論大氣霧霾的法律治理

黃曉穎

北京中今律師事務(wù)所，北京100037

摘要：大氣霧霾問題近些年來成為廣大人民群眾非常關(guān)注的話題，如何進(jìn)行治理須要相關(guān)行業(yè)共同努力才能夠產(chǎn)生實(shí)效。在眾多治理方案中，建立一系列法律制度，通過法律來對大氣霧霾進(jìn)行治理是其中的一個重要途徑。本文中就大氣霧霾的影響進(jìn)行了分析，并提出了相關(guān)的法律治理方案。

關(guān)鍵詞：霧霾；大氣污染；法律治理

中圖分類號：D922.68

作者簡介：黃曉穎，女，北京中今律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師。

一、大氣霧霾及特征

(一)霧霾是工業(yè)進(jìn)程中的普遍現(xiàn)象

霧霾的產(chǎn)生和人類活動有著不可分割的聯(lián)系，它們是一些空氣動力學(xué)直徑小于2.5微米的顆粒，是由二氧化硫、氮氧化物和可吸入顆粒物主要組成。工業(yè)革命中的英國也曾經(jīng)面對大氣污染的困境，1960年英國燃煤量達(dá)到36億噸，英國人不得不頻繁的沖刷建筑物，災(zāi)難終于在1952年12月爆發(fā)，冷空氣覆蓋泰晤士河谷，冷空氣壓住煤煙使其不能擴(kuò)散，人們看不見自己的腳。此次大氣污染事件中，死去一萬兩千人。美國工業(yè)發(fā)展初期也經(jīng)歷了大氣嚴(yán)重污染的階段，在幾十年的努力下不見什么成效，終于迫不得已在1970制定了《清潔空氣法》。我國和其他國家一樣，大氣污染幾乎成為工業(yè)化進(jìn)程中一種不可抗力的現(xiàn)象。

(二)霧霾具有地域性特點(diǎn)

2013年1月連續(xù)25天的霧霾席卷了我國25個省份。霧霾可以被治理。每個地區(qū)的工業(yè)組成等因素導(dǎo)致霧霾的來源不同，去年4月，環(huán)保部門會同多個組織以及專家經(jīng)過一年半的悉心研究以及論證，對PM2.5的來源給出權(quán)威結(jié)論，結(jié)束了一直以來各方的預(yù)估和猜測，結(jié)論如下：北京市主要污染源分別來源于燃煤，機(jī)動車排放量，工業(yè)生產(chǎn)以及揚(yáng)塵。研究結(jié)果表明，北京市PM2.5主要成分為有機(jī)物(OM)、硝酸鹽(NO3-)、硫酸鹽(SO42-)、地殼元素和銨鹽(NH4+)等。全年P(guān)M2.5來源，中區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)約占28-36%，本地污染排放貢獻(xiàn)占64-72%。在本地污染貢獻(xiàn)中，機(jī)動車、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)、揚(yáng)塵為主要來源，分別占31.1%、22.4%、18.1%和14.3%，餐飲、汽車修理、畜禽養(yǎng)殖、建筑涂裝等其他排放約占PM2.5的14.1%。根據(jù)最新的數(shù)據(jù)，上海的主要污染源是工業(yè)和交通，工業(yè)包括15.4%的工業(yè)工藝過程排放、10.2%的工業(yè)鍋爐和爐窯排放、7.3%的電廠排放；交通主要是機(jī)動車和船舶飛機(jī)，占25.8%。其它為10.4%的揚(yáng)塵、5.4%的民用涂料和餐飲、3%的農(nóng)業(yè)和生物質(zhì)、1%的海鹽和植被，以及21.5%的上海以外區(qū)域的排放。而杭州主要因?yàn)槠嚨奈廴?，唐山主要因?yàn)橹毓I(yè)的污染，河北地區(qū)山西地區(qū)主要因?yàn)槿济旱奈廴尽Ｃ總€地區(qū)都有不同的污染源。

