高等教育分類管理的幾個(gè)關(guān)系

徐延宇，高 源，王雅婷

（云南大學(xué) 高等教育研究院，云南 昆明650091）

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》描繪了未來(lái)10年我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的藍(lán)圖，在提出建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)、建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的同時(shí)，特別指出要建立高校分類體系，對(duì)高校實(shí)行分類管理。促進(jìn)高校辦出特色，發(fā)揮政策指導(dǎo)和資源配置的作用，引導(dǎo)高校合理定位，克服同質(zhì)化傾向，形成各自的辦學(xué)理念和風(fēng)格，在不同層次、不同領(lǐng)域辦出特色，爭(zhēng)創(chuàng)一流。[1]而2012年3月16日，教育部以教高〔2012〕4號(hào)印發(fā)《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見(jiàn)》也指出，要促進(jìn)高校辦出特色，“探索建立高校分類體系，制定分類管理辦法，克服同質(zhì)化傾向。”[2]可以發(fā)現(xiàn)，高等教育分類管理已經(jīng)成為當(dāng)前推動(dòng)我國(guó)高等教育發(fā)展的重要政策。從政策目的來(lái)看，是要使不同層次和不同類型的高等學(xué)校能在整個(gè)高等教育系統(tǒng)中確定自身的位置，并根據(jù)自身的定位找準(zhǔn)發(fā)展方向，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前整個(gè)高等教育系統(tǒng)普遍存在的定位不準(zhǔn)、特色不明，目標(biāo)趨同、盲目升格等問(wèn)題，從而進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)高等教育的發(fā)展。由此各省級(jí)地方政府以此作為促進(jìn)高校科學(xué)發(fā)展的重要措施，已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)的地方高等教育分類管理分類指導(dǎo)的實(shí)施意見(jiàn)。[3]盡管從學(xué)理上討論高等教育分類管理的研究已經(jīng)不少[4]，由于這些研究更多的是從高等教育理論的角度進(jìn)行分析，對(duì)國(guó)家和地方管理實(shí)踐需求關(guān)注較少，討論不免有些空泛，難以對(duì)制定高等學(xué)校的分類管理、分類指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)揮指導(dǎo)作用（如就從學(xué)校）。而高等教育主管部門在地方制定和落實(shí)高校分類管理和分類指導(dǎo)實(shí)施意見(jiàn)過(guò)程中，往往將其作為一項(xiàng)一般性的實(shí)踐工作任務(wù)完成，容易忽視分類管理中存在著很多具體而與高等教育管理理念密切相關(guān)的問(wèn)題。從當(dāng)前理論研究和已經(jīng)公布的部分省市高等學(xué)校分類管理、分類指導(dǎo)實(shí)施意見(jiàn)來(lái)看，還需要進(jìn)一步廓清對(duì)以下幾個(gè)關(guān)系的認(rèn)識(shí)。

一、分類管理與自主辦學(xué)

分類管理分類指導(dǎo)與自主辦學(xué)的問(wèn)題實(shí)際上是對(duì)高校實(shí)施管理的方式和程度的問(wèn)題，也是政府對(duì)高等教育管理中的收與放的問(wèn)題。一般而言，越是實(shí)施嚴(yán)格的分類管理和強(qiáng)力的分類指導(dǎo)，意味著政府在更多的方面對(duì)高校辦學(xué)實(shí)施更多的干預(yù)和調(diào)節(jié)，高校的辦學(xué)自主空間越小；而相對(duì)更寬松的分類管理，政府就會(huì)在更宏觀的層面對(duì)高等教育實(shí)施指導(dǎo)和調(diào)節(jié)，高校有可能發(fā)揮更大的自主權(quán)。

