡，又會(huì)進(jìn)一步使得制約與激勵(lì)兩者失去應(yīng)有的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，達(dá)到對(duì)行政相對(duì)人的制約與激勵(lì)，同樣也需要進(jìn)行合理設(shè)置權(quán)利與義務(wù)。在制約方面，做到依法追究行政違法責(zé)任，結(jié)合多種手段預(yù)防和嚴(yán)懲侵犯公共利益和他人合法權(quán)益的行為。對(duì)于行政主體與相對(duì)人共同聯(lián)合侵犯第三方利益的情形，更應(yīng)該加以防范并保證被侵權(quán)方的救濟(jì)權(quán)。在激勵(lì)方面，行政主體可以多點(diǎn)發(fā)揮利益杠桿作用，采用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)鼓勵(lì)相對(duì)方的參與，通過(guò)增加預(yù)期收益來(lái)提高他們的積極性。這些激勵(lì)方式應(yīng)該在行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政指導(dǎo)和行政合作等非強(qiáng)制性行政行為中得到很好體現(xiàn)。我國(guó)也可以借鑒日本等其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行規(guī)范和發(fā)展，拓寬公私合作的平臺(tái)。根據(jù)我國(guó)目前的行政現(xiàn)實(shí)情況，平衡論主張把重點(diǎn)放在促進(jìn)行政權(quán)的依法規(guī)范行使和保障公民的參與權(quán)利這兩方面。

3.行政主體與行政相對(duì)人的協(xié)商與合作

現(xiàn)代社會(huì)越來(lái)越離不開團(tuán)結(jié)合作，合作的主體不僅僅局限在私人主體之間，公共部門與公共部門之間，更應(yīng)該擴(kuò)展到公共部門與私人之間。經(jīng)過(guò)協(xié)商過(guò)程最終達(dá)成合作結(jié)果，這既是時(shí)代的要求，又能進(jìn)一步減少成本，增加社會(huì)效益。對(duì)于公共事務(wù)，相對(duì)人參與到其中，提出自己的解決方案和理由，與行政主體和其他相對(duì)人共同討論，能促進(jìn)選擇方案的最優(yōu)化，促進(jìn)決策的科學(xué)性。再者，政府的這種民主化決策方式，既贏得了廣大公民組織的認(rèn)可，又可以促使決策被真正落實(shí)。在提供公共服務(wù)方面，PPP模式①PPP模式的英文全稱為“Public Private Partnership”，是一種政府與私人組織建立合作伙伴關(guān)系，共同提供公共物品和服務(wù)的現(xiàn)代新模式。就是一個(gè)不錯(cuò)的選擇，現(xiàn)在我國(guó)各省也對(duì)它進(jìn)行重視和推崇。傳統(tǒng)的公私合作方式還有BOT模式，我國(guó)首個(gè)BOT實(shí)踐產(chǎn)物就是泉州刺桐大橋。PPP與BOT相比，公私之間的合作關(guān)系得到深一步的體現(xiàn)，私人參與合作投資的積極性進(jìn)一步提高，而得到了各國(guó)政府的關(guān)注與重視。

（三）堅(jiān)持多種方法實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)的平衡

在行政法關(guān)系中，行政主體與相對(duì)人的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系是一對(duì)核心關(guān)系?！皺?quán)利雖然神圣，但是它并不是自發(fā)實(shí)現(xiàn)的，它的實(shí)現(xiàn)需要權(quán)力的確認(rèn)和保障?！保?］權(quán)力與權(quán)利并非不可協(xié)調(diào)，對(duì)權(quán)利的維護(hù)并不意味著對(duì)權(quán)力的否認(rèn)和輕視，對(duì)權(quán)力的強(qiáng)調(diào)也不是要以犧牲權(quán)利為代價(jià)。促進(jìn)這對(duì)關(guān)系的協(xié)調(diào)與平衡，是平衡論者的努力目標(biāo)之一。對(duì)于如何促進(jìn)這種關(guān)系的平衡，平衡論運(yùn)用的是權(quán)利義務(wù)平衡法、利益衡量法和行政過(guò)程中的博弈法等多種方法，共同致力于權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)的平衡。具體來(lái)說(shuō)，權(quán)利義務(wù)平衡法指的是通過(guò)合理設(shè)置行政主體的職權(quán)、職責(zé)與行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，使權(quán)力供給與權(quán)利需求達(dá)到平衡狀態(tài)。行政權(quán)力的過(guò)大過(guò)小，都不利于對(duì)公民權(quán)利的保障和公共利益的實(shí)現(xiàn)。而公民權(quán)利的過(guò)小，會(huì)使得它在行政權(quán)力面前顯得軟弱無(wú)力。只有行政主體的職權(quán)與職責(zé)相一致，公民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，才有利于防止權(quán)力的腐敗與濫用，有利于權(quán)利的正當(dāng)使用。結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，要做的是推進(jìn)政府依法行政，使政府權(quán)力的行使符合法定程序，對(duì)違法行政行為及時(shí)承擔(dān)責(zé)任。嚴(yán)懲濫用權(quán)利的行政違法行為，進(jìn)一步加大對(duì)公民權(quán)利的保障程度，拓寬他們對(duì)自身合法利益的維護(hù)渠道。

