汪　晴

(安徽師范大學(xué)　政治學(xué)院，安徽 蕪湖　241003)

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論新加坡秩序建設(shè)對(duì)中國行政體制改革的啟示

汪晴

(安徽師范大學(xué)政治學(xué)院，安徽 蕪湖241003)

摘要：秩序建設(shè)是新加坡行政體制的核心。新加坡通過民主機(jī)制下的權(quán)威政治、嚴(yán)格法治、行政權(quán)與決策權(quán)相分離這三個(gè)階段的行政改革，建立了法治、廉政、民主、開放的行政制度。目前中國行政體制改革面臨眾多挑戰(zhàn)，研究新加坡秩序建設(shè),對(duì)全面深化政治體制改革具有重要啟示。

關(guān)鍵詞：新加坡秩序建設(shè)；中國行政體制改革；啟示

改革開放30多年以來, 中國的行政管理體制經(jīng)歷了一場(chǎng)深刻而又廣泛的歷史性變革,而如今更是到了全面深化改革的攻堅(jiān)階段。十八大報(bào)告和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》都對(duì)行政體制改革的目標(biāo)和任務(wù)做了全面、系統(tǒng)和深刻的論述。中國政府管理需要從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，“創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”[1]，是目前行政改革的主要方向。行政體制改革既是一場(chǎng)管理革命,又是在全球形勢(shì)發(fā)生重大變化的背景下，政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與公民關(guān)系的深刻調(diào)整。在這方面，新加坡的行政體制無疑是非常值得學(xué)習(xí)的。

一、新加坡行政體制的核心——秩序建設(shè)

新加坡行政體制的核心就是強(qiáng)調(diào)社會(huì)政治秩序建設(shè)，其經(jīng)濟(jì)建設(shè)和秩序建設(shè)同時(shí)進(jìn)行，而良好的社會(huì)秩序是新加坡經(jīng)濟(jì)與社會(huì)飛速發(fā)展的基本前提。一個(gè)混亂的、無秩序的社會(huì)不僅會(huì)導(dǎo)致國家的渙散、動(dòng)蕩，更會(huì)給人民生活帶來巨大危機(jī)。新加坡政府從新加坡是個(gè)多種族、多宗教、多元文化的后發(fā)國家這個(gè)特殊國情出發(fā)，采取各種措施，積極完善政府的行政體制，全力建設(shè)社會(huì)政治秩序，維護(hù)了國家的穩(wěn)定大局，在法治的基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)了有序的大眾民主。

(一)民主機(jī)制下的威權(quán)政府保證了社會(huì)的穩(wěn)定

在政治秩序方面，新加坡拒絕了西方式的民主，而是采用獨(dú)具特色的“奉行政府權(quán)威法制化和社會(huì)秩序系統(tǒng)化的政治體制,體現(xiàn)了政治傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性二重性特征”[2]，大力推行新“威權(quán)政府”，實(shí)行獨(dú)特的行政體制(單級(jí)政府體制)。新加坡第二代政治領(lǐng)導(dǎo)人則把新加坡的政治模式歸納為“托管式民主”，即“政府與國民的關(guān)系實(shí)際上就是國民把公共權(quán)力委托給政府并對(duì)政府給予無條件地尊重、忠誠和服從，作為交換,‘君子執(zhí)政’的‘好政府’給國民創(chuàng)造秩序、安全與繁榮”[3]。

可以說，新加坡民主制度相當(dāng)完善，其政治治理模式也很科學(xué),所推行的威權(quán)政治模式是在其憲政的框架下運(yùn)行的。它完善政治管理法律規(guī)則體系，將政治管理權(quán)威法制化、明確政治管理責(zé)任，并制定一系列的程序使政治管理過程規(guī)范化。其政府的行政權(quán)力幾乎涵蓋了政治和社會(huì)管理的各個(gè)方面，既制定政策，又執(zhí)行政策。這種直線型的信息傳輸渠道可以確保政令通暢，信息在傳遞的過程中不會(huì)“失真”，反饋及時(shí)、準(zhǔn)確，便于政府及時(shí)修正決策，能夠最大限度地進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員,提高政府行政效率。政府每個(gè)部門的職能明確，每個(gè)公務(wù)員都有具體的行為準(zhǔn)則和崗位職責(zé)。實(shí)踐證明，新加坡正是通過這種“剛性”的行政體制，并充分運(yùn)用強(qiáng)大的國家機(jī)器與政治資源動(dòng)員能力，保證了新加坡長期政治秩序穩(wěn)定,避免了發(fā)展中國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的動(dòng)亂、沖突和軍人干政等現(xiàn)象。事實(shí)證明，民主下的權(quán)威政府在新加坡是成功的，正如有學(xué)者指出：“新加坡行專政之法，之所以能經(jīng)受住民主運(yùn)動(dòng)的沖擊而久存，是由于專得有理、專得廉潔、專得有效”[4]。