我國(guó)對(duì)高等教育實(shí)行集權(quán)型管理體制，高校建設(shè)審批、招生、專業(yè)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)、師資等都由政府控制，當(dāng)主要的辦學(xué)資源都由政府控制時(shí)，高校發(fā)展的積極性和主動(dòng)性受到不同程度的遏制，發(fā)揮辦學(xué)自主權(quán)的空間較小。當(dāng)出現(xiàn)某些臨時(shí)的政策和措施，政府對(duì)高校管理相對(duì)放權(quán)時(shí)，一些高校有可能認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)在管理嚴(yán)格情況下難得的發(fā)展機(jī)遇，即使出現(xiàn)問(wèn)題也會(huì)有主管的部門來(lái)解決，就會(huì)不管自身是否具備發(fā)展條件，采取各種措施來(lái)爭(zhēng)取資源和用足政策，就有可能出現(xiàn)各種亂象。所以，在高等學(xué)校尚未具有自主、自律意識(shí)和未形成客觀公正的外部評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制之前，簡(jiǎn)單的放權(quán)或者說(shuō)擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)就會(huì)出現(xiàn)高校辦學(xué)中的各種沖動(dòng)和不自律的行為。出現(xiàn)這種情況后，主管部門往往就簡(jiǎn)單地將相關(guān)權(quán)利又再一次集中上來(lái)，出現(xiàn)一亂就收的局面。

當(dāng)前，我們提出的分類管理和分類指導(dǎo)是在建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代高等教育體制和大學(xué)制度的改革大趨勢(shì)下實(shí)施的，通過(guò)分類實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、建立政府、社會(huì)和高校之間的新型關(guān)系、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)最終的改革目標(biāo)，改變過(guò)去“放”和“收”的政策搖擺。

然而，實(shí)現(xiàn)分類管理分類指導(dǎo)并非一蹴而就，它需要一個(gè)研究、探索和實(shí)踐過(guò)程。從理論上講，對(duì)高等學(xué)校的分類既可以是首先由政府對(duì)高校的類型進(jìn)行設(shè)定并引導(dǎo)高校朝既定的類型發(fā)展，也可以是高等學(xué)校自身不斷發(fā)展，自發(fā)形成各種類型的過(guò)程，高等教育實(shí)現(xiàn)“自律均衡”。但由于歷史的原因，高等教育主管部門和政府習(xí)慣于過(guò)去的計(jì)劃管理、過(guò)程管理和行政命令，對(duì)高等學(xué)校放權(quán)的范圍、速度和力度還相當(dāng)有限。同時(shí)高校由于長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣于在很多辦學(xué)的微觀方面都被管理，甚至逐步失去自主辦學(xué)的意識(shí)，如果放權(quán)過(guò)快，面對(duì)突然的變化，有些高校可能不容易適應(yīng)新的寬松的條件，不能行使好權(quán)力，甚至再次出現(xiàn)亂象。因此，分類管理和分類指導(dǎo)要讓政府權(quán)力充分放開，改變過(guò)去長(zhǎng)期形成的計(jì)劃體制思維，轉(zhuǎn)變政府管理職能，讓高校獲得自主空間。如果不建立在政府轉(zhuǎn)換管理職能的基礎(chǔ)上，而仍然是以直接介入微觀管理的計(jì)劃體制手段來(lái)實(shí)施，分類指導(dǎo)將致使學(xué)校類型過(guò)早地固化，會(huì)嚴(yán)重抑制學(xué)校的辦學(xué)活力，抹殺學(xué)校的個(gè)性化發(fā)展，影響學(xué)校類型的充分分化，反而會(huì)加劇學(xué)校的趨同發(fā)展。“高等教育結(jié)構(gòu)的宏觀有序，表現(xiàn)為系統(tǒng)具有自調(diào)試機(jī)制，能夠?qū)κ袌?chǎng)變化做出靈敏的反應(yīng)，避免在學(xué)校培養(yǎng)人才與社會(huì)需要之間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的失衡和錯(cuò)位?！盵5]因此，分類管理重在其指導(dǎo)性，主要通過(guò)資源配置、分類評(píng)價(jià)、分類撥款等宏觀調(diào)控手段，對(duì)學(xué)校按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要組織的教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)等活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)，改變過(guò)去高等教育“一放就亂，一收就死”的惡性循環(huán)，以市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)進(jìn)一步培育高等學(xué)校的辦學(xué)自主性、自律性。從當(dāng)前高等教育發(fā)展的實(shí)際來(lái)看，實(shí)現(xiàn)政府適度介入的分類管理要特別注意處理好分類管理和自主辦學(xué)的關(guān)系，要保持二者之間的適當(dāng)張力，保障“收”與“放”之間的合理平衡，引導(dǎo)過(guò)程中不斷培養(yǎng)高校自主辦學(xué)、依法辦學(xué)的意識(shí)和能力，構(gòu)建政府與高校之間新型的關(guān)系。在具體的實(shí)施意見(jiàn)上就要減少影響高校自主辦學(xué)的限制性規(guī)定，在相關(guān)的禁止事項(xiàng)和規(guī)定之外，讓高校獲得充分的辦學(xué)自由。