對(duì)權(quán)力和權(quán)利的劃分，在根本上是對(duì)資源和利益進(jìn)行分配。利益衡量法是對(duì)兩種同時(shí)存在的利益進(jìn)行衡量，如果此種利益大于彼種利益，那么就應(yīng)該選擇此種利益。平衡論認(rèn)為“應(yīng)該在兼顧公共利益和個(gè)人利益的基礎(chǔ)上追求社會(huì)整體利益的最大化，并公平地分配公共利益與個(gè)人利益?！保?］我們不否認(rèn)公共利益確實(shí)比個(gè)人利益重要，但在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)也應(yīng)該保證個(gè)人利益受到最低程度的損失。與此同時(shí)，行政主體也不能夠隨意打著公共利益的旗號(hào)損害個(gè)人利益。利益衡量法在司法實(shí)踐中的運(yùn)用也不少，如檢察院是否要提起公訴，法官要如何做出最公正的判決，其中都是對(duì)各種利益進(jìn)行權(quán)衡后作出最終決定的。

另外，平衡論還設(shè)想通過(guò)博弈的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)的平衡。之所以行政主體與行政相對(duì)人、相對(duì)人與相對(duì)人之間可以進(jìn)行博弈，原因是它們存在利益的差別。并且，當(dāng)涉及到自身的利益越多，他們進(jìn)行博弈的動(dòng)力就越大，因?yàn)榭梢栽诓┺牡倪^(guò)程中盡力維護(hù)自身的利益。博弈的過(guò)程也是選擇最佳決策方案的過(guò)程，是行政主體與行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商互動(dòng)的過(guò)程。博弈還是一方提出方案、提供選擇此方案的充分理由對(duì)其他方進(jìn)行說(shuō)服的過(guò)程。通過(guò)相對(duì)人對(duì)行政決策的參與，通過(guò)他們之間的博弈，可以促進(jìn)利益的更合理分配，最終使權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)處于一種動(dòng)態(tài)的和諧平衡。

（四）統(tǒng)籌效率與公平、秩序與自由、法治與公正等價(jià)值

1.統(tǒng)籌效率與公平

“平衡法的激勵(lì)機(jī)制，使得社會(huì)分配不僅僅具有制約機(jī)制所保證的正義的公平部分，而且，還實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)機(jī)制所追求的正義的效率部分?！保?］由此可以看出，平衡論沒(méi)有像管理論那樣因追求效率而忽略了公平，它同時(shí)兼顧了效率與公平。無(wú)論是效率優(yōu)先，兼顧公平，還是公平優(yōu)先，兼顧效率，都是效率與公平關(guān)系不平衡的表現(xiàn)。從改革開放剛開始時(shí)，社會(huì)對(duì)效率的無(wú)限崇尚，到十八大以后對(duì)公平的深切關(guān)注與促進(jìn)，都顯示出效率與公平關(guān)系正逐漸從不平衡轉(zhuǎn)向平衡發(fā)展。社會(huì)公平首先體現(xiàn)為收入分配的合理，懸殊的收入差距是社會(huì)不公平的體現(xiàn)。無(wú)論是實(shí)行央企薪酬改革，給央企負(fù)責(zé)人的年薪劃出最高額度限制，還是實(shí)施新的醫(yī)療改革，以及最近正在推動(dòng)的機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位人員與企業(yè)人員養(yǎng)老金“三制合一”，都對(duì)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)具有重要推動(dòng)作用。但是，我們也可以看到，在促進(jìn)公平的同時(shí)，也離不開對(duì)效率的重視和提升，因?yàn)榈托氏碌墓绞且环N劣質(zhì)公平。央企薪酬改革也好，新的醫(yī)療改革方案和養(yǎng)老金改革也罷，一樣需要用平衡的方法對(duì)公平和效率進(jìn)行統(tǒng)籌。

