我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的缺陷及對(duì)策思考——以新疆未成年人犯罪為視角

徐 莉

（新疆警察學(xué)院法律系，新疆烏魯木齊830013）

目前，《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》中對(duì)于未成年人監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定比較籠統(tǒng)、缺乏可操作性，已經(jīng)不能滿足社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展要求。為了保障未成年人的健康成長(zhǎng)，世界上許多國家都制定了相關(guān)的法律對(duì)未成年人予以特殊的保護(hù)。因此，如何完善我國未成年人監(jiān)護(hù)制度，保證未成年人獲得最大限度的保護(hù)是擺在我們面前的一個(gè)重大課題。本文試以新疆未成年人犯罪為視角，通過對(duì)因監(jiān)護(hù)缺失和監(jiān)護(hù)不力導(dǎo)致未成年人犯罪現(xiàn)象的全面考察，剖析我國未成年人監(jiān)護(hù)制度存在的缺陷并提出相應(yīng)的可行性對(duì)策。

一、監(jiān)護(hù)缺失和監(jiān)護(hù)不力是新疆未成年人違法犯罪的重要原因

家庭因素是導(dǎo)致未成年人違法犯罪的首要因素。“新疆未成年人犯罪與教育轉(zhuǎn)化研究”課題組①筆者參與的2014年新疆維吾爾自治區(qū)社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目“新疆未成年人犯罪與教育轉(zhuǎn)化研究”課題組對(duì)我區(qū)三所未成年人管教所及女子監(jiān)獄、新收犯監(jiān)獄全部在押未成年人犯及其延伸群體（入監(jiān)時(shí)是未成年人現(xiàn)仍在服刑的成年犯）作了全覆蓋的重點(diǎn)調(diào)研，對(duì)新疆工讀男校女校、公安國保、各級(jí)法院、鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)以及社區(qū)司法所等廣泛，細(xì)致接觸發(fā)放綜合類和專題類兩套問卷共2013份。調(diào)研結(jié)果表明，新疆違法犯罪的未成年人，90%以上家庭存在收入低、子女多、家庭缺陷、教育方式失當(dāng)、文化素質(zhì)低、家庭成員宗教意識(shí)濃厚等問題。家庭因素集中體現(xiàn)在監(jiān)護(hù)缺失和監(jiān)護(hù)不力方面：監(jiān)護(hù)人因生活所困忙于生計(jì)，不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，監(jiān)護(hù)缺失；子女太多，無法照顧到每一個(gè)被監(jiān)護(hù)人，監(jiān)護(hù)不力；文化水平低、教育方法失當(dāng)，不能正確行使監(jiān)護(hù)職責(zé)；受極端宗教、暴力恐怖思想影響，有些監(jiān)護(hù)人指使、教唆被監(jiān)護(hù)人參加非法宗教活動(dòng)甚至暴力恐怖活動(dòng)。從調(diào)研情況來看，外來流動(dòng)務(wù)工人員子女、流浪乞討未成年人、非法講經(jīng)點(diǎn)學(xué)經(jīng)的未成年人是新疆未成年人違法犯罪的三大群體。監(jiān)護(hù)人無法履行或無法全面履行監(jiān)護(hù)職責(zé)是外來流動(dòng)務(wù)工人員子女違法犯罪的主要原因，這類未成年人在新疆未成年人管教所占41%；新疆維吾爾自治區(qū)救助站和工讀學(xué)校每年救助數(shù)據(jù)顯示，70%的流浪乞討未成年人因與監(jiān)護(hù)有關(guān)家庭原因出走或違法犯罪；2013年數(shù)據(jù)表明，在地下講經(jīng)點(diǎn)學(xué)習(xí)的未成年人占80%以上，有相當(dāng)一部分是監(jiān)護(hù)人親自送到講經(jīng)點(diǎn)的，這些在地下講經(jīng)點(diǎn)學(xué)習(xí)過的未成年人已成為新疆安全穩(wěn)定的巨大隱患。

近年來發(fā)生的暴恐案件也都有未成年人的參與。如云南昆明“3·01”案件，新疆吐魯番地區(qū)“8·03”“8·07”“8·13”“8·15”四起特大殺人和縱火案件，都有未成年人參與實(shí)施。監(jiān)護(hù)人在未成年人成為暴恐案件犯罪嫌疑人中起著決定性作用。父母不履行教育管教職責(zé)，不送子女去學(xué)校而去地下講經(jīng)點(diǎn)；對(duì)被監(jiān)護(hù)人受他人蠱惑參加非法宗教活動(dòng)甚至暴力恐怖活動(dòng)不管不問，甚至默許支持；有些監(jiān)護(hù)人甚至直接帶領(lǐng)被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行非法宗教活動(dòng)或者暴力恐怖活動(dòng)。

