李婧

歐盟銀行業(yè)單一監(jiān)管機(jī)制及其對(duì)中國(guó)的借鑒※

李婧

歐盟單一監(jiān)管機(jī)制是建立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。歐盟單一監(jiān)管機(jī)制旨在以統(tǒng)一監(jiān)管取代分散監(jiān)管，在歐盟層面辨識(shí)和阻止銀行風(fēng)險(xiǎn)的過度聚合和集中。該機(jī)制對(duì)我國(guó)有重要借鑒意義：我國(guó)金融監(jiān)管職能應(yīng)統(tǒng)歸中央銀行行使，強(qiáng)化對(duì)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管；在制度設(shè)計(jì)上，明確央行的貨幣政策職能同監(jiān)管職能相分離；完善監(jiān)管協(xié)調(diào)制度和金融監(jiān)管信息共享機(jī)制；完善監(jiān)管主體的監(jiān)督方式。

金融監(jiān)管 歐盟單一監(jiān)管機(jī)制 歐洲中央銀行 借鑒

一、歐盟單一監(jiān)管機(jī)制設(shè)立的背景及動(dòng)因

2009年12月希臘爆發(fā)了主權(quán)債務(wù)危機(jī)，拉開了歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)（以下簡(jiǎn)稱歐債危機(jī)）的序幕，以葡萄牙、意大利、愛爾蘭、希臘、西班牙為代表的5個(gè)國(guó)家面臨嚴(yán)重的政府財(cái)政赤字和債務(wù)償還違約問題。由于這些國(guó)家的債券多被歐洲銀行業(yè)持有，歐債危機(jī)逐步向歐洲銀行業(yè)蔓延，嚴(yán)重威脅到歐洲金融體系的穩(wěn)定。銀行因持有大量的歐洲主權(quán)債券而遭受巨大損失，惡化了銀行的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。為了救助這些陷入困境的銀行，各國(guó)又不得不依靠繼續(xù)發(fā)行主權(quán)債券融集資金，這樣在銀行風(fēng)險(xiǎn)和主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間形成了惡性循環(huán)，該循環(huán)已經(jīng)導(dǎo)致歐盟超過4．5萬(wàn)億歐元的納稅人的錢被用于銀行救助，這對(duì)歐元區(qū)內(nèi)的國(guó)家來說是一個(gè)特殊風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)閱我坏呢泿艜?huì)擴(kuò)大跨國(guó)負(fù)面溢出效應(yīng)。

歐盟實(shí)行的單一貨幣政策客觀上需要統(tǒng)一的金融市場(chǎng)和統(tǒng)一的監(jiān)管。銀行體系若出現(xiàn)問題，就會(huì)減弱甚至損害由歐洲中央銀行（European Central Bank，以下簡(jiǎn)稱ECB）推動(dòng)的貨幣政策對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響和效果，阻塞貨幣政策傳導(dǎo)渠道，無法充分發(fā)揮貨幣政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)。歐盟地區(qū)的企業(yè)融資來源有80%是來自銀行，非來自資本市場(chǎng)，一旦銀行體系陷入危機(jī)，那么整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)將陷入停滯狀態(tài)，其帶來的損失將不可估量。在上述背景下，設(shè)立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的動(dòng)因可概括為：第一，將主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)與銀行風(fēng)險(xiǎn)脫鉤以重建金融市場(chǎng)一體化；第二，避免在銀行監(jiān)管方面因國(guó)別不一而出現(xiàn)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不同，防止出現(xiàn)“逐底競(jìng)賽”；第三，恢復(fù)貨幣政策的正常傳導(dǎo)機(jī)制；第四，維護(hù)金融穩(wěn)定，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

二、歐盟單一監(jiān)管機(jī)制的目標(biāo)、內(nèi)容及監(jiān)管范圍

SSM的目標(biāo)是確保歐洲銀行業(yè)的安全穩(wěn)健，促進(jìn)歐洲金融一體化，實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定。它將探測(cè)金融機(jī)構(gòu)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，采取及時(shí)有效的措施阻止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和蔓延。

