尹 欣，張長(zhǎng)青

(北京交通大學(xué)法學(xué)院，北京100044）

0 引言

專(zhuān)車(chē)服務(wù)自2014年進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，在極短的時(shí)間內(nèi)便成為備受追捧的出行方式。然而，在其發(fā)展勢(shì)頭一片大好之際，專(zhuān)車(chē)服務(wù)卻在2015年初遭遇困境：因身份尷尬深陷黑車(chē)風(fēng)波，在北京、上海、南京等城市受到嚴(yán)格監(jiān)管。雖然近期交通運(yùn)輸部門(mén)明確肯定了專(zhuān)車(chē)服務(wù)的積極作用及創(chuàng)新性，但各方爭(zhēng)論依舊無(wú)法平息。專(zhuān)車(chē)服務(wù)是否符合現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定、是否應(yīng)受到限制等問(wèn)題持續(xù)受到廣泛關(guān)注。

雖然國(guó)內(nèi)外學(xué)者在出租汽車(chē)市場(chǎng)規(guī)制領(lǐng)域進(jìn)行了大量理論研究并取得豐碩成果，但對(duì)于專(zhuān)車(chē)服務(wù)這一新興事物的研究較少。本文旨在從法律角度探討專(zhuān)車(chē)服務(wù)問(wèn)題，對(duì)出租汽車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的必要性、專(zhuān)車(chē)服務(wù)的合規(guī)性以及其現(xiàn)實(shí)需要3方面進(jìn)行分析，據(jù)此提出完善中國(guó)出租汽車(chē)市場(chǎng)的立法建議。

1 專(zhuān)車(chē)服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

專(zhuān)車(chē)服務(wù)是伴隨互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展在出租汽車(chē)行業(yè)出現(xiàn)的一種新型約租車(chē)服務(wù)，可根據(jù)用戶(hù)的出行需求為中高端人群提供不同層次的個(gè)性化出行服務(wù)。用戶(hù)只需通過(guò)打車(chē)軟件即可選擇所需車(chē)型及相應(yīng)服務(wù)，專(zhuān)車(chē)駕駛員會(huì)在預(yù)定時(shí)間接送用戶(hù)到達(dá)目的地。這種點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的精確化服務(wù)一方面為乘客提供更加便捷、優(yōu)質(zhì)的出行服務(wù)，另一方面為專(zhuān)車(chē)駕駛員打破承包式運(yùn)營(yíng)模式，使其收入更有保障。然而，對(duì)于傳統(tǒng)出租汽車(chē)駕駛員來(lái)說(shuō)，專(zhuān)車(chē)服務(wù)作為行業(yè)外來(lái)者入侵了他們的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，搶奪了本屬于他們的業(yè)務(wù)，使得他們本就捉襟見(jiàn)肘的收入現(xiàn)狀更加雪上加霜，因此傳統(tǒng)出租汽車(chē)駕駛員強(qiáng)烈反對(duì)專(zhuān)車(chē)服務(wù)的出現(xiàn)。面對(duì)各方利益訴求，各地監(jiān)管部門(mén)本著依法行政的宗旨最終選擇對(duì)專(zhuān)車(chē)服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

2014年8月，北京市交通委員會(huì)下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁汽車(chē)租賃企業(yè)為非法營(yíng)運(yùn)提供便利的通知》[1]，使得方興未艾的互聯(lián)網(wǎng)約租車(chē)業(yè)務(wù)面臨猝死的可能；同年10月底，沈陽(yáng)市交通局表示，滴滴專(zhuān)車(chē)、快的打車(chē)等專(zhuān)車(chē)服務(wù)屬于非法運(yùn)營(yíng)，一旦查處將按黑車(chē)處理；11月19日，南京市管理部門(mén)表示，私人小汽車(chē)、掛靠車(chē)輛等非汽車(chē)租賃企業(yè)所屬車(chē)輛不得提供有償汽車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)；12月底，上海市交通委員會(huì)查扣了12輛專(zhuān)車(chē)，其中5輛專(zhuān)車(chē)駕駛員被分別處以1萬(wàn)元行政罰款；2015年1月6日，北京市相關(guān)部門(mén)正式宣布，所有通過(guò)滴滴打車(chē)、易到用車(chē)以及快的打車(chē)等打車(chē)軟件提供專(zhuān)車(chē)服務(wù)的均屬黑車(chē)運(yùn)營(yíng)。近期，沈陽(yáng)、南京等多地發(fā)生的出租汽車(chē)駕駛員罷工事件更是將專(zhuān)車(chē)服務(wù)推到風(fēng)口浪尖。這一系列事件的發(fā)生，讓專(zhuān)車(chē)服務(wù)這一互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新產(chǎn)品尚未發(fā)展成熟便先觸碰法律壁壘。

