基層法院落實司法責(zé)任制的實踐探索

●周公法*

基層法院落實司法責(zé)任制的實踐探索

●周公法*

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,要完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制,讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。落實司法責(zé)任制就是要按照“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的要求，對審判權(quán)的運行方式進(jìn)行改革，目的是建立“權(quán)、責(zé)、利、能”相統(tǒng)一的司法責(zé)任制。這一改革旨在實現(xiàn)審理權(quán)和判決權(quán)的合二為一，保障審理權(quán)和判決權(quán)的一致性，區(qū)分了司法行政管理權(quán)和司法裁判權(quán)，有利于實現(xiàn)司法裁判的職業(yè)化、專業(yè)化。

一、完善主審法官、合議庭辦案機(jī)制

在我國，審判權(quán)運行過程中，各審判組織之間的關(guān)系錯位，承辦案件的法官或者合議庭主要負(fù)責(zé)案件的實體審理，案件作出最終裁判前，往往需要向主管領(lǐng)導(dǎo)匯報，主管領(lǐng)導(dǎo)對案件的判決結(jié)果有不同意見的，則可以要求承辦法官或者合議庭重新進(jìn)行商榷，或者將該案件提交審判委員會討論，審委會作出的案件決議，獨任法官或者合議庭必須執(zhí)行，層層請示匯報，導(dǎo)致審判分離，嚴(yán)重背離了司法規(guī)律。

（一）明晰不同審判模式的適用范圍

獨任制審判模式以主審法官為中心，配備必要數(shù)量的審判輔助人員。合議制審判模式由主審法官擔(dān)任審判長，配備與合議庭工作量相適應(yīng)的審判輔助人員?；鶎尤嗣穹ㄔ喊付嗳松?，案件類型相對集中，在嚴(yán)格依照法定程序辦案的同時，積極探索各類案件繁簡分流工作機(jī)制，擴(kuò)大獨任審判的適用范圍。對于基層法院辦理的民商事案件，以按簡易程序由主審法官獨任審理為原則，主審法官依法對案件審理全程、全權(quán)負(fù)責(zé)。基層法院辦理的重大、疑難、復(fù)雜案件以及人民法庭在審理中認(rèn)為不適用簡易程序?qū)徖淼陌讣m用合議制進(jìn)行審理，合議庭成員平等參與案件的審理、評議、裁判，共同對案件事實認(rèn)定與法律適用負(fù)責(zé)。

（二）加強(qiáng)專業(yè)合議庭建設(shè)

合議庭是由審判員或?qū)徟袉T與陪審員共同組成。實行法官員額制度后，法官人數(shù)將大幅縮減，當(dāng)前的合議庭組成模式將無法適應(yīng)審判工作的需要。因此，基層法院的合議庭改革，應(yīng)當(dāng)以受理的案件類型為基礎(chǔ)，根據(jù)主審法官的工作經(jīng)歷、專業(yè)優(yōu)勢等組建專業(yè)的、成員相對固定的婚姻家庭類、勞務(wù)糾紛類、侵權(quán)糾紛類合議庭等。讓審判能力較強(qiáng)的庭長和院長直接進(jìn)入辦案第一線①季衛(wèi)東：《司法體制改革的關(guān)鍵》，載《東方法學(xué)》2014年第5期。，建立院、庭長、審委會委員審理案件的常態(tài)工作機(jī)制。同時拓寬人民陪審員的選任渠道和范圍，加強(qiáng)人民陪審員的履職能力培訓(xùn)，實行人民陪審員電腦隨機(jī)抽取機(jī)制。主審法官作為審判長參與合議，與其他合議庭成員權(quán)利平等。兩名以上主審法官同時參加一個合議庭審理案件時，原則上由主辦該案件的主審法官擔(dān)任審判長。

（三）建立健全合議庭分工負(fù)責(zé)制度

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民法庭合議庭工作的若干規(guī)定》制定切實可行、權(quán)責(zé)明晰規(guī)范的合議庭工作細(xì)則。審判長負(fù)有主持庭前準(zhǔn)備工作、合議庭審判活動，控制審判流程、組織案件合議、避免程序瑕疵等崗位職責(zé)；其他合議庭成員在案件審理中負(fù)有庭前審閱案卷、參加庭前會議、參加庭審、評議案件、審閱裁判文書、避免程序瑕疵等崗位職責(zé)。合議庭成員在各自的崗位職責(zé)范圍內(nèi)履行相應(yīng)義務(wù)，對各自在審判活動中的行為負(fù)責(zé)。