(二)嚴(yán)格的法治產(chǎn)生了良好的社會(huì)秩序

新加坡通過法治，來規(guī)范人們的經(jīng)濟(jì)行為和社會(huì)行為,維護(hù)社會(huì)秩序。新加坡社會(huì)和諧安定、秩序井然與政府積極貫徹法治精神息息相關(guān)，法治產(chǎn)生紀(jì)律和秩序，紀(jì)律和秩序又促進(jìn)了法治的完善和發(fā)展。新加坡立法嚴(yán)密，明確具體，法律、法規(guī)和禁令遍及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，界限分明，可操作性強(qiáng)，執(zhí)行方便。同時(shí)新加坡執(zhí)法極其嚴(yán)格，以嚴(yán)厲的、沒有任何回旋余地執(zhí)法手段保證法律的實(shí)施；而素質(zhì)精良、廉潔公正、高效的執(zhí)法隊(duì)伍，嚴(yán)密的法律監(jiān)督體系，嚴(yán)格的執(zhí)法機(jī)制和執(zhí)法程序保證了司法的公正，產(chǎn)生了井井有條的社會(huì)秩序和嚴(yán)明的社會(huì)紀(jì)律。在嚴(yán)厲法律懲罰和制裁的同時(shí)，新加坡更是采用各種形式進(jìn)行法治教育和警示，培養(yǎng)公民良好的法治意識(shí)和習(xí)慣，使新加坡逐步成為一個(gè)法治嚴(yán)密的國家。

新加坡的法治對(duì)象主要包括社會(huì)和政府兩個(gè)方面。一方面，新加坡政府努力創(chuàng)設(shè)健全的法治環(huán)境,依法管理和規(guī)范社會(huì)行為，產(chǎn)生了良好的社會(huì)秩序和社會(huì)紀(jì)律，有力地保證了新加坡的穩(wěn)定和繁榮。在一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)里，法律和秩序不可分割，只有在秩序已經(jīng)確立，條規(guī)能夠?qū)嵭械臅r(shí)候，才有可能依照預(yù)先確定的法律法規(guī)，制定國民與國家、國民與國民之間人際關(guān)系原則。李光耀認(rèn)為，“秩序先于法律”，認(rèn)為“當(dāng)先行條規(guī)不能制止日益混亂和違抗政府的情況發(fā)生時(shí)，就有必要制定嚴(yán)厲的新條規(guī)，以便維持秩序，使法律能夠繼續(xù)治理人際關(guān)系”，“否則，混亂和無政府狀態(tài)就會(huì)取代秩序了”[5]320。新加坡政府依法加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，不斷提高社會(huì)管理能力和水平，培養(yǎng)了人們的社會(huì)紀(jì)律，而人民行之有規(guī)、違之有罰的社會(huì)紀(jì)律又反過來促進(jìn)了良好秩序的形成和鞏固，整個(gè)社會(huì)生活在效率和秩序的良性循環(huán)中健康發(fā)展，從而保持經(jīng)濟(jì)的高速增長和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的勃興與繁榮，促進(jìn)社會(huì)公平和正義，出現(xiàn)了令世人稱道的“新加坡現(xiàn)象”。