2 專(zhuān)車(chē)服務(wù)的各方觀點(diǎn)

不同利益主體對(duì)專(zhuān)車(chē)服務(wù)訴求不同，因而對(duì)專(zhuān)車(chē)服務(wù)問(wèn)題形成兩大陣營(yíng)。支持者主要從大眾出行需求以及變革現(xiàn)有出租汽車(chē)行業(yè)承包式運(yùn)營(yíng)模式的角度出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)支持和鼓勵(lì)專(zhuān)車(chē)服務(wù)；反對(duì)者則顧及傳統(tǒng)出租汽車(chē)駕駛員利益、乘客出行安全以及政府監(jiān)管便利等因素，認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格限制專(zhuān)車(chē)服務(wù)。

支持者認(rèn)為專(zhuān)車(chē)服務(wù)的服務(wù)水平和利潤(rùn)分配制度更具優(yōu)勢(shì)。從乘客出行需求角度出發(fā)，專(zhuān)車(chē)服務(wù)之所以受到追捧是因?yàn)槿藗儗?duì)于專(zhuān)車(chē)服務(wù)有個(gè)人需求，專(zhuān)車(chē)服務(wù)不但可以豐富人們的出行選擇、提升出行質(zhì)量，還可以在一定程度上緩解打車(chē)難問(wèn)題。此外，專(zhuān)車(chē)服務(wù)相對(duì)傳統(tǒng)出租汽車(chē)服務(wù)為駕駛員提供更寬松的利益分配方式。承包式運(yùn)營(yíng)模式迫使傳統(tǒng)出租汽車(chē)駕駛員向出租汽車(chē)公司交納高昂的份子錢(qián)。據(jù)調(diào)查，出租汽車(chē)駕駛員每天工作8 h盈利只夠支付份子錢(qián)，工作12 h才能保證收支基本平衡。而專(zhuān)車(chē)駕駛員雖然也要向公司交納一定金額的分成，但這與駕駛員的收入直接相關(guān)，即如果駕駛員沒(méi)有收入就無(wú)須交納分成，這樣駕駛員能夠從繁重的份子錢(qián)中解脫出來(lái)。非但如此，專(zhuān)車(chē)服務(wù)提供點(diǎn)到點(diǎn)運(yùn)送服務(wù)，大大降低了車(chē)輛空駛率，為駕駛員節(jié)省大量的搜尋時(shí)間與燃油費(fèi)用。

反對(duì)者認(rèn)為專(zhuān)車(chē)服務(wù)不利于行業(yè)公平與安全管理。首先，專(zhuān)車(chē)服務(wù)侵犯了傳統(tǒng)出租汽車(chē)駕駛員的既得利益，且他們無(wú)須背負(fù)份子錢(qián)壓力，這會(huì)大大影響傳統(tǒng)出租汽車(chē)駕駛員的收入。其次，出租汽車(chē)運(yùn)輸關(guān)系到乘客出行安全，屬于準(zhǔn)公共事業(yè)，理應(yīng)受到政府的調(diào)控與管制，例如目前在出租汽車(chē)行業(yè)施行的許可制度。但是，大部分提供專(zhuān)車(chē)服務(wù)的車(chē)輛和駕駛員卻沒(méi)有獲得政府的許可而擅自從事道路客運(yùn)業(yè)務(wù)，車(chē)輛和駕駛員信息不透明，在性質(zhì)上與黑車(chē)等同，那么其受到政府的嚴(yán)格監(jiān)管也無(wú)可厚非。最后，傳統(tǒng)出租汽車(chē)駕駛員都會(huì)為車(chē)輛辦理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，一旦發(fā)生事故，乘客將會(huì)獲得保險(xiǎn)公司的賠償。但是許多提供專(zhuān)車(chē)服務(wù)的車(chē)輛屬于擅自變更車(chē)輛用途的私人小汽車(chē)，在這種情況下一旦發(fā)生事故，保險(xiǎn)公司將拒絕理賠，因此享受其服務(wù)乘客的出行安全與利益無(wú)法得到保障。