二、動(dòng)態(tài)目標(biāo)引導(dǎo)與靜態(tài)現(xiàn)狀分類

發(fā)展目標(biāo)引導(dǎo)與當(dāng)前狀態(tài)分類的關(guān)系是對(duì)分類管理作用方式的不同理解，實(shí)際上也就是分類管理的任務(wù)是要直接給高校定位分類還是指出鼓勵(lì)高校未來(lái)發(fā)展的類型，推動(dòng)高校自主定位自主發(fā)展的問(wèn)題。

如果我們將分類管理理解為政府對(duì)高校定位的引導(dǎo)和管理，那么這種管理是動(dòng)態(tài)的指導(dǎo)還是靜態(tài)分類呢，也就是說(shuō)，政府在這個(gè)過(guò)程中是要對(duì)現(xiàn)有的高校進(jìn)行一個(gè)類型劃分還是為高校未來(lái)的發(fā)展類型設(shè)定目標(biāo)，引導(dǎo)高校向這些類型方向發(fā)展呢？實(shí)際上，“任何分類都有利有弊,因?yàn)樵僭敿?xì)的分類也不可避免地要在一定程度上抹煞個(gè)性,分類從本質(zhì)上說(shuō)是一個(gè)尋找共性特征的過(guò)程,它只能表現(xiàn)類型上的特征差異，但無(wú)法表現(xiàn)個(gè)體間的個(gè)性差別?！狈诸愔笇?dǎo)本身是為了引導(dǎo)規(guī)避趨同,然而其自身的局限性也就不可避免帶來(lái)新的趨同。所以，“分類的目的并不在于類型本身，它更多體現(xiàn)的是一個(gè)引導(dǎo)的作用，即高等學(xué)校不能趨同發(fā)展，要明確自身的定位，辦出自己的特色”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講,“分類的最終目的是超越分類，實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校的個(gè)性化以及整個(gè)高等教育系統(tǒng)的多樣化發(fā)展”。[6]

目前，從已經(jīng)出臺(tái)的地方高校分類管理分類指導(dǎo)實(shí)施意見(jiàn)中我們已經(jīng)看到了動(dòng)態(tài)指導(dǎo)和靜態(tài)分類這兩種思路的分野。比如有的省市出臺(tái)的高等學(xué)校分類管理分類指導(dǎo)實(shí)施意見(jiàn)就明確了哪些大學(xué)是建設(shè)成什么類型的高校。如河南省的實(shí)施意見(jiàn)中指出：“支持鄭州大學(xué)、河南大學(xué)向綜合性、研究型、高水平方向發(fā)展，加快創(chuàng)建國(guó)內(nèi)一流大學(xué)步伐。支持河南農(nóng)業(yè)大學(xué)、河南師范大學(xué)、河南科技大學(xué)、河南理工大學(xué)、河南工業(yè)大學(xué)、河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、華北水利水電大學(xué)向多科性、特色化、應(yīng)用型方向發(fā)展?！边@種方式更多的屬于靜態(tài)分類，即通過(guò)對(duì)現(xiàn)有高校發(fā)展目標(biāo)類型的清晰明確，有助于高校根據(jù)實(shí)施意見(jiàn)很快對(duì)號(hào)入座，明確學(xué)校發(fā)展類型，準(zhǔn)確定位，也有助于主管部門和地方政府對(duì)高等教育的管理，但同時(shí)，對(duì)高校過(guò)于明確其發(fā)展目標(biāo)類型，框定其發(fā)展道路，極有可能損害高校的辦學(xué)自主性，也有可能無(wú)法調(diào)動(dòng)學(xué)校的積極性。而有的省份則不明確指出哪些高校歸入什么樣的類型，而僅僅指出主管部門和政府對(duì)區(qū)域內(nèi)高校未來(lái)發(fā)展會(huì)有哪些類型，如山東省的實(shí)施意見(jiàn)指出：“重點(diǎn)支持應(yīng)用基礎(chǔ)型特色名校立項(xiàng)建設(shè)單位，使之成為主要面向山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)和行業(yè)發(fā)展需要的高素質(zhì)創(chuàng)新人才培養(yǎng)基地；重點(diǎn)支持應(yīng)用型特色名校立項(xiàng)建設(shè)單位，使之成為主要面向山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)和行業(yè)發(fā)展的高素質(zhì)應(yīng)用型人才培養(yǎng)基地，引領(lǐng)應(yīng)用型高校發(fā)展；重點(diǎn)支持技能型特色名校立項(xiàng)建設(shè)單位，使之成為主要面向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新需要的高素質(zhì)技能型人才培養(yǎng)基地，引領(lǐng)技能型高校發(fā)展。”這樣既對(duì)類型進(jìn)行了劃分，同時(shí)又沒(méi)有規(guī)定哪些高校就屬于或者就是鼓勵(lì)發(fā)展的某種類型，就讓高校認(rèn)識(shí)到不同發(fā)展類型將會(huì)有什么樣發(fā)展任務(wù)、獲得怎樣的發(fā)展支持，高校有可能在結(jié)合自身發(fā)展基礎(chǔ)與條件的基礎(chǔ)上，對(duì)發(fā)展類型進(jìn)行選擇，同時(shí)也可以形成鼓勵(lì)高校間競(jìng)爭(zhēng)的局面，推動(dòng)高校增強(qiáng)發(fā)展的主動(dòng)性。