另一方面，對(duì)于政府自身，新加坡政府通過嚴(yán)格的法律條規(guī)和公務(wù)員守則，形成有效的防治貪污腐敗的機(jī)制，嚴(yán)格依法行政，來確保公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)和廉潔奉公。李光耀認(rèn)為：“肅貪清腐，搞好廉政建設(shè)，是政府工作的重要方面，其目標(biāo)是整治自身，提高自身的免疫力和戰(zhàn)斗力，是政府工作勤奮高效的首要保證”[5]252。因此，新加坡政府為保持其執(zhí)政合法性和公信力，采取了多種措施來加大對(duì)政府自身的監(jiān)管力度，進(jìn)行廉政建設(shè)：一是國家和政府的最高領(lǐng)導(dǎo)率先廉潔奉公，正人先正己，為下級(jí)官員和廣大人民樹立了良好的榜樣；二是健全完善了一整套防止貪污腐敗的制度，包括嚴(yán)格的公務(wù)員管理制度、嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、法庭宣誓制度、品德考核制度等。這些制度對(duì)新加坡防止國家公務(wù)人員的貪污腐敗行為提供了可靠的保證，是新加坡“吏治干凈”的有效手段；三是專門制定明確具體的反貪污腐敗的法律規(guī)章和行為準(zhǔn)則。所有國家公務(wù)員除了嚴(yán)格遵守國家的各項(xiàng)法律法規(guī)外，還必須遵守《反貪污法》和《公務(wù)員指導(dǎo)手冊(cè)》，前者詳細(xì)地規(guī)定了貪污腐敗行為以及相應(yīng)的處罰措施，后者對(duì)于規(guī)范公務(wù)員的日常行為，加強(qiáng)道德自律，防止貪污腐敗，搞好廉政建設(shè)，起著重要作用，提供了切實(shí)可行的公務(wù)員行為標(biāo)準(zhǔn)；四是建立執(zhí)法嚴(yán)明的反貪污機(jī)構(gòu)和有效的執(zhí)法機(jī)制，迅速而又嚴(yán)厲地懲治貪污腐敗。新加坡的貪污調(diào)查局、審計(jì)總署等，都是擁有足夠資源、能夠獨(dú)立行事的重要反貪監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保證了廉潔高效的政府行為和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面有序發(fā)展。根據(jù)“透明國際”全球腐敗指數(shù)顯示，在2013年全球最清廉的國家和地區(qū)排名中，新加坡名列第五，是亞洲最清廉的國家。

(三)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相對(duì)分離保證了政府公共管理活動(dòng)的有效性和有序性

發(fā)達(dá)國家政府一般將決策部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行分離，新加坡也不例外。在新加坡，不同于決策部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)也稱法定機(jī)構(gòu)，它有些類似于我國管理社會(huì)公共事務(wù)的政府部門和事業(yè)單位，但也有著自身的特點(diǎn)，它們是由政府出資而采用類似于企業(yè)的管理方式或公營基金運(yùn)作模式來管理，運(yùn)作獨(dú)立和公開透明，依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，接受社會(huì)的監(jiān)督。

新加坡有近100家法定機(jī)構(gòu)，自收自支管理，其職責(zé)由專門的法律規(guī)定，它的優(yōu)點(diǎn)是：一方面它能高效完成政府的某些特別任務(wù)；另一方面又不會(huì)增加政府財(cái)政預(yù)算。比如新加坡專門管理公務(wù)員的機(jī)構(gòu)“公共服務(wù)委員會(huì)”就不是政府的職能部門，而屬于法定機(jī)構(gòu)。它直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，法律賦予公共服務(wù)委員會(huì)獨(dú)立操作的權(quán)力，任何人不得干涉或影響委員會(huì)的工作?！靶录悠路ǘC(jī)構(gòu)均具有政府監(jiān)管的行政職能和經(jīng)營公共企業(yè)(國有企業(yè))的雙重功能，不僅是半自治的行政管理機(jī)構(gòu)，而且也是經(jīng)營機(jī)構(gòu)”[7]。穩(wěn)定而獨(dú)立的法定機(jī)構(gòu)從行政體制中剝離出來，行使政府權(quán)力之外的社會(huì)公共權(quán)力，它既減輕人民的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，提高了政府公共服務(wù)的效率，又可以對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，有效地促進(jìn)了市場(chǎng)的良性發(fā)展，對(duì)政府公共管理活動(dòng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)起到了不可或缺的作用。

二、中國行政體制改革面臨的挑戰(zhàn)