3 專(zhuān)車(chē)服務(wù)的法律解析

從法律層面討論專(zhuān)車(chē)服務(wù)應(yīng)予以限制還是鼓勵(lì)，需要集中解決3個(gè)問(wèn)題：1)對(duì)出租汽車(chē)行業(yè)是否應(yīng)施加運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)入制度并嚴(yán)加管理，這是分析專(zhuān)車(chē)服務(wù)系列問(wèn)題的前提與出發(fā)點(diǎn)；2)專(zhuān)車(chē)服務(wù)是否符合中國(guó)出租汽車(chē)行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要；3)目前的專(zhuān)車(chē)服務(wù)是否符合法規(guī)規(guī)定。

各界輿論之所以對(duì)專(zhuān)車(chē)服務(wù)爭(zhēng)議頗大，矛盾的焦點(diǎn)恰恰在于第二點(diǎn)符合社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和第三點(diǎn)不符合現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定同時(shí)出現(xiàn)在專(zhuān)車(chē)服務(wù)上。交通監(jiān)管部門(mén)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)須嚴(yán)格依照法律法規(guī)行使國(guó)家公權(quán)力，對(duì)不符合規(guī)定的專(zhuān)車(chē)服務(wù)進(jìn)行查處，以保障人民出行安全、維護(hù)社會(huì)出行秩序。如果監(jiān)管部門(mén)放任不規(guī)范的專(zhuān)車(chē)服務(wù)則屬于濫用公權(quán)力，是行政不作為的體現(xiàn)；這同樣違背了依法治國(guó)的理念。因此，對(duì)于不符合法規(guī)規(guī)定的專(zhuān)車(chē)服務(wù)，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)嚴(yán)加限制、規(guī)范管理。但另一方面，專(zhuān)車(chē)服務(wù)的出現(xiàn)滿(mǎn)足了乘客的高品質(zhì)、差異性、多樣化出行需求，推動(dòng)了市場(chǎng)資源配置，緩解了打車(chē)難問(wèn)題；為廣大駕駛員帶來(lái)新的運(yùn)營(yíng)模式，使其收入更有保障；同時(shí)也為打車(chē)軟件等相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)。因此，無(wú)論從滿(mǎn)足乘客需求還是行業(yè)發(fā)展來(lái)講，專(zhuān)車(chē)服務(wù)都有廣闊的發(fā)展前景。由此可見(jiàn)，一味打擊、限制專(zhuān)車(chē)服務(wù)的發(fā)展不符合現(xiàn)實(shí)需要，而是否鼓勵(lì)其發(fā)展應(yīng)由能否化解專(zhuān)車(chē)服務(wù)管理不規(guī)范但符合社會(huì)需要的矛盾沖突來(lái)決定。

3.1 出租汽車(chē)行業(yè)政府規(guī)制的必要性

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中，某些產(chǎn)業(yè)直接關(guān)系人民大眾的生產(chǎn)與生活秩序，會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。這些產(chǎn)業(yè)因具備這種特殊屬性而存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，這時(shí)需要政府這只“特殊的手”對(duì)其進(jìn)行調(diào)節(jié)規(guī)制。政府對(duì)這些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制，就是要克服市場(chǎng)本身的自發(fā)性、盲目性、滯后性等缺陷，從維護(hù)社會(huì)公共利益、保障公平秩序的角度出發(fā)，通過(guò)采取數(shù)量控制、價(jià)格控制以及質(zhì)量控制等措施，對(duì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)范。具體到出租汽車(chē)行業(yè)，因其事關(guān)人民的生活與工作，故存在市場(chǎng)的弱競(jìng)爭(zhēng)性、資源的約束性、消費(fèi)的約束性、交易的一次性、服務(wù)的非后效性等特點(diǎn)。這些特性共同決定了完全競(jìng)爭(zhēng)條件下的優(yōu)勝劣汰機(jī)制難以在出租汽車(chē)行業(yè)充分發(fā)揮作用，更無(wú)法達(dá)到資源配置的“帕累托改善”(Pareto Optimality)效應(yīng)，因此需要外力介入[2]。而出租汽車(chē)行業(yè)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度并嚴(yán)加監(jiān)管，正是國(guó)家或政府為克服市場(chǎng)失靈，促進(jìn)出租汽車(chē)市場(chǎng)安全、穩(wěn)定、有序發(fā)展和保障公共利益，依照法定的程序和職權(quán)，制定一系列規(guī)定出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)的條件和程序[3]，監(jiān)管部門(mén)須嚴(yán)格依照法律法規(guī)對(duì)出租汽車(chē)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。具體而言，政府對(duì)出租汽車(chē)行業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入制度并進(jìn)行監(jiān)管基于3點(diǎn)原因。