綜合上述新疆未成年人犯罪的現(xiàn)狀和成因，不難看出，未成年人監(jiān)護(hù)制度的缺失和父母監(jiān)護(hù)不力對(duì)未成年人的影響和毒害是非常嚴(yán)重的。

二、我國現(xiàn)有未成年人監(jiān)護(hù)制度存在的缺陷

（一）我國現(xiàn)有未成年人監(jiān)護(hù)制度的相關(guān)法律規(guī)定

按照《民法通則》第16條規(guī)定，我國未成年人監(jiān)護(hù)制度可以分為三種類型：依據(jù)血緣關(guān)系確定的法定監(jiān)護(hù)制度；由近親屬以外的關(guān)系密切的其他親屬、朋友擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的意定監(jiān)護(hù)制度；由未成年人父母所在的單位、未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的補(bǔ)充監(jiān)護(hù)制度。

最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《民法通則》若干問題的意見第10條規(guī)定：監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)包括保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的身體健康，照顧被監(jiān)護(hù)人的生活，管理和保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)，代理被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行民事活動(dòng)，對(duì)被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行管理和教育，在被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益受到侵害或與他人發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，代理其進(jìn)行訴訟。對(duì)于未盡到監(jiān)護(hù)職責(zé)、侵害未成年人權(quán)益的父母，雖然在《民法通則》和《未成年人保護(hù)法》中均有相關(guān)的具體規(guī)定，但是撤銷監(jiān)護(hù)人資格卻是最主要的懲罰措施，這顯然不利于保護(hù)未成年人的各項(xiàng)合法權(quán)益。

（二）我國未成年人監(jiān)護(hù)制度存在的缺陷

1.以親屬監(jiān)護(hù)為主，組織監(jiān)護(hù)為輔的現(xiàn)行模式已經(jīng)不符合社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展

隨著家庭結(jié)構(gòu)不斷變化、缺損家庭增多和親屬人數(shù)減少，未成年人在不幸遇到父母雙亡或父母均突然喪失監(jiān)護(hù)能力的情況下，按照《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，由未成年人的祖父母、外祖父母和成年兄姐擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，這在現(xiàn)實(shí)生活中往往無法落實(shí)。比例越來越高的獨(dú)生子女沒有成年兄姐，由成年兄姐擔(dān)任監(jiān)護(hù)人根本無法實(shí)現(xiàn)。雖然有祖父母、外祖父母可擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，但他們大多年事已高、體弱多病，自己都需要他人贍養(yǎng)照顧，根本沒有條件和能力履行監(jiān)護(hù)責(zé)任。機(jī)關(guān)事業(yè)單位，公司企業(yè)、社會(huì)組織在社會(huì)中有各自的社會(huì)職能，由未成年人父母所在機(jī)關(guān)事業(yè)單位，公司企業(yè)、社會(huì)組織履行監(jiān)護(hù)職責(zé)事實(shí)上已喪失社會(huì)基礎(chǔ)，沒有可行性，理論依據(jù)也不充分。

2.監(jiān)護(hù)人主體資格規(guī)定不具體，可操作性較差

監(jiān)護(hù)人主體資格規(guī)定過于簡(jiǎn)單，只要求監(jiān)護(hù)人健在、能夠給予未成年人提供物質(zhì)保障，沒有考慮到最為關(guān)鍵的問題，即監(jiān)護(hù)人是否有能力履行自己的監(jiān)護(hù)責(zé)任，是否具有對(duì)未成年人進(jìn)行教育的能力，是否存在侵犯未成年人權(quán)益的行為。監(jiān)護(hù)人帶著被監(jiān)護(hù)人參與犯罪或者教唆其犯罪的案例比比皆是，監(jiān)護(hù)主體不但沒有履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，反而把監(jiān)護(hù)人引向違法犯罪的深淵。有些監(jiān)護(hù)人甚至殘害、性侵未成年人，侵占被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)，侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益。新疆未成年人參加暴恐案件，監(jiān)護(hù)人帶領(lǐng)、指使和教唆的占有一定比例。