新加坡經(jīng)過50年來的行政改革，建立了一套嚴(yán)格而有效的行政體制，從求生存到追尋卓越，打造了世界一流的廉潔效能政府。中國的行政管理改革已經(jīng)持續(xù)30多年，經(jīng)過6次集中改革，其基本改革走向是：政府管理從注重管制向注重法治和服務(wù)方向轉(zhuǎn)變。這說明中國政府一直在努力更新管理理念，重新定位政府行政方向，重建政府施政規(guī)則，轉(zhuǎn)變政府職能和結(jié)構(gòu)。但目前我國的行政管理體制改革還面臨著不少挑戰(zhàn)。

第一，政府部門職能轉(zhuǎn)變還不到位,職能不清晰，職責(zé)交叉。首先，各級(jí)政府在行政執(zhí)法、公共服務(wù)、社會(huì)管理等方面顯得比較薄弱，或者說管理不到位、服務(wù)不到位，存在失職行為。其次，機(jī)構(gòu)設(shè)置繁冗，出現(xiàn)部門職責(zé)交叉、政出多門的情況，也可以表現(xiàn)為職能不清。機(jī)構(gòu)越多，各自的責(zé)任就越難界定明確，并且不同機(jī)構(gòu)具有不同的利益，執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)相互掣肘的現(xiàn)象，若互相協(xié)調(diào)得不好，就會(huì)導(dǎo)致太多的權(quán)力內(nèi)耗以及各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的矛盾重重。

第二，行政執(zhí)法不公正。依法行政觀念還不是很強(qiáng),有法不依、多頭執(zhí)法、執(zhí)法不公、執(zhí)法擾民的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，因此民眾對(duì)執(zhí)法部門的公信力不高。行政執(zhí)法直接涉及到人民的切身利益，執(zhí)法是否公正,直接影響到我國行政機(jī)關(guān)是否在公正地運(yùn)用法律法規(guī)，因此改革行政執(zhí)法不公正這一現(xiàn)狀勢(shì)在必行。

第三，事業(yè)單位管理體制不完善。一是概念混亂，功能定位不明確，對(duì)于事業(yè)單位職責(zé)、行為規(guī)范缺少專門的法律規(guī)定，政府與事業(yè)單位的部分職能重疊、交叉；二是政府與事業(yè)單位的關(guān)系不清晰，政府自己既“舉辦”又“管理”事業(yè)單位，事業(yè)單位不是獨(dú)立運(yùn)作的法人機(jī)構(gòu)，其運(yùn)作缺少公開透明和有效的監(jiān)督；三是政府對(duì)從事公益事業(yè)的社會(huì)組織重視不夠，管理不規(guī)范，政府沒有在稅收、貸款融資等方面對(duì)社會(huì)組織給予必要的優(yōu)惠、支持和管理，導(dǎo)致中國目前社會(huì)組織的發(fā)展緩慢、混亂，沒能充分利用社會(huì)資源和發(fā)揮其在公共服務(wù)方面的作用。

第四，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估理念還有待徹底轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在發(fā)達(dá)國家普遍在政府公共部門與管理中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)機(jī)制，并采用績(jī)效管理與評(píng)估、成本與效率觀念、公共責(zé)任和顧客至上為理念的政府績(jī)效評(píng)估措施。雖然這些年來我國政府公共管理的價(jià)值理念有所轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治所要求的服務(wù)行政觀還沒有形成。過去的“行政管理”過分強(qiáng)調(diào)其維護(hù)政治統(tǒng)治的作用，缺少“以服務(wù)為宗旨”和“以公民為本位”的理念，忽視了它在管理社會(huì)公共事務(wù)和提供公共服務(wù)方面的管理與服務(wù)作用，忽視了社會(huì)公眾對(duì)行政主體的監(jiān)督和行政權(quán)的制約性，導(dǎo)致權(quán)大于法、言大于法以及利益代法等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第五，缺少健全的政府問責(zé)制度。中國的問責(zé)實(shí)踐呈現(xiàn)出不太理性的特征，有賴于人民的無序政治參與和媒體輿論的外在驅(qū)動(dòng)，缺乏長效性的責(zé)任追究制度。健全的問責(zé)制度到目前為止還遠(yuǎn)未形成，“我們?nèi)狈σ惶卓刹僮餍缘摹⒚鞔_的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)來定性和定量分析行政過錯(cuò)的客觀原因和主觀原因，替而代之的是一些模糊、原則性的規(guī)定”[7]。目前的問責(zé)制度顯然是一種“頭疼醫(yī)頭”的權(quán)宜之計(jì)，然而責(zé)罰失當(dāng)，既損害了官員的合法權(quán)益，又違背了依法行政的理念，導(dǎo)致問責(zé)的隨意性和情緒化。