從目前高等教育發(fā)展的要求來(lái)看，分類管理不應(yīng)該僅僅停留在讓高校對(duì)號(hào)入座上，從更深層次講，分類管理的實(shí)施需要為現(xiàn)有高校指出未來(lái)可能不同的高校類型政府將提供怎樣的發(fā)展條件，定位在不同的類型上將獲得怎樣的政策支持，要為所有的高校預(yù)留發(fā)展的想象空間。要形成高校在不同層次上辦出特色、爭(zhēng)創(chuàng)一流就必不能簡(jiǎn)單地靜態(tài)分類，而應(yīng)該是放開條件，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行目標(biāo)引導(dǎo)。因此，為高校預(yù)設(shè)不同類型的發(fā)展路徑和支持政策是當(dāng)前分類管理的首要作用。

三、地方特色與全國(guó)統(tǒng)一的問(wèn)題

“高等教育地方化是最近30年來(lái)中國(guó)高等教育改革的進(jìn)路之一，其實(shí)質(zhì)是區(qū)域高等教育的自主化和多樣化發(fā)展”。分類管理既是中央對(duì)全國(guó)高校進(jìn)行分類管理，也是地方為促進(jìn)高等教育發(fā)展、形成區(qū)域高等教育特色化發(fā)展新局面的有力措施。國(guó)務(wù)院教育行政部門對(duì)高等學(xué)校分類管理、分類指導(dǎo)有助于對(duì)全國(guó)高等學(xué)校的宏觀綜合指導(dǎo)，特別是對(duì)部委屬高校發(fā)展的引導(dǎo)，促進(jìn)高等教育結(jié)構(gòu)適應(yīng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；省級(jí)人民政府要對(duì)地方各級(jí)各類教育進(jìn)行綜合統(tǒng)籌發(fā)展，加強(qiáng)分類管理分類指導(dǎo)，促進(jìn)本區(qū)域高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，省級(jí)人民政府責(zé)無(wú)旁貸。如果省級(jí)人民政府提出的區(qū)域內(nèi)高等教育分類管理、分類指導(dǎo)實(shí)施意見(jiàn)僅僅是“上傳下達(dá)”地貫徹中央高等教育發(fā)展政策，依葫蘆畫瓢地提出一些本省的高等教育分類管理分類指導(dǎo)措施，這對(duì)于促進(jìn)地方高等教育特色發(fā)展實(shí)際上意義不大。從目前已經(jīng)出臺(tái)的一些地方高等教育分類管理分類指導(dǎo)意見(jiàn)來(lái)看，如何成立形成地方特色與貫徹上級(jí)統(tǒng)一要求的關(guān)系是值得思考的問(wèn)題。