1）有利于城市交通發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。出租汽車(chē)運(yùn)行需要占用公共道路資源，若不對(duì)出租汽車(chē)數(shù)量進(jìn)行控制，可能會(huì)有大量出租汽車(chē)進(jìn)入該行業(yè)并隨意駛?cè)氲缆罚鲎馄?chē)無(wú)序增長(zhǎng)會(huì)加劇城市道路擁堵問(wèn)題。同時(shí)，大量出租汽車(chē)運(yùn)行也會(huì)造成更多的尾氣排放與噪聲污染，破壞城市環(huán)境。所以，面對(duì)越來(lái)越擁堵的城市交通現(xiàn)狀，取消出租汽車(chē)行業(yè)準(zhǔn)入制度不但無(wú)法有效解決打車(chē)難問(wèn)題，反而會(huì)增加交通擁堵、環(huán)境污染等社會(huì)成本。

2）有利于維護(hù)乘客個(gè)人利益。出租汽車(chē)行業(yè)內(nèi)普遍存在乘客與駕駛員間信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象：乘客事先無(wú)法知悉哪輛出租汽車(chē)會(huì)提供更好的服務(wù)，一些乘客甚至不了解到達(dá)目的地的最優(yōu)路徑。若不對(duì)出租汽車(chē)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，由于出租汽車(chē)駕駛員掌握的路況信息遠(yuǎn)多于乘客，其很有可能隨意向乘客要價(jià)；而乘客基于對(duì)放棄這輛車(chē)搜尋下輛車(chē)的時(shí)間成本與機(jī)會(huì)成本的考慮，無(wú)奈之下很可能會(huì)答應(yīng)駕駛員提出的不合理要求。加之出租汽車(chē)行業(yè)具有一定的公共服務(wù)性，在政府管制下出租汽車(chē)駕駛員不允許拒絕乘客合理的搭乘要求。一旦取消管制，駕駛員可能會(huì)根據(jù)所得利潤(rùn)的高低自由選擇乘客，拒絕運(yùn)送利潤(rùn)空間低的乘客。長(zhǎng)此以往，乘客的出行需求很難得到保障，公共交通的服務(wù)性也會(huì)受到影響。

3）有利于出租汽車(chē)行業(yè)公平發(fā)展?？土髁吭诓煌瑫r(shí)段存在起伏，這決定了對(duì)出租汽車(chē)的需求量，而這種供求關(guān)系會(huì)直接影響出租汽車(chē)價(jià)格：客流量高，對(duì)出租汽車(chē)的需求大，服務(wù)價(jià)格升高；客流量低，對(duì)出租汽車(chē)的需求小，服務(wù)價(jià)格降低。若取消政府管制，價(jià)格的確定將掌握在信息量大的駕駛員手中：在客流量較高的時(shí)段，駕駛員為獲得更大的利潤(rùn)空間會(huì)挑選乘客，導(dǎo)致拒載現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，嚴(yán)重影響人們對(duì)出租汽車(chē)出行的信心與耐心從而流失客源；在客流量較低時(shí)段駕駛員為爭(zhēng)奪有限的乘客很可能進(jìn)行低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，缺少利益的驅(qū)動(dòng)將導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，出行質(zhì)量得不到保障也會(huì)促使乘客逐漸放棄選擇出租汽車(chē)出行。因此，政府規(guī)制對(duì)于出租汽車(chē)行業(yè)的健康有序發(fā)展起著重要的促進(jìn)作用。

全世界各大城市對(duì)出租汽車(chē)運(yùn)營(yíng)實(shí)施準(zhǔn)入制度并嚴(yán)加管理是通行做法。在中國(guó)目前的情況下，出租汽車(chē)行業(yè)需要依靠市場(chǎng)和政府管制共同調(diào)節(jié)。完全依靠自由競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)行業(yè)的優(yōu)勝劣汰很難達(dá)到理想效果，必須加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控。