二、落實主審法官、合議庭辦案責(zé)任制

有權(quán)必有責(zé)，主審法官、合議庭對所受理的案件行使審判權(quán)，那么其就要對承辦案件的質(zhì)量、效率、效果負(fù)全部責(zé)任。為了保證案件審理的公平、公正，落實司法責(zé)任制必須明確法官的辦案責(zé)任，建立符合審判職業(yè)特點的法官業(yè)績評價體系。

（一）界定主審法官、合議庭辦案責(zé)任

對于主審法官獨任審理的案件，主審法官依法對案件審理全程、全權(quán)負(fù)責(zé)，裁判文書由其自行簽發(fā)，其依法獨立承擔(dān)辦案責(zé)任。在合議庭審理的案件中，擔(dān)任案件合議庭審判長的主審法官，對全案在實體、程序、文書制作等各方面的質(zhì)量、效率、效果、合法性、規(guī)范性等負(fù)有統(tǒng)攬責(zé)任。其他合議庭成員在各自的職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)與其職責(zé)范圍相適應(yīng)的共同責(zé)任。在案件中承擔(dān)法官助理、書記員等工作職責(zé)的審判輔助人員，負(fù)有與其工作職責(zé)相適應(yīng)的責(zé)任。按照“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”原則，自2015年1月起，陽谷法院在五處基層法庭、行政審判庭先行試行司法責(zé)任制，規(guī)范裁判文書的簽發(fā)機(jī)制，主審法官依法獨任審理案件的裁判文書由主審法官自行簽發(fā)，合議庭審理案件的裁判文書由合議庭成員共同審核，由審判長簽發(fā)，助理審判員獨任審理案件的裁判文書由庭長簽發(fā)，突出主審法官、合議庭的辦案主體地位。

（二）主審法官、合議庭辦案責(zé)任承擔(dān)

主審法官、合議庭應(yīng)對自己在審判工作中的所有行為負(fù)責(zé)。對于案件出現(xiàn)的質(zhì)量問題，如果是由主審法官獨任審理的案件，則主審法官承擔(dān)所有的責(zé)任；如果是由合議庭審理的案件，涉及案件實體方面的問題，應(yīng)視合議庭評議時合議庭成員的意見及案件的實際情況確定合議庭成員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任比例，涉及程序方面的差錯，則審判長負(fù)主要責(zé)任，其他合議庭成員負(fù)次要責(zé)任。涉及其他方面的質(zhì)量問題則由案件審理中負(fù)責(zé)該部分工作的人員承擔(dān)責(zé)任。

（三）完善法官業(yè)績評價體系

審判工作是一種專門化、職業(yè)化程度較高的工作，具有自身特有的內(nèi)在規(guī)律和特點，對法官的業(yè)績進(jìn)行評價應(yīng)當(dāng)根據(jù)審判工作的內(nèi)在規(guī)律和特點，充分利用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段，堅持信息化管理。獨任審判的應(yīng)以主審法官為考核對象，合議制審判的應(yīng)以合議庭整體作為考核對象，按照合議庭成員在案件審理中的責(zé)任比重進(jìn)行業(yè)績評價，評價內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括對“法官審判質(zhì)量效率的考評”、“法官庭審能力的考評”、“訴訟調(diào)解能力”、“裁判文書撰寫能力”、“疑難案件和化解重大矛盾糾紛能力的考評”、“法官調(diào)研能力”、“綜合素質(zhì)及行政能力考評”等內(nèi)容②沈德詠、周玉華：《人民法院審判管理教程》，中國法制出版社2012年版，第163-173頁。。將考評結(jié)果作為法官等級晉升、選拔任用、評優(yōu)評先、業(yè)績獎勵等方面的重要依據(jù)。

三、改革審判委員會制度

新一輪司法改革啟動之際，孟建柱同志強(qiáng)調(diào)要“明確四級法院職能定位，探索充分發(fā)揮一審法院明斷是非定分止?fàn)幍穆毮堋雹勖辖ㄖ骸渡罨痉w制改革》，載《人民日報》2013年11月26日。。審判委員會作為各級法院內(nèi)部對審判工作實行集體決策的最高審判組織，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同層級法院審判工作的實際情況，對審判委員會制度進(jìn)行改革。作為基層法院而言，審委會的改革應(yīng)當(dāng)符合其審判工作的需要。