三、新加坡秩序建設(shè)對(duì)我國行政改革的啟示

學(xué)習(xí)新加坡就是為了解決好發(fā)展與秩序之間的關(guān)系問題。改革既強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也強(qiáng)調(diào)政治改革，政治改革的核心就是體制改革，也就是秩序建設(shè)問題。不過，想要真正學(xué)到新加坡行政體制的精髓，并轉(zhuǎn)化成為實(shí)踐，則是一件非常困難的事情?！靶录悠卢F(xiàn)象”是發(fā)展和秩序同時(shí)進(jìn)行的，是同一個(gè)過程，但中國在學(xué)習(xí)新加坡過程中，則把發(fā)展和秩序相對(duì)分離開來，不管是有意識(shí)的還是無意識(shí)的。中國各級(jí)政府所強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而對(duì)社會(huì)政治秩序的建設(shè)則強(qiáng)調(diào)不足。當(dāng)下，中國的行政體制面臨的很多挑戰(zhàn)，很多都是不夠重視社會(huì)政治秩序建設(shè)所帶來的后果。因此“中國學(xué)習(xí)新加坡不僅僅學(xué)習(xí)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且更應(yīng)該學(xué)習(xí)其‘軟件’建設(shè)。這里的‘軟件’就是各種制度建設(shè)”[8]。

第一，科學(xué)合理地配置和調(diào)整政府職能，建立明晰的權(quán)責(zé)體系，有效解決政府職能錯(cuò)位、越位和缺位問題。應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，把重心放在營造法治環(huán)境、健全公共服務(wù)等方面。政府在社會(huì)管理中，應(yīng)更積極履行服務(wù)職能，“并注重干預(yù)和引導(dǎo)的平等性、柔軟性、科學(xué)性和有效性，扮演領(lǐng)隊(duì)和顧問的角色，實(shí)行一種積極而民主的服務(wù)行政模式(也稱為給付行政模式)”[10]。同時(shí)要理順部門職責(zé)關(guān)系，解決橫向扯皮和縱向不順的問題,形成各司其責(zé)、協(xié)調(diào)有序的關(guān)系。比如新加坡的反貪局很小，但就這么一個(gè)小小的反腐敗機(jī)構(gòu)造就了一個(gè)清廉的政府，其重要的原因就是權(quán)力高度集中，責(zé)任高度明確。所以對(duì)于我國重要部門，如反腐部門，更是應(yīng)該減少內(nèi)部多元化，強(qiáng)化反腐敗機(jī)構(gòu)的權(quán)力，這個(gè)可以參照近年來大部制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)反腐敗大部制，整合目前各個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，在這個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以設(shè)立不同的反腐敗部門。同時(shí)，這個(gè)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)直屬最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。反腐敗機(jī)構(gòu)要錯(cuò)位設(shè)置，對(duì)下一級(jí)官員的監(jiān)督和檢查要有上一級(jí)反腐敗機(jī)構(gòu)來做,也就是說，反腐敗的權(quán)力不能由同一級(jí)官員來行使。同時(shí)，反腐敗機(jī)構(gòu)的工作人員的收入來源等，都要和同一級(jí)政府剝離，保證他們不受同一級(jí)政府的影響和制約。

第二，加強(qiáng)行政法治建設(shè)，建立一個(gè)高度法治化社會(huì)。為此，我們必須逐步完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能、審批、工作程序的法定化，加強(qiáng)各級(jí)政府組織法、行政程序法等法制建設(shè)；建立健全行政程序制度，加強(qiáng)行政公開，分清行政性規(guī)章與法律的關(guān)系，將權(quán)力的運(yùn)行納入法治體系。我們必須完善法律制度，制定一套涵蓋社會(huì)各個(gè)方面的法律、法規(guī)，只要有可以調(diào)控的行為，都要有明確具體的法律規(guī)范。大到國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障體系，小到個(gè)人行為都要做到有法可依。