3.缺乏監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制

沒有責(zé)任的法律規(guī)定實(shí)質(zhì)上是一紙空文。我國現(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)制度中沒有規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度和配套的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制來保障監(jiān)護(hù)制度的順利實(shí)施。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多未成年人逃學(xué)、輟學(xué)、流浪、離家出走，甚至走上違法犯罪的道路不是沒有法定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)，而是法定監(jiān)護(hù)人由于自身的種種原因不履行自己的監(jiān)護(hù)職責(zé)。監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，沒有任何機(jī)構(gòu)對(duì)其不監(jiān)護(hù)、不全面履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為進(jìn)行監(jiān)督和批評(píng)教育，甚至是追究其法律責(zé)任。

三、完善我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的思考

完善我國未成年人監(jiān)護(hù)制度，賦予監(jiān)護(hù)人更多的責(zé)任，給予未成年人更多的保護(hù)，可以有效預(yù)防未成年人違法犯罪。根據(jù)現(xiàn)代監(jiān)護(hù)制度的發(fā)展趨勢(shì)以及各國監(jiān)護(hù)立法的經(jīng)驗(yàn)，在立足于我國基本國情的基礎(chǔ)上，盡可能地完善未成年人監(jiān)護(hù)制度。用立法明確我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的基本原則，如未成年人最大利益原則，家庭自治原則、國家公權(quán)力全程干預(yù)和監(jiān)督原則，父母、近親屬和國家三位一體的監(jiān)護(hù)職責(zé)原則等等?？v觀國內(nèi)外關(guān)于監(jiān)護(hù)制度的研究，未成年人監(jiān)護(hù)制度逐漸帶有了公法色彩，不再局限在私法領(lǐng)域，對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)不僅僅是家庭內(nèi)部的事情，也應(yīng)當(dāng)是國家、社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)。

（一）建立強(qiáng)制舉報(bào)制度

從政府層面上應(yīng)當(dāng)通過立法明確各級(jí)政府設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督導(dǎo)未成年人的監(jiān)護(hù)工作、規(guī)定督導(dǎo)的范圍、方法、程序及問責(zé)辦法；從社會(huì)層面上借鑒國外做法，建立強(qiáng)制舉報(bào)制度，使監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)行為處在嚴(yán)密的監(jiān)督之下，在未成年人被不當(dāng)對(duì)待或者忽視時(shí)，未成年人保護(hù)管理機(jī)構(gòu)介入家庭監(jiān)護(hù)之中，情況嚴(yán)重時(shí)，判令終止父母的監(jiān)護(hù)資格。建立強(qiáng)制舉報(bào)制度能有效發(fā)揮群眾和社會(huì)監(jiān)督作用。具體相關(guān)規(guī)定是：一方面任何人發(fā)現(xiàn)父母或其他監(jiān)護(hù)人虐待、遺棄未成年人，不盡監(jiān)護(hù)、教育職責(zé)，都有義務(wù)向司法機(jī)關(guān)或家庭教育管理部門舉報(bào)。考慮到教師、醫(yī)生、處理未成年人工作的人員及行政執(zhí)法人員，在工作過程中會(huì)和家庭教育缺失、失當(dāng)或監(jiān)護(hù)不到位的孩子有近距離的接觸，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定上述人員發(fā)現(xiàn)未成年人遭受虐待、遺棄或監(jiān)護(hù)缺失，必須向司法機(jī)關(guān)或家庭教育管理部門舉報(bào)，否則，將受到相應(yīng)制裁。另一方面要明確規(guī)定有關(guān)部門接到舉報(bào)后的處理程序和內(nèi)容，包括可以代表被監(jiān)護(hù)人侵害的未成年人向法院提起訴訟的權(quán)利。使監(jiān)護(hù)缺失和監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)男袨槟軌蚣皶r(shí)得到有效干預(yù)。

（二）建立完善追責(zé)制度

未成年人監(jiān)護(hù)制度中應(yīng)當(dāng)完善、強(qiáng)化對(duì)監(jiān)護(hù)缺失和監(jiān)護(hù)不力行為的責(zé)任追究。

首先，建立監(jiān)護(hù)權(quán)剝奪、轉(zhuǎn)移制度。對(duì)拒不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、嚴(yán)重傷害未成年人的監(jiān)護(hù)人，通過暫時(shí)剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的方式進(jìn)行干預(yù)。同時(shí)建議建立相應(yīng)配套制度：首先，建立剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)案件調(diào)查期間、剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)后未成年人的教育、監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)移、安置制度，確保未成年人在案件調(diào)查過程中和監(jiān)護(hù)人被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)后，始終能夠得到及時(shí)、到位的監(jiān)護(hù)和教育。其次，建立被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的監(jiān)護(hù)人的行為、品行評(píng)估制度，明確評(píng)估的機(jī)構(gòu)、方法和標(biāo)準(zhǔn)，待監(jiān)護(hù)人能夠悔改，并有能力履行好監(jiān)護(hù)、教育責(zé)任時(shí)，恢復(fù)其監(jiān)護(hù)權(quán)。再次，建立監(jiān)護(hù)權(quán)恢復(fù)后的跟蹤、測(cè)評(píng)制度，確保失職監(jiān)護(hù)人能夠真正履行好監(jiān)護(hù)、教育職責(zé)。