（一）明確基層法院審判委員會的職能

基層法院的審判委員會屬于基層法院內(nèi)部的最高審判組織，與中高級人民法院的審判委員會一樣，具有總結(jié)審判經(jīng)驗、對全院審判工作進(jìn)行宏觀指導(dǎo)等職能。但是由于基層法院處于矛盾糾紛的發(fā)生地，具有查清案件事實的天然優(yōu)勢，因此，對于基層法院的審判委員會改革，應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮其作為一級審判組織的職能。在逐步限縮審委會討論案件的范圍時，適當(dāng)擴(kuò)大審判委員在重大、疑難、復(fù)雜案件中的監(jiān)督職能，將審委會的審判組織職能逐步定位為統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)上，保障同案同判。

（二）建立專業(yè)法官會議制度

審委會討論案件的范圍逐步縮減后，解決重大、疑難、復(fù)雜問題，應(yīng)充分發(fā)揮法院內(nèi)部優(yōu)秀審判資源的力量，選任部分不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)但在部門法方面審判經(jīng)驗豐富、法學(xué)理論水平較高的法官組建專業(yè)法官會議制度。對于案件審理過程中發(fā)現(xiàn)的重大疑難復(fù)雜案件，獨任法官或者合議庭可以提請審判委員會辦公室，要求召集專業(yè)法官會議進(jìn)行討論，將專業(yè)法官會議作為審判委員會審理案件的過濾機(jī)制。若專業(yè)法官會議對案件事實和法律適用問題能夠達(dá)成一致性意見，則不再提交審判委員會討論。其討論意見應(yīng)當(dāng)記錄在卷，供主審法官或合議庭參考。

（三）規(guī)范審委會討論案件的程序

獨任法官或者合議庭認(rèn)為案件需由審判委員會討論的，應(yīng)首先制作審理報告，歸納案件在法律適用方面的問題并闡明理由，將審理報告提交審判委員會辦公室。審判委員會委員應(yīng)當(dāng)事先閱讀審理報告，了解獨任法官或者合議庭對案件事實問題的認(rèn)定和對法律問題的意見，并根據(jù)需要調(diào)閱庭審視頻或者查閱案卷。④蔣惠嶺：《建立符合司法規(guī)律的新型審判權(quán)運行機(jī)制》，載《法制資訊》2014年第4期。獨任法官或合議庭應(yīng)當(dāng)列席審委會，對其所回報的案件事實負(fù)責(zé)，審委會委員按照資歷由低到高依次發(fā)表意見，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則確定案件的最終處理意見。審委會委員在審委會討論案件筆錄上簽名，對各自的意見負(fù)責(zé)。

四、健全院、庭長審判管理、監(jiān)督機(jī)制

嚴(yán)格落實司法責(zé)任制是法院系統(tǒng)內(nèi)部去司法行政化的改革，規(guī)范院、庭長行使審判管理權(quán)的方式是其應(yīng)有之義。院、庭長應(yīng)當(dāng)依照《人民法院組織法》和有關(guān)訴訟法的規(guī)定，在職權(quán)范圍內(nèi)履行相應(yīng)的審判管理、監(jiān)督職責(zé)。

（一）明確院、庭長的審判管理、監(jiān)督職能

依照《人民法院組織法》和有關(guān)訴訟法的規(guī)定，院、庭長在其職權(quán)范圍對訴訟保全、訴訟回避、更換承辦人、簡易程序轉(zhuǎn)普通程序、延長審限和案件中止等訴訟程序事項做出決定并進(jìn)行審批；負(fù)責(zé)主持召開專業(yè)法官會議、審判委員會處理相關(guān)事項；依托計算機(jī)信息技術(shù)掌握全院的審判管理信息，并組織研究制定優(yōu)化審判流程的政策，對案件審理進(jìn)行程序監(jiān)控和節(jié)點管理；依法對本院已經(jīng)生效的案件進(jìn)行監(jiān)督。

（二）健全院、庭長審判管理、監(jiān)督機(jī)制

院、庭長在其職權(quán)范圍內(nèi)行使審判管理職責(zé)，利用信息化網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)實行電腦隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的案件分配制度，將分案情況在審判管理系統(tǒng)上進(jìn)行公示。審判管理辦公室將全院案件的審判執(zhí)行信息全部錄入審判管理系統(tǒng)，院庭長利用審判流程信息管理系統(tǒng)，對權(quán)限內(nèi)的審判執(zhí)行案件進(jìn)行從立案、審理、結(jié)案的全面監(jiān)控。對于案件審理中程序性事項的審批，獨任法官或者合議庭提出書面的審批理由，由院、庭長予以審批。