3.2 專(zhuān)車(chē)服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要

國(guó)際上通用的出租汽車(chē)服務(wù)分為巡游出租汽車(chē)(巡租車(chē))與約租出租汽車(chē)(約租車(chē))兩類(lèi)。二者的區(qū)別在于：在呼叫方式上，巡租車(chē)既可以在路邊揚(yáng)招又可以通過(guò)電話(huà)或網(wǎng)絡(luò)約租，而約租車(chē)僅限于通過(guò)電話(huà)及網(wǎng)絡(luò)約車(chē)；在服務(wù)品質(zhì)上，巡租車(chē)主要滿(mǎn)足一般性出行需求，而約租車(chē)主要滿(mǎn)足更為高端的商務(wù)及特殊出行需求。因此，專(zhuān)車(chē)服務(wù)在服務(wù)性質(zhì)上應(yīng)屬于約租車(chē)。在國(guó)外一些大城市，約租車(chē)已經(jīng)十分普遍：如美國(guó)紐約有約租車(chē)3.98萬(wàn)輛，是巡租車(chē)的3倍；英國(guó)倫敦有約租車(chē)4.9萬(wàn)輛，是巡租車(chē)的2.3倍[4]。約租車(chē)已經(jīng)發(fā)展成為城市交通非?；钴S的一部分運(yùn)力。

但是，這種國(guó)際上廣泛流行的約租服務(wù)模式在中國(guó)卻遲遲未能得到發(fā)展。究其原因，中國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)與道路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平不均衡，導(dǎo)致各地出租汽車(chē)發(fā)展水平參差不齊。出租汽車(chē)行業(yè)發(fā)展定位不科學(xué)、法律法規(guī)未健全等原因，也嚴(yán)重制約其發(fā)展。伴隨人口數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)與乘客出行需求多樣化發(fā)展，乘客對(duì)出租汽車(chē)的需求顯著增加。通?？剂砍鲎馄?chē)供應(yīng)是否充足的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)是出租汽車(chē)數(shù)量與常住人口的比例。例如，2004—2015年，北京市常住人口從1 492萬(wàn)增至2 115萬(wàn)；但是，2003—2012年，北京市出租汽車(chē)數(shù)量?jī)H從6.5萬(wàn)輛增至6.6萬(wàn)輛。根據(jù)北京市“十二五”交通規(guī)劃，北京市出租汽車(chē)數(shù)量將繼續(xù)保持穩(wěn)定[5]。由此可見(jiàn)，現(xiàn)有出租汽車(chē)數(shù)量已經(jīng)不能滿(mǎn)足廣大市民的出行需求。

專(zhuān)車(chē)服務(wù)的出現(xiàn)拓寬了乘客的出行選擇，一定程度上緩解打車(chē)難問(wèn)題。另外，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用使得專(zhuān)車(chē)服務(wù)給出租汽車(chē)行業(yè)帶來(lái)了不可逆轉(zhuǎn)的變革，且隨著市民收入水平的提高，大眾化、同質(zhì)化的出租汽車(chē)服務(wù)已不能滿(mǎn)足中高收入群體的出行需求，越來(lái)越多乘客追求高品質(zhì)、個(gè)性化的出行服務(wù)體驗(yàn)，而專(zhuān)車(chē)服務(wù)正迎合了這樣的需求。對(duì)于駕駛員而言，專(zhuān)車(chē)服務(wù)不但可以使其回避傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)模式的弊端、收入更有保障，還能大大減少搜尋乘客的成本，并有可能選擇符合自己偏好的乘客，有助于提升有效運(yùn)營(yíng)里程并為確定優(yōu)化配置路線提供信息[6]。對(duì)于專(zhuān)車(chē)服務(wù)相關(guān)企業(yè)，專(zhuān)車(chē)服務(wù)為其提供了新的商機(jī)，帶動(dòng)周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展，可以為企業(yè)創(chuàng)造更多的利益。因此，可以肯定專(zhuān)車(chē)服務(wù)在中國(guó)存在巨大的發(fā)展?jié)摿εc廣闊的市場(chǎng)前景。

當(dāng)然，政府部門(mén)同樣看到了專(zhuān)車(chē)服務(wù)對(duì)于滿(mǎn)足市民多樣化出行需求的積極作用及其服務(wù)模式的創(chuàng)新性。為此，交通運(yùn)輸部在2014年頒布的《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》[7]中首次提出鼓勵(lì)發(fā)展約租車(chē)，建立只允許接受預(yù)約、不得在道路上巡游攬客的約租服務(wù)模式，為乘客提供更加便利的出行服務(wù)；肯定發(fā)展出租汽車(chē)電召服務(wù)對(duì)于轉(zhuǎn)變出租汽車(chē)運(yùn)營(yíng)模式、方便乘客出行、提升服務(wù)質(zhì)量、緩解交通擁堵、促進(jìn)節(jié)能減排具有重要意義。但是，該規(guī)定只為約租車(chē)提供政策導(dǎo)向，在法律層面還缺乏明確、可操作的具體規(guī)范。為促進(jìn)中國(guó)約租車(chē)行業(yè)的穩(wěn)定有序發(fā)展，今后還須加大力度制定相關(guān)法律規(guī)范，為專(zhuān)車(chē)服務(wù)者提供行為準(zhǔn)則，為監(jiān)管部門(mén)提供執(zhí)法依據(jù)，使乘客的出行安全與出行利益得到法律保障。