除了繼續(xù)完備我們的法律體系，更需要建設(shè)一支高素質(zhì)、廉潔奉公的執(zhí)法隊(duì)伍，建立一套嚴(yán)明公正的執(zhí)法機(jī)制和執(zhí)法程序。如果有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，法律條文再多也是一紙空文，會(huì)減少政府執(zhí)政的公信力，最終導(dǎo)致社會(huì)的分裂和崩潰。所以，一是必須建設(shè)一支高素質(zhì)、裝備先進(jìn)、行動(dòng)快速高效的警察隊(duì)伍和法律審判、執(zhí)行隊(duì)伍。嚴(yán)厲制裁公檢法隊(duì)伍中的貪贓枉法、瀆職行為；二是嚴(yán)格地監(jiān)督法律的執(zhí)行。檢察官負(fù)有主要的監(jiān)督職能，同時(shí)充分發(fā)揮各種基層組織、社會(huì)團(tuán)體和廣大人民群眾在法律監(jiān)督方面的作用；三是嚴(yán)厲執(zhí)法，絕不例外。量刑要謹(jǐn)慎，審判過程要公正合法，但處罰力度要從重，嚴(yán)刑會(huì)使暴徒作案前充滿恐懼，因而有一定的懲戒性。尤其對(duì)于嚴(yán)重的違法犯罪活動(dòng)，更要從重處罰，必要時(shí)可以采取非常手段，例如對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和人民生命的暴力恐怖活動(dòng)，必須斷然采取嚴(yán)厲手段進(jìn)行打擊；四是真正做到法律面前人人平等，維護(hù)法制的威嚴(yán)和公正。只要犯了法，受到指控，無論是普通百姓，還是政府官員及其親戚子女，都要無一例外地受到法律的嚴(yán)厲制裁，做到?jīng)]有誰可以、敢于或能夠超越法律之上。只有這樣，才能使中國成為一個(gè)法紀(jì)嚴(yán)明、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的社會(huì)。

第三，堅(jiān)持深化事業(yè)單位管理體制改革，將其改為法定機(jī)構(gòu)。一是理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，制定專門法律來明確政府與事業(yè)單位的職責(zé)劃分；二是落實(shí)分類改革，使事業(yè)單位的功能明確化。正如“凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝”那句名言一樣，需要回歸社會(huì)的，就讓它回歸社會(huì)，成為社會(huì)組織，能夠?qū)嵭衅髽I(yè)化的就企業(yè)化，有些要擔(dān)負(fù)一些社會(huì)管理職責(zé)的，還是需要保留，可以通過法定的方式來賦予它相應(yīng)的權(quán)限和職能；三是將政府“管理”和“舉辦”這兩種職能進(jìn)行相對(duì)分離，政府主要是對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行宏觀管理和行業(yè)監(jiān)督，明確事業(yè)單位獨(dú)立法人的地位，讓事業(yè)單位擁有較大自主權(quán)，促使其獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，具有公開透明性，提高其工作效率和服務(wù)質(zhì)量，更好地履行其公共服務(wù)職能；四是采取鼓勵(lì)措施，引導(dǎo)、支持社會(huì)組織興辦公益事業(yè)，更好發(fā)揮其在公益事業(yè)上的強(qiáng)大力量。