首先，就是要真正領(lǐng)會(huì)中央的分類管理分類指導(dǎo)的精神。只有深刻理解中央文件出臺(tái)的背景，才能認(rèn)清當(dāng)前高等教育發(fā)展的形勢(shì)，才能創(chuàng)造各種條件向政策指引的方向發(fā)展，獲取政策支持。目前已經(jīng)頒布的幾個(gè)省級(jí)人民政府的高等教育分類管理、分類指導(dǎo)實(shí)施意見(jiàn)基本上反映了對(duì)統(tǒng)一性的要求。如在分類上都有研究型大學(xué)、應(yīng)用型本科、高職高專等基本類型。這是當(dāng)前上級(jí)主管部門在對(duì)當(dāng)前高等教育發(fā)展問(wèn)題分析，特別是當(dāng)前高等教育發(fā)展結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)高等教育發(fā)展提出的新方向。從《高等教育法》來(lái)看，傳統(tǒng)上我們只是按照人才培養(yǎng)的層次劃分了高等專科學(xué)校和本科學(xué)校（大學(xué)）兩大類，而當(dāng)前分類中將本科學(xué)校分成了研究型大學(xué)和應(yīng)用型本科，反映出當(dāng)前推進(jìn)本科高校轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向，從教育部當(dāng)前的工作和一系列政策來(lái)看，建設(shè)應(yīng)用性高等教育體系的動(dòng)向已經(jīng)十分明顯。這也就是為什么分類管理與地方本科高校轉(zhuǎn)型兩個(gè)工作密切相關(guān)的重要原因。因此，在制定省級(jí)人民政府高等學(xué)校分類管理和分類指導(dǎo)意見(jiàn)時(shí)一定把握這些政策的指導(dǎo)精神。

第二，要深刻把握地方高等教育發(fā)展的實(shí)際。了解現(xiàn)狀、歷史、發(fā)展的條件和基礎(chǔ)才能形成有針對(duì)性的分類管理、分類指導(dǎo)意見(jiàn)。每個(gè)省（市、自治區(qū)）高等教育發(fā)展的條件和基礎(chǔ)各不相同，與之相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平、條件也各異，發(fā)展高等教育的條件也有差異，實(shí)現(xiàn)分類管理和分類指導(dǎo)就需要有不同的政策支持。同時(shí)，分類管理僅限于“地方高校”，那些在本區(qū)域內(nèi)有部屬高校的省份還需要處理好省屬高校和部屬高校如何實(shí)現(xiàn)差異化定位的問(wèn)題。這也是地方在制定分類管理分類指導(dǎo)實(shí)施意見(jiàn)過(guò)程中需要依據(jù)地方高等教育發(fā)展實(shí)際考慮的問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

分類管理和分類指導(dǎo)的根本原因是高等學(xué)校功能的復(fù)雜化和增強(qiáng)（中世紀(jì)大學(xué)功能相對(duì)單一，也就不會(huì)有政府需要對(duì)大學(xué)進(jìn)行分類管理和分類指導(dǎo)的問(wèn)題）。在從邊緣向社會(huì)中心的轉(zhuǎn)變中，高等學(xué)校在教育、科研和社會(huì)服務(wù)等方面的類型、層次、水平和能力等出現(xiàn)了越來(lái)越大的差異，這種差異實(shí)質(zhì)上也是高等學(xué)校在進(jìn)行知識(shí)發(fā)現(xiàn)和傳播的層次、類型上的差異。與此伴隨的是高校生存發(fā)展所需的社會(huì)資源也越來(lái)越多。政府和社會(huì)要求對(duì)投入的資源進(jìn)行問(wèn)責(zé)，高等學(xué)校則也有必要進(jìn)行回應(yīng)，越來(lái)越多地考慮外部的需要定位自身，但不能否認(rèn)的是，高等學(xué)校存在的基礎(chǔ)是科研和教學(xué)，是在不同類型、層次和水平上進(jìn)行知識(shí)的發(fā)現(xiàn)和傳播，社會(huì)所期待的這種功能需要高校按照學(xué)術(shù)、知識(shí)和學(xué)科發(fā)展的內(nèi)在法則，按照高等教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律運(yùn)行才能實(shí)現(xiàn)。這是我們?cè)诟叩葘W(xué)校分類管理、分類指導(dǎo)中處理以上三個(gè)關(guān)系需要堅(jiān)持、明確和牢牢把握的。

[1]馮向東.高等教育結(jié)構(gòu):博弈中的建構(gòu)[J].高等教育研究,2005,（5）:1-5.

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[4]上海教育.本市推進(jìn)高等學(xué)校分類指導(dǎo)、分類管理改革工作情況[EB/OL].http://www.shmec.gov.cn/web/wsbs/webwork_article.php?article_id=60541,2014-09-29.

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