3.3 專(zhuān)車(chē)服務(wù)的合規(guī)性監(jiān)管

專(zhuān)車(chē)服務(wù)合規(guī)性指專(zhuān)車(chē)服務(wù)是否符合中國(guó)現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)定。若符合規(guī)定則應(yīng)得到支持，否則需對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。根據(jù)專(zhuān)車(chē)車(chē)輛來(lái)源進(jìn)行區(qū)分，現(xiàn)有專(zhuān)車(chē)服務(wù)模式包括3種：1)通過(guò)公司自有的車(chē)輛進(jìn)行專(zhuān)車(chē)服務(wù)；2)租賃公司的車(chē)輛提供服務(wù)，即打車(chē)軟件提供信息平臺(tái)，汽車(chē)租賃公司提供車(chē)輛，勞務(wù)公司派遣駕駛員，共同完成專(zhuān)車(chē)服務(wù)；3)私人車(chē)輛提供服務(wù)，由于租賃車(chē)輛有限，一些私人車(chē)輛掛靠在租賃公司并通過(guò)其對(duì)接到各大打車(chē)軟件的平臺(tái)。

交通運(yùn)輸部于2014年9月頒布《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》，針對(duì)各地出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可缺乏統(tǒng)一條件規(guī)定的問(wèn)題，在總結(jié)地方立法和管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上對(duì)出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可條件、程序和實(shí)施主體做出概括性規(guī)定。根據(jù)2011年12月頒布的《出租汽車(chē)駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》[8]的有關(guān)內(nèi)容，出租汽車(chē)若想上路提供運(yùn)輸服務(wù)需具備相應(yīng)的法定條件并向交管部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)營(yíng)者須獲得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證、車(chē)輛須獲得道路運(yùn)輸證、駕駛員須獲得道路運(yùn)輸從業(yè)人員從業(yè)資格證方可經(jīng)營(yíng)。除這些普遍性規(guī)定外，各地區(qū)還制定了地方性規(guī)章、條例等規(guī)范性文件對(duì)本地的專(zhuān)車(chē)服務(wù)問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化。

北京市于1998年開(kāi)始施行的《北京市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例》[9]規(guī)定，除正規(guī)出租汽車(chē)之外，任何單位和個(gè)人不能提供出租汽車(chē)服務(wù)。另?yè)?jù)《北京市汽車(chē)租賃管理辦法》[10]規(guī)定，汽車(chē)租賃是指經(jīng)營(yíng)者在約定時(shí)間內(nèi)將汽車(chē)交付承租人使用，收取租賃費(fèi)用，不配備駕駛員員的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；其中明確指出營(yíng)運(yùn)車(chē)輛應(yīng)該歸汽車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)者所有，且需要滿(mǎn)足較私人小汽車(chē)更加復(fù)雜的安全技術(shù)規(guī)范。2014年，北京市交通委員會(huì)運(yùn)輸管理局發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁汽車(chē)租賃企業(yè)為非法營(yíng)運(yùn)提供便利的通知》[11]，嚴(yán)禁將私人小汽車(chē)或其他非租賃企業(yè)車(chē)輛用于汽車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，打車(chē)軟件運(yùn)營(yíng)企業(yè)將加盟的私人車(chē)輛掛靠在汽車(chē)租賃公司，再通過(guò)打車(chē)軟件平臺(tái)將服務(wù)車(chē)輛和駕駛員整合在一起，提供專(zhuān)車(chē)服務(wù)。雖然這種方式看似繞開(kāi)了管理規(guī)定，但私人車(chē)輛從事的還是出租汽車(chē)服務(wù)，提供服務(wù)的專(zhuān)車(chē)、駕駛員并不具備法律所要求的資質(zhì)證書(shū)，并且與《北京市汽車(chē)租賃管理辦法》[9]中要求的營(yíng)運(yùn)車(chē)輛應(yīng)該歸汽車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)者所有內(nèi)容不符。因此，很多情況下的專(zhuān)車(chē)服務(wù)是不符合規(guī)定的，屬于非法運(yùn)營(yíng)，監(jiān)管部門(mén)對(duì)其進(jìn)行查處是符合規(guī)定的。