(三)受天氣等自然因素影響較大

首先，霧霾的污染程度很大程度是根據(jù)空氣氣流的影響，各污染城市都或多或少的受到其他污染城市的影響，比如北京的霧霾中，外來污染源占近三成，分別來自于北部內(nèi)蒙古，東北三省以及河北。其次，各污染城市的受污染程度受到當(dāng)?shù)氐匦蔚闹萍s。北京三面環(huán)山，每當(dāng)刮西南風(fēng)的時候，北京次日空氣一般可達(dá)到優(yōu)良程度。另外，霧霾的治理策略也要根據(jù)污染城市的特點(diǎn)以及季風(fēng)制定。下面筆者就如何依靠法律途徑治理大氣霧霾做初步設(shè)想。

二、立法機(jī)關(guān)應(yīng)對霧霾問題加緊立法

(一)政府的行政監(jiān)管主體的明確化

治理大氣污染是城市化精細(xì)程度的考驗(yàn)，需要明確政府各部門之間的權(quán)限與職責(zé)，健全各部門間、區(qū)域間協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制配合，建立縱橫相協(xié)調(diào)的法律處理機(jī)制。[1]北京的三成霧霾來源于汽車尾氣，北京市機(jī)動車限購政策已經(jīng)執(zhí)行四年之久，對北京市機(jī)動車減排后占霧霾減排的百分比等信息，市政府沒有公布此方面的信息。再如，根據(jù)相關(guān)組織的計(jì)算，80萬輛機(jī)動車收尾連接大約有4千公里的長度，而北京市道路總長度只有6720公里，也就是北京市汽車保有量現(xiàn)在有500多萬輛，有近一半的車輛都沒有停車位，它們會壓在人行道、自行車道上，在配套的城市建設(shè)方面，城市的配套設(shè)施停車場等需要相關(guān)部門迅速建設(shè)。政府提倡公民綠色出行，也需要相關(guān)部門建設(shè)和維護(hù)自助自行車棚。

(二)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及懲罰標(biāo)準(zhǔn)的具體化

我國早就要求機(jī)動車必須安裝尾氣處理器，現(xiàn)實(shí)落實(shí)的情況不盡人意。工信部產(chǎn)業(yè)政策司發(fā)布《中華人民共和國工業(yè)和信息化部第27號公告》表示，定于2014年12月31日廢止適用于國家第三階段汽車排放標(biāo)準(zhǔn)(下稱“國三”)柴油車產(chǎn)品公告，2015年1月1日起國三柴油車產(chǎn)品將不得銷售。而我國現(xiàn)在仍有相當(dāng)可觀國三標(biāo)準(zhǔn)的柴油車奔馳在北京市區(qū)內(nèi)。它們的霧霾排放量是國四標(biāo)準(zhǔn)的五百倍，氮氧化物的排放量占所有汽車的70%，一次性顆粒物排放量占99%，并且它的顆粒物毒性要高出一個量級。我國這些出廠就存在隱患的車輛為什么不能召回？因?yàn)槲覀兊臉?biāo)準(zhǔn)不明確，召回它們需要符合《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》規(guī)定的“危及人身、財產(chǎn)安全的不合理的危險?！倍囄矚獾奈：Τ潭冗€不足以達(dá)到以上召回標(biāo)準(zhǔn)。

(三)區(qū)域污染治理立法上的合作化

肝癌后的肝硬化是肝細(xì)胞癌又受寄生蟲和華枝睪吸蟲的侵襲所致。肝內(nèi)出現(xiàn)大小不一的菜花狀結(jié)節(jié)，與四周組織界限不明顯，像綠豆、青豆、黃豆大小或彌漫分布全肝，同增生的假小葉有時極難區(qū)別。但癌結(jié)節(jié)灰色灰白，質(zhì)地硬實(shí)。特別是生長在右葉的肝癌可使膈呈結(jié)節(jié)狀升高。少數(shù)癌腫可見壞死或囊樣病變。而肝硬化由于發(fā)生的原因不同，所以在形態(tài)變化上有差異，但其基本變化都相似。肉眼見，肝臟體積縮小、質(zhì)地堅(jiān)硬。結(jié)締組織增生，一般呈灶狀散在分布。由于幼稚的結(jié)締組織纖維化使肝表面凹凸不平。常伴發(fā)黃疸。所以，在比較中應(yīng)從結(jié)節(jié)的形態(tài)特征中加以鑒別。