（三）實行院、庭長個案監(jiān)督留痕制度

案件簽發(fā)制度改革后，院、庭長不再簽發(fā)法律文書，院、庭長仍可在其職權(quán)范圍內(nèi)對個案進(jìn)行監(jiān)督。在司法改革過渡期內(nèi)，實行簽發(fā)文書報庭長和分管院長留存?zhèn)浒钢贫?。對于重大、疑難、復(fù)雜案件，院、庭長可以要求主審法官、合議庭匯報案件的審理情況。院、庭長對案件審理中存在的問題，提出意見建議時應(yīng)制作書面意見建議書，建議書只能作為參考意見供主審法官或合議庭使用。建立院、庭長在監(jiān)督活動中形成的全部文書入卷存檔制度。建立主審法官、合議庭行使審判權(quán)與院、庭長行使監(jiān)督權(quán)的全程留痕、相互監(jiān)督、相互制約機(jī)制。⑤賀小榮：《人民法院四五改革綱要的理論基點、邏輯結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)路徑》，載《人民法院報》2014年7月17日。

五、建立違法審判和差錯案件責(zé)任追究機(jī)制

主審法官、合議庭對所審理的案件負(fù)全部責(zé)任。為了保證案件審理的公平、公正，進(jìn)一步強(qiáng)化誰辦案誰負(fù)責(zé)，陽谷法院實行了違法審判與差錯案件責(zé)任追究制度。對于違法審判的法官嚴(yán)格追究其司法責(zé)任；對于在辦案過程中出現(xiàn)差錯案件的審判人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)錯誤事實、承辦人的法定職責(zé)、主觀過錯及產(chǎn)生的后果追究其相應(yīng)的責(zé)任。

（一）明確違法審判與差錯案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

對于立案、審判、執(zhí)行人員在工作中，故意或過失違反法律、法規(guī)、審判紀(jì)律的行為，或者在辦理案件過程中故意違反法定程序的，認(rèn)定為違法審判。立案、審判、執(zhí)行人員在工作中由于失職、失誤、疏忽等原因，導(dǎo)致案件被改判、發(fā)回、糾正，或者經(jīng)過案件質(zhì)量評查確定為存在質(zhì)量問題，但尚不構(gòu)成違法審判的案件，認(rèn)定為差錯案件。根據(jù)案件的差錯不同，將案件差錯分為一、二、三類差錯和瑕疵四個等級。對于屬于自由裁量范圍和合理認(rèn)識差異的案件，不認(rèn)定為差錯案件。

（二）規(guī)范違法審判和差錯案件的責(zé)任追究程序

對于違法審判和差錯案件的責(zé)任追究，分別由監(jiān)察室和審監(jiān)庭負(fù)責(zé)。對于違法審判的由監(jiān)察室按照審務(wù)督察的相關(guān)規(guī)定調(diào)查核實，并提出書面審查處理意見報請院長，院長認(rèn)為屬于違法審判案件的，提請審判委員會討論認(rèn)定。對于差錯案件由審監(jiān)庭將每月掌握的案件情況整理后報請各案件質(zhì)量評查小組組長討論研究，經(jīng)研究認(rèn)為屬于一類差錯的，轉(zhuǎn)交監(jiān)察室按照違法審判的方式進(jìn)行處理；認(rèn)為屬于二、三類差錯和瑕疵的，直接認(rèn)定。經(jīng)討論研究認(rèn)定為違法審判或差錯案件的，分別由紀(jì)檢監(jiān)察部門和審監(jiān)庭提出初步處理意見報院黨組和審判委員會研究確定。討論司法責(zé)任追究時，原承辦法官或者合議庭到場并聽取其意見。

（三）嚴(yán)格追究責(zé)任人的違法審判和差錯案件責(zé)任

對于違法審判的責(zé)任人按照院黨組研究確定的具體處理意見追究其責(zé)任，并將其違法情況納入個人業(yè)績考核，涉嫌犯罪的按照有關(guān)司法程序處理。對于被認(rèn)定為差錯的案件，在當(dāng)月及時通報，被認(rèn)定為一類差錯的，按照過錯情節(jié)，依據(jù)上級法院和本院規(guī)定給予誡勉談話或相應(yīng)的紀(jì)律處分，對于二、三類差錯及瑕疵案件按照業(yè)績考核辦法等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。建立干警執(zhí)法檔案，將違法審判和一類差錯責(zé)任計入執(zhí)法檔案。違法審判和差錯案件責(zé)任及追究情況，作為法官員額管理的重要依據(jù)，并與法官及司法輔助人員的崗位津貼掛鉤。

責(zé)任編校：劉崢

*作者系陽谷縣人民法院黨組書記、院長。