其次，建立強(qiáng)制接受培訓(xùn)指導(dǎo)制度。監(jiān)護(hù)制度中應(yīng)當(dāng)明確家庭教育強(qiáng)制性指導(dǎo)和幫助的條款，強(qiáng)制教育方法不科學(xué)、缺乏教育能力的家庭或有偏差行為孩子的父母或監(jiān)護(hù)人接受培訓(xùn)和指導(dǎo)，促使其從教育思想和方法上都能得到提升。在監(jiān)護(hù)制度中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定由哪個(gè)部門或機(jī)構(gòu)來確定父母或監(jiān)護(hù)人是否應(yīng)當(dāng)接受強(qiáng)制培訓(xùn)、指導(dǎo)，由哪個(gè)部門或機(jī)構(gòu)擔(dān)任培訓(xùn)、指導(dǎo)的教學(xué)機(jī)構(gòu)以及培訓(xùn)、指導(dǎo)的內(nèi)容、范圍和對(duì)學(xué)習(xí)效果的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。

最后，細(xì)化行政追責(zé)條款。要細(xì)化監(jiān)護(hù)制度中的追責(zé)條款，規(guī)定追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，便于監(jiān)護(hù)人、管理部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)衡量、操作，做到義務(wù)性、禁止性規(guī)定都有相應(yīng)罰則呼應(yīng)，使監(jiān)護(hù)制度發(fā)揮應(yīng)有的約束力。

（三）建立完善特殊未成年人監(jiān)護(hù)幫扶制度

在監(jiān)護(hù)制度中應(yīng)當(dāng)針對(duì)心智特質(zhì)、生理特質(zhì)、神經(jīng)動(dòng)作、感覺能力、社會(huì)行為和溝通能力偏離常態(tài)的未成年人、流動(dòng)人口子女、貧困家庭子女、留守未成年人、流浪未成年人、單親家庭的教育問題建立家庭教育幫扶制度。首先，建立家庭教育福利制度。建立上述特殊未成年人家庭教育補(bǔ)貼和社會(huì)活動(dòng)補(bǔ)貼申領(lǐng)制度。在經(jīng)濟(jì)上保證特殊未成年人享有公平教育的權(quán)利。其次，建立家庭教育幫助制度。對(duì)于上述特殊未成年人的監(jiān)護(hù)人，提供各類幫助、指導(dǎo)，幫助其承擔(dān)好家庭教育職能。

（四）建立未成年人國家監(jiān)護(hù)制度

未成年人是祖國的未來，民族的希望，是社會(huì)主義事業(yè)的接班人，他們的健康成長(zhǎng)，直接關(guān)系著國家的前途和命運(yùn)。國家應(yīng)當(dāng)對(duì)得不到家庭監(jiān)護(hù)的未成年人承擔(dān)起監(jiān)護(hù)職責(zé)。結(jié)合當(dāng)前新疆未成年人犯罪的實(shí)際情況來看，流浪兒童、被解救的遭受拐賣的未成年人短時(shí)無人認(rèn)領(lǐng)、父母雙方均正在服刑的子女、因遭受家庭暴力被帶離家庭的未成年人、父母暫時(shí)喪失監(jiān)護(hù)能力又無其他親屬監(jiān)護(hù)的未成年人都應(yīng)該得到國家臨時(shí)性的監(jiān)護(hù)。國家對(duì)其中有些未成年人的監(jiān)護(hù)是臨時(shí)性的，如果可以恢復(fù)正常的家庭監(jiān)護(hù)最好，但是如果其中一些未成年人監(jiān)護(hù)問題長(zhǎng)期得不到解決，從保護(hù)未成年人角度和對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)任的角度來看，應(yīng)當(dāng)把臨時(shí)監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)為長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)。應(yīng)建立專門的長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)、監(jiān)護(hù)場(chǎng)所，聘請(qǐng)固定的監(jiān)護(hù)人員對(duì)這些未成年人進(jìn)行最大限度的保護(hù)和保障，以減少未成年人違法犯罪的幾率，為社會(huì)的和諧發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有作用。

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