氣是流動的，北京市霧霾約14%是由內(nèi)蒙古以及北京周邊城市造成，跟隨季風(fēng)留置在北京。全國各區(qū)域應(yīng)當(dāng)聯(lián)合立法，在多個區(qū)域間根據(jù)區(qū)域的特點(diǎn)，結(jié)合地形、企業(yè)特點(diǎn)、污染源乃至民俗特色制定一套特色規(guī)范。在立法主體上可由省級政府主導(dǎo)，市政府設(shè)計(jì)方案，將減排減污目標(biāo)逐級分解到地方各政府及部門。

三、司法機(jī)關(guān)的審判要做到公正譜適

如何處理因大氣污染致害而引發(fā)的環(huán)境糾紛，司法手段是其中必要的途徑，對于審判而言，只有公正、專業(yè)、普適才能夠體現(xiàn)司法的權(quán)威性。

(一)區(qū)域內(nèi)立案標(biāo)準(zhǔn)同質(zhì)化

涉環(huán)境污染案件大部分標(biāo)的額較大，專業(yè)知識要求高，并且各地區(qū)的空氣質(zhì)量、主要污染來源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入水平、地形狀況都不相同，74個重點(diǎn)城市的治理方案也各具特點(diǎn)，在此背景下，各地高院需要根據(jù)本地區(qū)以及本區(qū)域間的具體情況，設(shè)立一個符合本地區(qū)特色的立案標(biāo)準(zhǔn)。[2]并且在條件允許的情況下，可借鑒知識產(chǎn)權(quán)法院，推進(jìn)成立專門法院，實(shí)習(xí)環(huán)境司法專門化。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2013年7月，全國已經(jīng)有134個法院設(shè)環(huán)保庭。

(二)裁判人員要具備專業(yè)性

如前文所述，環(huán)境污染案件對專業(yè)化知識要求較高，設(shè)立環(huán)保庭僅僅是第一步，硬件問題是缺乏專業(yè)的環(huán)境類法官，環(huán)境類與司法類職業(yè)都是專業(yè)性要求極高的行業(yè)，跨行業(yè)的專家少之又少，司法實(shí)踐中應(yīng)規(guī)范與評估機(jī)構(gòu)和環(huán)境專家的配合。我國司法資源在地區(qū)的分布不均衡，法官之間認(rèn)識有差距，需要最高法院以及地方高院及時出臺法律的配套解釋以及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在法官的專業(yè)培訓(xùn)方面，也要加大規(guī)范化的培訓(xùn)力度，不僅針對污染的成因，危害有一定的專業(yè)認(rèn)識，也應(yīng)當(dāng)合理評估污染造成的損失以及恢復(fù)治理需要的周期以及金額。

(三)裁判結(jié)果要具有普適性

2015年1月民事訴訟法修訂后，有七百多家環(huán)保組織可以作為原告提起公益訴訟。立案被駁回的現(xiàn)象依然存在，公民的訴權(quán)不能保障，法院需要統(tǒng)一細(xì)化受案標(biāo)準(zhǔn)。公民以及環(huán)保組織取證難是一大難題，需要法院調(diào)查取證來解決，如何調(diào)取證據(jù)，仍需要相應(yīng)的規(guī)范和專業(yè)知識。除此以外，案件情節(jié)的調(diào)節(jié)幅度、判決尺度等都需要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。盡量避免法官自由裁量權(quán)的不一致，避免同案不同判的情況出現(xiàn)。

四、執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)職責(zé)分明

法律的尊嚴(yán)在于實(shí)施，對于執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)根據(jù)責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一原則分配自己的執(zhí)法資源，[3]建立責(zé)權(quán)清晰的執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對大氣污染的源頭控制。

(一)明確各部門職責(zé)