2.統(tǒng)籌秩序與自由

“人類當(dāng)然可以無(wú)自由而有秩序，但不能無(wú)秩序而有自由?！保?］在這種意識(shí)指導(dǎo)下，管理論在處理秩序與自由兩者關(guān)系時(shí)，選擇了秩序。而對(duì)于控權(quán)論，它更偏向于保護(hù)公民的自由。良好的社會(huì)秩序才能為個(gè)人自由的實(shí)現(xiàn)提供保障，但僅有秩序沒(méi)有自由是對(duì)當(dāng)今時(shí)代精神的違背，是對(duì)個(gè)人充分自由全面發(fā)展權(quán)利的無(wú)視。自由能讓社會(huì)充滿活力，激發(fā)人的創(chuàng)造力和積極性。平衡論主張，應(yīng)兼顧秩序與自由，既要求行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)，確保公民行為的可預(yù)見(jiàn)性，增強(qiáng)社會(huì)安全指數(shù)，也要保證公民的言論自由、自主決定權(quán)等自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

3.統(tǒng)籌法治與公正

法治是現(xiàn)代文明的標(biāo)志，也是現(xiàn)代行政學(xué)的發(fā)展方向。法治和公正的重要意義在十八屆四中全會(huì)中被再次強(qiáng)調(diào)，加快依法治國(guó)、依法執(zhí)政和依法行政建設(shè)，更好地促進(jìn)社會(huì)公正是當(dāng)前正在推進(jìn)的重大工程和任務(wù)。平衡理論批判管理論中大量存在的人治現(xiàn)象，主張行政主體應(yīng)該做到依法規(guī)范決策，做到以法治代替人治。該理論還提出，政府官員要樹立法治思維，做到依法行政，法院更應(yīng)該堅(jiān)持依法判案，樹立司法權(quán)威，讓公民切身體會(huì)到法治與公正的存在。

三、行政法平衡理論的現(xiàn)實(shí)啟示及意義

理論來(lái)源于實(shí)踐，又服務(wù)于現(xiàn)實(shí)。平衡理論是中國(guó)行政法學(xué)和公共行政學(xué)的一個(gè)重要理論，它的產(chǎn)生是對(duì)時(shí)代的把握，對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，對(duì)中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)也具有指導(dǎo)價(jià)值。平衡理論延伸出來(lái)的行政惠民理念，讓我們更加清晰地感受到這一理論的時(shí)代生命力與啟示意義。

（一）對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的啟示

黨的十八大對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵和地位提出了新的觀點(diǎn)，十八屆四中全會(huì)也體現(xiàn)了對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的信心。平衡論堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持統(tǒng)籌當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，協(xié)調(diào)和發(fā)展社會(huì)多元主體間的價(jià)值沖突，不斷揭示現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的不平衡，并提出使之達(dá)到平衡的措施與方法。平衡理論所提倡的關(guān)于行政主體與行政相對(duì)人之間建立溝通互動(dòng)關(guān)系的觀點(diǎn)，可對(duì)現(xiàn)實(shí)中常見(jiàn)又棘手的行政征地提供參考，更對(duì)官民之間的和諧關(guān)系的建立提供了思路。具體來(lái)說(shuō)，平衡論對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的啟示主要體現(xiàn)為以下三點(diǎn)：