此外，專(zhuān)車(chē)滿(mǎn)足的是社會(huì)大眾的出行需求，難免涉及公眾安全、質(zhì)量、價(jià)格、監(jiān)管、保險(xiǎn)、事故責(zé)任主體等問(wèn)題。以定價(jià)為例，根據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》[12]第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門(mén)主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性?！币虼?，出租汽車(chē)定價(jià)須符合國(guó)家法律的特定實(shí)體與程序要求：由價(jià)格主管部門(mén)通過(guò)反復(fù)調(diào)研提出方案，經(jīng)過(guò)法定價(jià)格聽(tīng)證程序，通過(guò)并向社會(huì)公布，最終才能確定。而專(zhuān)車(chē)服務(wù)的價(jià)格卻是由打車(chē)軟件營(yíng)運(yùn)企業(yè)自行制定，沒(méi)有經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序，其價(jià)格的合法性與合理性存疑。由此可見(jiàn)，不合規(guī)的專(zhuān)車(chē)游離在現(xiàn)有的法律與政府監(jiān)管體系之外，一旦出現(xiàn)問(wèn)題很難追究責(zé)任，這會(huì)侵害乘客的權(quán)益，因此不合規(guī)的專(zhuān)車(chē)應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制。

4 出租汽車(chē)市場(chǎng)規(guī)制的立法建議

專(zhuān)車(chē)服務(wù)飽受爭(zhēng)議的根源在于中國(guó)現(xiàn)階段出租汽車(chē)市場(chǎng)管理不符合時(shí)代發(fā)展要求。為規(guī)范專(zhuān)車(chē)服務(wù)同時(shí)保障出租汽車(chē)市場(chǎng)的有序發(fā)展，有必要對(duì)中國(guó)出租汽車(chē)市場(chǎng)的相關(guān)法律制度進(jìn)行梳理與完善。

4.1 完善法律法規(guī)

中國(guó)有關(guān)出租汽車(chē)行業(yè)的法律文件較為缺乏，專(zhuān)車(chē)服務(wù)等新生事物更是處于空白狀態(tài)，嚴(yán)重制約行業(yè)發(fā)展。相關(guān)立法部門(mén)應(yīng)及時(shí)地制定科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范內(nèi)容，以彌補(bǔ)中國(guó)在此領(lǐng)域的立法空白。以專(zhuān)車(chē)服務(wù)為例，在制定完善相應(yīng)法律規(guī)范時(shí)，不但要明確專(zhuān)車(chē)服務(wù)的法律地位，還要制定具備可操作性的法律規(guī)范。這其中不但要包括專(zhuān)車(chē)服務(wù)經(jīng)營(yíng)者的組織規(guī)范，也要包括專(zhuān)車(chē)服務(wù)的運(yùn)營(yíng)規(guī)范；既要有規(guī)定專(zhuān)車(chē)服務(wù)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利、義務(wù)等內(nèi)容的實(shí)體規(guī)范，也要明確專(zhuān)車(chē)服務(wù)經(jīng)營(yíng)者所需履行的程序性規(guī)范。此外，法律法規(guī)還應(yīng)明確專(zhuān)車(chē)服務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及執(zhí)法內(nèi)容。只有這樣全方位地對(duì)專(zhuān)車(chē)服務(wù)予以規(guī)范，才能將專(zhuān)車(chē)服務(wù)早日納入法制化軌道。

4.2 適度放松數(shù)量管制

大量不合規(guī)專(zhuān)車(chē)的出現(xiàn)反映出中國(guó)出租汽車(chē)供需明顯不平衡的現(xiàn)狀，因此有必要改進(jìn)出租汽車(chē)數(shù)量管制方法。具體而言，地方政府因地制宜，綜合考慮市場(chǎng)需求、道路承載力、公共交通系統(tǒng)發(fā)展?fàn)顩r、乘客消費(fèi)水平與喜好等因素，制定出符合本地區(qū)實(shí)際情況的出租汽車(chē)行業(yè)的近遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境和乘客需求適時(shí)調(diào)整車(chē)輛投放量，動(dòng)態(tài)調(diào)控出租汽車(chē)數(shù)量的管制力度。同時(shí)，還應(yīng)取消準(zhǔn)入歧視，允許個(gè)體經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入出租汽車(chē)市場(chǎng)。為保證出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可權(quán)發(fā)放的公平與公正，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行配置。