環(huán)境的保護(hù)單單依靠環(huán)保部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，各行各業(yè)都要為環(huán)保出力，例如：工業(yè)、農(nóng)業(yè)、金融、法律等部門都應(yīng)當(dāng)為環(huán)保盡其社會責(zé)任。[4]現(xiàn)實(shí)情況是，一旦碰到環(huán)境問題，基本上讓環(huán)保部門扛著，要劃分各部門間的責(zé)任，排除部門之間推諉現(xiàn)象。在區(qū)域間聯(lián)合執(zhí)法過程中，可將負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的直接責(zé)任人嚴(yán)格制終身制，避免負(fù)責(zé)人的懶政。

(二)污染源頭控制

在某些工業(yè)集中地區(qū)，空氣污染是眾人皆知的事實(shí)，可污染企業(yè)依然每天大量超標(biāo)排污。全世界的人性都是一樣的，哪個國家都有想渾水摸魚逃避責(zé)任者。美國對機(jī)車尾氣處理器的查處是相當(dāng)嚴(yán)格的，罰單可能是一個普通公民月薪的四分之一，如果出現(xiàn)生產(chǎn)汽車的企業(yè)故意不安裝尾氣處理器，政府給生產(chǎn)企業(yè)，開出的罰單上億的也屢屢出現(xiàn)。比如，2014年美國發(fā)出重卡柴油車檢查傳票共29931起，罰單133，6880美元，最終結(jié)案3281起。有句諺語說的好，如果罰他一天的飯錢，他可能不在意；如果罰他一年的飯錢，他可能稍加注意；如果罰他一輩子的飯錢，他絕對遵法守紀(jì)。只有在執(zhí)法力度加強(qiáng)，污染企業(yè)才能真正意識到后果的嚴(yán)重性。

五、公眾媒體積極參與

(一)鼓勵公民環(huán)保出行

公民自覺性的提高會直接影響大氣霧霾的治理，據(jù)相關(guān)調(diào)查，北京市民在5公里以內(nèi)開車的人占所有開車人數(shù)的44%，2公里內(nèi)開車的人占12%，1公里內(nèi)開車的人占7%，遇到交通堵塞，車輛怠速的時候，汽車排放量是正常行駛的兩倍，而每一次剎車，汽車尾氣含重金屬會更多。

(二)公民參與立法

在立法過程中，應(yīng)有廣大公民的參與。去年11月河北省十二屆人大常委會第十一次會議表決通過了《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》。該條例從2015年1月1日起開始施行，河北省公眾參與環(huán)境保護(hù)將獲得地方法規(guī)的支持。該條例是全國首部環(huán)境保護(hù)公眾參與地方性法規(guī)。

(三)充分利用移動媒體公開信息

只有信息公開才是一切公眾參與的基礎(chǔ)，只有信息公開我們才能準(zhǔn)確意識到風(fēng)險的存在，現(xiàn)在有不少手機(jī)app都有每天霧霾的報道，也可以定位周圍污染企業(yè)的具體位置以及排放標(biāo)準(zhǔn)，公民參與的力量是不可或缺的。同時也應(yīng)有媒體的參與，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達(dá)，媒體曝光頻率的增加，沒有哪個企業(yè)不重視媒體。

六、結(jié)語

治理霧霾不是一朝一夕之事，緩解交通擁堵，減少汽車尾氣的排放，調(diào)整城市工業(yè)化結(jié)構(gòu)等等措施，雖然各不相同，但必須依靠法律制度支持，只有建立立法、司法、執(zhí)法、公眾參與“四位一體”的大氣污染治理法律體系，才能夠真正取得治理污染的實(shí)際效果。

[參考文獻(xiàn)]

[1]高桂林，李帥.經(jīng)濟(jì)法總論[M].北京：中國法制出版社，2012.36.

[2]高桂林，陳昊博.治理大氣污染需要區(qū)域間聯(lián)合立法[N].檢察日報，2015-3-10.

[3]高桂林，李帥.責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一是經(jīng)濟(jì)法的總原則——論劉文華教授為代表的人大經(jīng)濟(jì)法學(xué)派對經(jīng)濟(jì)法基本原則的理論貢獻(xiàn)[J].廣西社會科學(xué)，2013(4).

[4]高桂林，陳昊博.中國農(nóng)村金融法制創(chuàng)新研究[M].北京：中國法制出版社，2015.48.