第四，采用先進(jìn)、合理的政府績(jī)效評(píng)估理念和方法來對(duì)政府部門的工作進(jìn)行激勵(lì)和監(jiān)督。首先，要明確建立以公民為本位的政府績(jī)效評(píng)估體系。政府績(jī)效評(píng)估是以服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾需求的滿足為第一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),蘊(yùn)涵了公共責(zé)任和顧客至上的管理理念，它強(qiáng)調(diào)政府管理活動(dòng)必須以顧客為中心、以顧客的需要為導(dǎo)向，同時(shí)兼顧效率。其次，確定誰來評(píng)估，目前學(xué)術(shù)界基本認(rèn)為應(yīng)該是多元主體進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)要突出公眾評(píng)估主體的價(jià)值，在實(shí)踐操作層面，更需要在制度上來規(guī)范評(píng)估主體多元化，從法律上保證評(píng)估主體多元化，從機(jī)制措施上實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體多元化，通過組織化的渠道和機(jī)制性的保證來實(shí)現(xiàn)多元評(píng)估。否則像看上去轟轟烈烈而實(shí)際收效甚微的“萬人網(wǎng)上評(píng)議政府”的現(xiàn)象仍會(huì)上演，結(jié)果是公民意志和公眾利益無法在政府管理中體現(xiàn)出來，那么公眾就會(huì)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估產(chǎn)生反感乃至抵觸。再次，評(píng)估什么，我們要正確評(píng)估服務(wù)型政府的績(jī)效，需要建立一套科學(xué)、合理、公正的評(píng)估指標(biāo)體系。對(duì)于具體的指標(biāo)類型，我國學(xué)者目前一般是根據(jù)政府基本職能來確定，主要涵蓋政府的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化四個(gè)方面。我們要建立一個(gè)以人為本的社會(huì)，對(duì)服務(wù)型政府的評(píng)估更應(yīng)該從公民和服務(wù)出發(fā)，而評(píng)估指標(biāo)體系就需要體現(xiàn)為公民服務(wù)的特性，側(cè)重評(píng)估政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，更強(qiáng)調(diào)社會(huì)的公正、公平，更保障公民的個(gè)體權(quán)利，更突出公眾的滿意度等。我們要從單純追求GDP數(shù)值向追求GDP的質(zhì)量、效益轉(zhuǎn)變，將政府的行政管理職能寓于服務(wù)之中，要樹立為服務(wù)而管理的理念。對(duì)于績(jī)效評(píng)估的各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，也要體現(xiàn)服務(wù)宗旨，進(jìn)行重新排序。當(dāng)然中國國情復(fù)雜，每個(gè)地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不一致，所以中央政府并不需要建立一套統(tǒng)一的適合全國各地政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系，而是應(yīng)在科學(xué)發(fā)展觀的要求下，“出臺(tái)權(quán)威性更高的、指導(dǎo)性更強(qiáng)的關(guān)于服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，明確構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)定位和任務(wù)要求，確定服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的指導(dǎo)思想、工作原則、主要內(nèi)容、主體構(gòu)成、參與渠道、操作規(guī)程、結(jié)果使用、責(zé)任追究，等等”[10]，而地方政府則可以根據(jù)具體情況來進(jìn)行探索和實(shí)踐，設(shè)置合理的績(jī)效目標(biāo)，以促進(jìn)建立行之有效的績(jī)效考核體系。最后，各級(jí)政府對(duì)自身績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況需要進(jìn)行說明，具體內(nèi)容包括：對(duì)每一財(cái)年績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行比較成功的方面進(jìn)行總結(jié)，解釋說明哪些項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)沒能實(shí)現(xiàn)，為什么沒能實(shí)現(xiàn)；如果設(shè)立的績(jī)效目標(biāo)不切實(shí)際或不可完成，解釋原因并提出建議措施，等等。這有利于政府可以基于過去的績(jī)效結(jié)果并對(duì)未來的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行更新或者重新設(shè)置，并制定相應(yīng)的績(jī)效工作措施，加快服務(wù)型政府的建設(shè)。