1.進(jìn)一步引導(dǎo)樹立科學(xué)發(fā)展觀

隨著霧霾天氣在各個(gè)城市的出現(xiàn)和蔓延，人們對(duì)PM2.5的關(guān)注度越來(lái)越高，對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的呼聲也日益高漲。而從速度型粗放增長(zhǎng)向質(zhì)量效益型集約增長(zhǎng)，是目前努力的方向。如何從傳統(tǒng)的粗放型，以污染環(huán)境為代價(jià)，換取經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型、環(huán)境友好型和資源節(jié)約型的綠色發(fā)展模式，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型工作的難題和重點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)更加明顯地呈現(xiàn)出新態(tài)勢(shì)，科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵在新時(shí)期得到深刻認(rèn)識(shí)。用平衡理論中關(guān)于系統(tǒng)協(xié)調(diào)的思維發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不僅是推進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要，更是經(jīng)濟(jì)全球化的客觀要求。新態(tài)勢(shì)的“新”體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力上，是投資、出口、消費(fèi)的共同帶動(dòng)，尤其是擴(kuò)大內(nèi)需這一強(qiáng)大牽引力；體現(xiàn)在生產(chǎn)要素的投入上，現(xiàn)代信息、技術(shù)、知識(shí)要素比重加大；體現(xiàn)在資源能源的節(jié)約與排放物質(zhì)的綠色環(huán)保等方面。相對(duì)應(yīng)地，這也意味著一直以來(lái)以GDP為主要甚至唯一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考核官員的政績(jī)觀也應(yīng)該得到改變。官員的績(jī)效需要綜合評(píng)價(jià)，法治、環(huán)境、創(chuàng)新工作也應(yīng)成為考核的內(nèi)容。只有樹立正確的政績(jī)觀，科學(xué)發(fā)展觀才能在實(shí)際工作中得到真正落實(shí)?？傊?，科學(xué)發(fā)展離不開對(duì)社會(huì)各種利益關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，離不開用系統(tǒng)的思維方式促進(jìn)總體平衡。

2.審視當(dāng)前利益格局，關(guān)注公共利益與個(gè)人利益的平衡

“個(gè)人權(quán)利在國(guó)家行政法制中的地位，以及個(gè)人權(quán)利所體現(xiàn)的個(gè)人利益與基于社會(huì)公共利益的公共行政之間的關(guān)系，是決定當(dāng)代行政法作用的中心議題?！保?］平衡法中關(guān)于公共利益和個(gè)人利益的統(tǒng)籌，即在維護(hù)公共利益的同時(shí)要考慮個(gè)人的正當(dāng)利益，保障個(gè)人正當(dāng)利益的合理實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化。在現(xiàn)實(shí)生活中，公共利益與個(gè)人利益在行政方面表現(xiàn)得最突出的就是行政征地，或是出現(xiàn)釘子戶現(xiàn)象，使公共利益難以整體實(shí)現(xiàn)，又或是出現(xiàn)政府強(qiáng)制拆遷，無(wú)視和損害個(gè)人利益。怎樣才能做到和諧拆遷？首先，在拆遷進(jìn)行之前，行政主體應(yīng)與相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商與溝通，政府主動(dòng)積極地做好征地宣傳工作，向群眾說(shuō)明征地用途及未來(lái)發(fā)展?fàn)顩r。其次，要通過(guò)行動(dòng)切實(shí)做好群眾的安置工作和落實(shí)個(gè)人利益補(bǔ)償，而使人們樂(lè)于配合政府的拆遷工作，達(dá)到個(gè)人利益與公共利益的整體最大化。最后，政府應(yīng)該堅(jiān)守承諾，兌現(xiàn)拆遷后的利益，不斷提高公民的滿意度。

3.關(guān)注官民之間關(guān)系的和諧

官民之間關(guān)系的和諧，是和諧社會(huì)的一個(gè)表現(xiàn)，也是推進(jìn)政府依法行政，提高政府行政效率的要求。但是，現(xiàn)實(shí)中往往會(huì)出現(xiàn)官民關(guān)系緊張的情形，頻頻爆發(fā)的群體事件就是實(shí)例。典型的有各地的PX事件，2011年大連的PX事件，2014年茂名的PX事件等。還有就是2014年7月發(fā)生的峨眉山景區(qū)群眾堵路維權(quán)事件。這些群體事件的發(fā)生，一個(gè)共同的特點(diǎn)是政府缺乏與民眾之間的溝通互動(dòng)。政府沒(méi)有保障公民的知情權(quán)，未對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行公示宣傳，造成公眾對(duì)事情真相的普遍不了解，這是事件發(fā)生的關(guān)鍵原因。加上政府對(duì)群眾的合理與不合理訴求的處理不及時(shí)不恰當(dāng)，使得群眾對(duì)政府的不滿之情進(jìn)一步激發(fā)，進(jìn)而導(dǎo)致事件的發(fā)生。隨著近年來(lái)類似群體事件的連續(xù)上演，各地政府應(yīng)該吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于重大的關(guān)系到公眾利益的項(xiàng)目一定得提前做好宣傳工作，主動(dòng)聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議。因此，官民之間的彼此互動(dòng)，對(duì)政府了解民意，民眾理解政府都具有十分重要的意義。