4.3 適度放松價(jià)格管制

過(guò)于嚴(yán)格的價(jià)格管制使得服務(wù)質(zhì)量無(wú)法從出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者的收益中得到體現(xiàn)，使經(jīng)營(yíng)者失去競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力。為確保服務(wù)品質(zhì)有效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，政府可以逐漸放松價(jià)格管制，取消統(tǒng)一僵化的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定全國(guó)性或區(qū)域性浮動(dòng)價(jià)格，允許出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者根據(jù)自身情況在浮動(dòng)范圍內(nèi)自由定價(jià)。此種情況下，應(yīng)完善定價(jià)的相關(guān)法律程序，不但要明確出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者須提交相應(yīng)的申請(qǐng)材料予以備案審查，同時(shí)還需要進(jìn)行價(jià)格公示并明確公示方式與公示內(nèi)容。例如，可要求出租汽車(chē)駕駛員將價(jià)格表張貼于車(chē)身或車(chē)窗等醒目位置，以方便公眾獲取價(jià)格信息從而做出選擇。

4.4 加強(qiáng)質(zhì)量與安全管制

出租汽車(chē)作為公共交通工具，服務(wù)對(duì)象是廣大市民，為維護(hù)公共利益，必須保證其安全可靠。政府應(yīng)針對(duì)出租汽車(chē)特性建立相應(yīng)的國(guó)家或地區(qū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在車(chē)型車(chē)種、安全防護(hù)設(shè)施、計(jì)價(jià)器安裝、排量與尾氣排放等方面均應(yīng)設(shè)定明確標(biāo)準(zhǔn)。其次，應(yīng)建立定期考核制度，督促出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者、駕駛員及時(shí)學(xué)習(xí)最新的交通法律知識(shí)以及路況信息，加強(qiáng)對(duì)其執(zhí)業(yè)資格的審查。此外，還應(yīng)明確對(duì)違法車(chē)輛與違法行為的處罰，按照違法情節(jié)的輕重可以分別予以罰款、暫扣執(zhí)照等處罰措施，以保障出租汽車(chē)市場(chǎng)的良好秩序。

5 結(jié)論

在依法治國(guó)理念下，對(duì)待專(zhuān)車(chē)服務(wù)所應(yīng)采取的正確措施應(yīng)該是：引導(dǎo)、規(guī)范不符合法規(guī)的專(zhuān)車(chē)服務(wù)行為，鼓勵(lì)、支持符合法規(guī)的專(zhuān)車(chē)服務(wù)行為，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)車(chē)服務(wù)市場(chǎng)的規(guī)范化。專(zhuān)車(chē)服務(wù)只有進(jìn)入法制化軌道才能進(jìn)一步發(fā)展與創(chuàng)新。在專(zhuān)車(chē)服務(wù)的規(guī)范化進(jìn)程中，應(yīng)注重營(yíng)造開(kāi)放、公平、有序的市場(chǎng)環(huán)境，鼓勵(lì)并規(guī)范出租汽車(chē)和汽車(chē)租賃服務(wù)模式創(chuàng)新。在準(zhǔn)入制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)完善特許經(jīng)營(yíng)制度，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，合理控制準(zhǔn)入數(shù)量，完善準(zhǔn)入決策的程序。面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)科技給出租汽車(chē)行業(yè)帶來(lái)的變革，應(yīng)學(xué)會(huì)運(yùn)用法律規(guī)范，注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的監(jiān)管作用，讓市場(chǎng)與政府這“兩只手”雙管齊下，共同引導(dǎo)、規(guī)范專(zhuān)車(chē)服務(wù)市場(chǎng)的有序開(kāi)展，為乘客提供更優(yōu)質(zhì)的出行服務(wù)。

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[7]中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部.出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定[EB/OL].2014[2015-01-25].http://www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/zcfgs/201410/t20141020_1710323.html.

[8]中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部.出租汽車(chē)駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定[EB/OL].2011[2015-01-25].http://www.gov.cn/flfg/2012-01/31/content_2055092.html.

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[10]北京市人民政府.北京市汽車(chē)租賃管理辦法[EB/OL].2002[2015-01-25].http://zfxxgk.beijing.gov.cn/fgdyna/pghome/fgdyna.prinfodetail.prStatuteDetailInfo.do?GM_T_CATALOG_INFO/CATA_INFO_ID=101299.

[11]北京市交通運(yùn)輸管理局.關(guān)于嚴(yán)禁汽車(chē)租賃企業(yè)為非法營(yíng)運(yùn)提供便利的通知[EB/OL].2014[2015-01-25].http://zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t1364385.htm.

[12]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)價(jià)格法[EB/OL].2005[2015-01-25].http://www.gov.cn/banshi/2005-09/12/content_69757.htm.