第五，健全政府問責(zé)制度，加強(qiáng)公眾監(jiān)督。一是我們需要采取科學(xué)的方法確定績(jī)效目標(biāo)、制定績(jī)效評(píng)估體系，科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系是實(shí)行行政問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)，有了績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，行政問責(zé)才有可靠的依據(jù)；二是科學(xué)配置政府權(quán)力，確保權(quán)力運(yùn)行公開、透明、規(guī)范。注意保持制度建設(shè)與責(zé)任追究政策、法規(guī)的統(tǒng)一，無論是基本法規(guī)制度，還是具體實(shí)施細(xì)則、實(shí)體性和程序性制度建設(shè)等，都要給予重視，統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)推進(jìn)，用法律的手段，建立長效、規(guī)范的問責(zé)機(jī)制，以保障問責(zé)行為的合法有效性，讓常態(tài)化的問責(zé)機(jī)制成為懸在每個(gè)官員頭上的達(dá)摩克利斯劍。要注意的是，所制定的問責(zé)制度一定要非常具體、詳細(xì)，概念清晰，不存在模糊和籠統(tǒng)的規(guī)定，也不允許任意解釋和運(yùn)用，讓“紙面上的法律”真正變?yōu)椤靶袆?dòng)上的法律”，落實(shí)“掌握權(quán)力就要承擔(dān)責(zé)任”這一要求；三是建立一個(gè)有效的問題反饋機(jī)制。在官員的問責(zé)之后到復(fù)出之前這段時(shí)間，對(duì)于他們的行為表現(xiàn)要進(jìn)行跟蹤、反饋，對(duì)于被問責(zé)官員的復(fù)出，也需要一個(gè)公開、透明的操作程序，不能“偷偷摸摸”。對(duì)于問題官員復(fù)出的相關(guān)制度漏洞有必要進(jìn)行修補(bǔ)，著重在操作層面完善細(xì)則，祛除模糊表述。正如竹立家表示：“在中國的官員選任體系下，這種連降多級(jí)的處理，對(duì)官員的震懾作用非常大。官員問責(zé)制度的完善應(yīng)該借鑒這一思路，嚴(yán)格細(xì)化降級(jí)處分的細(xì)則、職級(jí)待遇等?！盵11]官員復(fù)出必須程序透明，被問責(zé)官員再上臺(tái)，要有必要的公示和人大監(jiān)督審查環(huán)節(jié)，要有依有據(jù)，經(jīng)得起公眾監(jiān)督，以程序正義樹立公信；四是建立公正透明的監(jiān)督體制。官員問責(zé)是一種內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究制度，而讓問責(zé)制度真正落到實(shí)處，社會(huì)各界包括群眾和輿論的監(jiān)督作用不可缺位，因此我們更要增強(qiáng)民眾對(duì)政府行為的監(jiān)督。在這里，我們可以學(xué)習(xí)新加坡，成立一個(gè)類似“民意處理組”的專門機(jī)構(gòu)來為民眾提供一個(gè)參與渠道，以便對(duì)政府的行為、公共政策的實(shí)施過程和效果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，這個(gè)機(jī)構(gòu)可以通過對(duì)話、網(wǎng)絡(luò)公共論壇等多樣化的形式，“一方面收集公眾對(duì)政府的公共政策及其執(zhí)行過程的反饋意見, 并確保政府部門能夠及時(shí)、 有效地對(duì)公眾的建議和抱怨做出答復(fù)，另一方面讓公眾了解并理解社會(huì)公共政策, 并促使政府和民眾一起來討論并設(shè)計(jì)公共政策，幫助政府完善政策。這樣民眾可以監(jiān)督政府行為和政策的實(shí)施，從而有效問責(zé)；而政府又能及時(shí)了解民眾的訴求，更好地增進(jìn)、維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益,提供公共服務(wù),保障社會(huì)公平與良好秩序”。

歷史地看，所有國家都應(yīng)當(dāng)成為學(xué)習(xí)型國家，中國過去的成功在于學(xué)習(xí)和探索，今后也會(huì)如此，學(xué)習(xí)永無止境。從秩序建設(shè)的角度看，新加坡有很多地方值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，中國可以通過學(xué)習(xí)包括新加坡在內(nèi)的其他國家制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)起一整套有自身特色的行政體制，全面深化行政管理體制改革，形成有限政府、有效政府、親民政府、透明政府。而這也決定了中國能否在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上繼續(xù)崛起，從而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)。

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編輯：魯彥琪

The Discussion on China’s Administrative System Reform

Enlightened by Singapore’s Order Construction

WANG Qing

(School of Politics, Anhui Normal University, Wuhu Anhui241003, China)

Abstract：Order construction is the core of the administrative system of Singapore. Singapore established the rules of law, clean, democratic, open administrative system through the mechanism of democracy under the political authority, strict rule of law, and the administrative power and the right of decision-making phase separation of the three phases of the administrative reform. At present Chinese the reform of administrative system is facing many challenges, research on Singapore order construction, has the important enlightenment to the China deepen political system reform.

Key words:order construction ; administrative system reform of China; enlightenment

中圖分類號(hào)：D996.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1672-0539(2015)03-0071-06

作者簡(jiǎn)介：汪晴(1978-)，女，安徽蕪湖人，碩士研究生，研究方向：毛鄧思想。E-mail：1419992016@qq.com

收稿日期：2014-09-30

DOI：10.3969/j.issn.1672-0539.2015.03.014