（二）對(duì)實(shí)施依法治國(guó)方略的指導(dǎo)

十八屆四中全會(huì)引起了國(guó)內(nèi)外的關(guān)注，這次會(huì)議是中國(guó)建國(guó)以來(lái)第一次以依法治國(guó)為主題的會(huì)議，是第一次系統(tǒng)全面地部署各項(xiàng)法治工作，推進(jìn)法治建設(shè)的會(huì)議。依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)富強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要途徑，更是增強(qiáng)中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的必然要求。在這樣的時(shí)代背景下，平衡理論思想的指導(dǎo)意義得到了進(jìn)一步凸顯。

1.推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法

“平衡在法中的呈現(xiàn)就是法所調(diào)整的各種力量的均衡狀態(tài)，讓各利益群體能夠通過(guò)平等的參與而獲得一定的滿足，進(jìn)而達(dá)到統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者以及統(tǒng)治者內(nèi)部的融合同一。”［10］立法是依法治國(guó)的起點(diǎn)，立法的質(zhì)量關(guān)系到法律實(shí)施的效果和社會(huì)對(duì)法律的信仰。法不僅僅是對(duì)利益的確認(rèn)和保護(hù)，立法的過(guò)程其實(shí)就是一個(gè)進(jìn)行利益分配的過(guò)程。因此，就需要在立法這個(gè)起點(diǎn)做到公平公正，做到科學(xué)與民主。在立法中做到公正，就需要警惕部門利益的公共化和法定化，警惕某些部門打著維護(hù)公共利益或者國(guó)家利益的旗號(hào)使少數(shù)人的利益固定化。要做到科學(xué)立法，保證制定出來(lái)的是一部良法，那就需要重視立法前調(diào)查數(shù)據(jù)、資料的準(zhǔn)確，充分吸收社會(huì)公眾的智慧和建議，按照法定程序?qū)α⒎ú莅高M(jìn)行不斷地修改完善。立法的科學(xué)性與民主性相輔相成，民主性是科學(xué)性的保證，立法機(jī)關(guān)在制定法律時(shí)聽(tīng)取人大代表的意見(jiàn)，調(diào)動(dòng)公民、組織的廣泛參與是必要的。立法機(jī)關(guān)要針對(duì)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行立法，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法研究，不斷完善法治體系。

2.加快政府依法行政，建立法治政府

法治不僅是現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)，也體現(xiàn)著一個(gè)國(guó)家的治理水平。法治在行政上則體現(xiàn)為法治政府的建立以及政府的依法行政。法治政府是一個(gè)適度政府、有限政府，它能夠正確認(rèn)識(shí)并在法定范圍內(nèi)積極履行自己職責(zé)；法治政府是一個(gè)信用政府，堅(jiān)持表里如一，始終如一，言行一致；法治政府是一個(gè)開放政府，樂(lè)于讓群眾參與到行政過(guò)程中來(lái)，能主動(dòng)接受社會(huì)的監(jiān)督；法治政府是服務(wù)政府，能做到勤政為民，為百姓提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。建立法治政府是依法治國(guó)的一個(gè)重要內(nèi)容，它也為全社會(huì)形成法治思維和法律信仰起到了引領(lǐng)作用。既然是法治政府，當(dāng)然要求政府依法行政，做到在法定范圍內(nèi)行使職權(quán)，做到依照法定程序設(shè)置職位。加快轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府文明公正執(zhí)法，推進(jìn)政府依法決策機(jī)制的建立等，都是建設(shè)法治政府的具體內(nèi)容。

3.加強(qiáng)司法監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)司法公正

司法公正是社會(huì)公正的重要內(nèi)容，公正是法治的本質(zhì)。平衡論是對(duì)多種價(jià)值目標(biāo)的統(tǒng)籌，而法治和公正就是其中的價(jià)值之一。要做到司法公正，先要保證法院的獨(dú)立。以依法治國(guó)為主題的十八屆四中全會(huì)在會(huì)議報(bào)告中提出，要設(shè)立官員干預(yù)司法問(wèn)責(zé)制，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部插手司法的活動(dòng)進(jìn)行記錄和責(zé)任追究，尊重法院對(duì)審判權(quán)的行使，保障法官能夠履行自己的法定職責(zé)，從而保證司法的公正性。其次，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督。通過(guò)在最高法院設(shè)置巡回法庭，來(lái)弱化地方保護(hù)主義及對(duì)司法活動(dòng)的干擾，實(shí)現(xiàn)司法公正。司法人員要真正樹立法律平等觀，通過(guò)各種現(xiàn)代媒介手段推進(jìn)審判活動(dòng)向社會(huì)公開，在社會(huì)的監(jiān)督下實(shí)現(xiàn)司法公正。再次，實(shí)現(xiàn)司法公正還需做到創(chuàng)新培養(yǎng)法治人才，健全招錄人員制度，提高法律隊(duì)伍的道德素養(yǎng)和能力。結(jié)案率高意味著效率高，但是否能保障在高效率下實(shí)現(xiàn)公正卻值得深思。“聶樹斌案”和“呼格案”已經(jīng)告訴我們，追求快審速度會(huì)導(dǎo)致對(duì)司法程序的跨越，會(huì)導(dǎo)致公平正義價(jià)值的被忽視。法治的價(jià)值在于公正，要在公正的前提下追求效率。審慎對(duì)待疑難案件，審慎對(duì)待生命的判決，才能增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)法治的信仰，對(duì)司法公正的信賴。

（三）對(duì)深化當(dāng)前行政改革的指導(dǎo)

平衡論關(guān)于行政主體與行政相對(duì)人之間建立平等關(guān)系的闡述，關(guān)于政府要在法定范圍內(nèi)積極履行職責(zé)，不斷提高行政效率，為相對(duì)人服務(wù)的思想對(duì)深化行政改革具有指導(dǎo)作用。我國(guó)正處于改革的深水區(qū)，各項(xiàng)改革措施的落實(shí)，需要考慮和兼顧社會(huì)各方利益，需要用平衡的思維方式解決問(wèn)題。平衡論對(duì)改革的指導(dǎo)作用體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

1.推動(dòng)政府角色轉(zhuǎn)化，強(qiáng)調(diào)行政效能

現(xiàn)代政府不是全能型政府，而是服務(wù)型政府?！八^‘服務(wù)型政府’，它是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。”［11］隨著時(shí)代背景的改變，政府的任務(wù)也會(huì)發(fā)生變化，在資本主義自由經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府履行的主要是保障公民自由權(quán)利不受侵犯的消極義務(wù)，隨著民主化浪潮的推進(jìn)和現(xiàn)代人權(quán)意識(shí)的提升，保障公民生存權(quán)，保障公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的積極實(shí)現(xiàn)就成了政府義不容辭的責(zé)任。我們也看到，在經(jīng)濟(jì)全球化的和平權(quán)、環(huán)境權(quán)為代表的第三代人權(quán)正在發(fā)展，這些權(quán)利的保障同樣需要政府轉(zhuǎn)變職能來(lái)實(shí)現(xiàn)。十八大提到的要建立人民滿意的服務(wù)型政府，體現(xiàn)了新時(shí)期我國(guó)對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的重視。

2.加深對(duì)政府與市場(chǎng)的地位認(rèn)識(shí)

十八屆三中全會(huì)提出并確立了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和地位。從基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性作用，簡(jiǎn)單的兩個(gè)字的改變，卻帶來(lái)了深刻的觀念轉(zhuǎn)變。決定性作用的表述，說(shuō)明了今后將更充分地實(shí)現(xiàn)利用價(jià)值規(guī)律，利用供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行配置資源。但這并不意味著政府從此將退出市場(chǎng)，而是意味著市場(chǎng)在資源配置中是主角，政府是配角。政府的宏觀調(diào)控對(duì)維護(hù)市場(chǎng)秩序，創(chuàng)建一個(gè)良好競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境具有重要意義。李克強(qiáng)總理提出的三張清單，深化了人們對(duì)市場(chǎng)與政府之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)，也為政府和企業(yè)重新認(rèn)識(shí)自己的角色提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。上海自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立，就是把合理區(qū)分政府與市場(chǎng)關(guān)系的成果向社會(huì)展示。實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)的有限干預(yù)，對(duì)激發(fā)社會(huì)的創(chuàng)新能力和調(diào)動(dòng)各方積極性都具有重要作用。政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的各司其職和相互補(bǔ)充，能促進(jìn)社會(huì)資源的最優(yōu)化配置，提高社會(huì)效益。

（四）引導(dǎo)行政惠民理念的生成

讓越來(lái)越多的老百姓更好地享受到改革開放帶來(lái)的成果，解決好人民群眾最關(guān)心最迫切的問(wèn)題，堅(jiān)持為人民服務(wù)，這就是對(duì)惠民一詞最好的闡釋。平衡理論中關(guān)于以人為本的闡述以及要求行政主體平等對(duì)待相對(duì)人的思想，進(jìn)一步促成了行政惠民理念的落實(shí)，引導(dǎo)行政主體加快樹立服務(wù)理念和轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式，更好地保障公民的權(quán)益。

1.提升行政主體的服務(wù)理念

有句話是這樣說(shuō)的，比物理隔離更可怕的，是深植于大腦中的等級(jí)觀念。中國(guó)幾千年來(lái)的官本位思想，在社會(huì)上形成了一種官比民高貴的固有思維。意識(shí)影響行為，只有官員樹立要為廣大民眾服務(wù)的意識(shí)，并進(jìn)一步形成一種精神理念時(shí)，才能真正用行為去實(shí)踐?！罢粦?yīng)以管理者的身份自居，而應(yīng)以服務(wù)者的身份去為作為主人的人民提供各種服務(wù)。”［12］就像習(xí)近平主席所說(shuō)：當(dāng)干部不能只想著提拔，不能把當(dāng)官看成是發(fā)財(cái)致富的途徑和手段。干部應(yīng)該樹立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，要堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，加強(qiáng)自我道德修養(yǎng)，堅(jiān)持為人民服務(wù)。理念指導(dǎo)實(shí)踐，樹立服務(wù)理念，才能更好地促成政府職能的轉(zhuǎn)變，加快建成服務(wù)型政府。

2.增強(qiáng)行政過(guò)程中的人文精神

傳統(tǒng)行政與現(xiàn)代行政的差別體現(xiàn)在執(zhí)法方式的不同?，F(xiàn)代行政手段日益呈現(xiàn)出的是多樣性與非強(qiáng)制性特征，而不是單一的命令與服從這種強(qiáng)制性特點(diǎn)?，F(xiàn)代行政的進(jìn)步表現(xiàn)為文明行政，從傳統(tǒng)的威權(quán)行政思維向現(xiàn)代的柔性行政思維轉(zhuǎn)變，在行政中堅(jiān)持以人為本。其中，非強(qiáng)制性行政行為的代表有行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)和行政調(diào)解等?！靶姓贤N(yùn)涵契約精神和平等觀念，它會(huì)使行政主體將自己的心態(tài)放平，尊重相對(duì)方，在關(guān)注行政目標(biāo)和效率的同時(shí)關(guān)注行政合同另一方當(dāng)時(shí)人的利益。”［13］而行政指導(dǎo)中的商談與互動(dòng)關(guān)系和行政獎(jiǎng)勵(lì)中的激勵(lì)功能，同樣能為官民之間的溝通互動(dòng)提供公正的平臺(tái)。

平衡論作為現(xiàn)代行政法的一種重要理論，用關(guān)系視角這種新思維來(lái)闡釋行政法中的“權(quán)力-權(quán)利”核心關(guān)系。但是，我們要明白一點(diǎn)：“‘平衡論’否定‘管理論’但不否定管理，同樣也否定“控權(quán)論”而不否定控權(quán)?！保?4］在平衡論者看來(lái)，管理和控權(quán)都是實(shí)現(xiàn)平衡的重要手段，平衡是目標(biāo)和理念。而且，平衡論也不是完全否定管理論和控權(quán)論，它們當(dāng)中的很多思想對(duì)現(xiàn)實(shí)仍然具有重要指導(dǎo)作用。當(dāng)然，行政法平衡理論自身也存在不足和缺陷。相信在學(xué)者的不斷努力下，平衡理論知識(shí)體系會(huì)得到進(jìn)一步完善。

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