SSM的主要內(nèi)容包括：①它包括歐洲中央銀行（ECB）和各成員國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，ECB負(fù)責(zé)SSM的整個(gè)運(yùn)作；②依據(jù)操作安排，ECB在有關(guān)SSM的法律文件生效之后的12個(gè)月內(nèi)，承擔(dān)監(jiān)管方面的任務(wù)；③ECB對(duì)歐元區(qū)內(nèi)資產(chǎn)超過300億歐元的銀行或者占他們母國(guó)GDP至少20%的大型銀行擁有直接監(jiān)管的權(quán)力，在此過程中，ECB應(yīng)與各國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切合作；④各國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)將在最大限度范圍內(nèi)監(jiān)管那些規(guī)模較小的銀行，在有關(guān)消費(fèi)者保護(hù)、反洗錢以及支付服務(wù)等方面進(jìn)行一些日常監(jiān)管工作；⑤SSM對(duì)所有非歐元區(qū)國(guó)家開放，它們隨時(shí)可以加入。SSM的工作任務(wù)主要有：為達(dá)到指導(dǎo)金融服務(wù)市場(chǎng)之目的準(zhǔn)予或撤銷相關(guān)金融服務(wù)執(zhí)照；對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息收集和現(xiàn)場(chǎng)檢查；對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其工作人員采取監(jiān)管措施，如處以罰金等；批準(zhǔn)超過一定百分比的控股行為（超過注冊(cè)資本的10%）；在監(jiān)管聯(lián)合小組的幫助下指導(dǎo)日常監(jiān)管工作。SSM設(shè)立監(jiān)事會(huì)（Supervisory Board），該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)計(jì)劃和執(zhí)行ECB的監(jiān)管任務(wù)，起草完整的決議草案供ECB理事會(huì)采納。監(jiān)事會(huì)由下列人員組成：一名主席（任期5年，不得連任），一名副主席（從ECB執(zhí)行委員會(huì)中選任），四名ECB代表，每個(gè)成員國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局指派一名代表（如果該代表不是來自該國(guó)央行，則另需配備一名來自該國(guó)央行的代表）。

SSM的監(jiān)管范圍包括：信貸機(jī)構(gòu)（credit institutions）、金融控股公司、金融混業(yè)控股公司（mixed financial holding companies）、建立在非成員國(guó)的信貸分支機(jī)構(gòu)。至此，SSM將覆蓋歐元區(qū)內(nèi)所有的金融機(jī)構(gòu)（共計(jì)6000余家）。雖然系統(tǒng)重要性銀行處在歐盟監(jiān)管框架的核心地位，但近年來相關(guān)事件表明那些相對(duì)來說規(guī)模較小的銀行也能對(duì)金融體系的穩(wěn)定造成威脅，因此ECB的監(jiān)管范圍有必要擴(kuò)展至所有銀行。根據(jù)銀行的不同規(guī)模，ECB在歐盟層面直接監(jiān)管的程度和各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的作用將有很大的不同。ECB對(duì)所有這些銀行都會(huì)進(jìn)行適度的監(jiān)管，尤其對(duì)那些資產(chǎn)超過300億歐元的銀行或者占它們母國(guó)GDP超過20%的大型銀行直接進(jìn)行監(jiān)管，這其中還包括曾直接接受EFSF （European Financial Stability Facility）或ESM（European Stability Mechanism）公共財(cái)政救助的銀行。預(yù)計(jì)ECB將會(huì)直接監(jiān)管130余家金融機(jī)構(gòu)，而在每個(gè)參與的國(guó)家中，至少有3個(gè)最重要的信貸機(jī)構(gòu)直接由ECB監(jiān)管，不論該信貸機(jī)構(gòu)的規(guī)模如何。

三、歐盟單一監(jiān)管機(jī)制框架下的ECB

選擇ECB來負(fù)責(zé)監(jiān)管歐盟整個(gè)銀行體系，原因如下：第一，獨(dú)立性。ECB在歐盟層面是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，能從整個(gè)歐洲視角進(jìn)行銀行監(jiān)管，維護(hù)歐盟的金融穩(wěn)定。ECB能夠保證歐盟監(jiān)管機(jī)制公平公正地運(yùn)行，不會(huì)傾向于保護(hù)某個(gè)國(guó)家的利益，亦能夠弱化銀行和所在國(guó)家間的聯(lián)系，增強(qiáng)銀行的獨(dú)立性。第二，專業(yè)性。ECB在金融穩(wěn)定方面研究的廣度和深度及其所具有的專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)使得它能最大程度地確保各種金融風(fēng)險(xiǎn)能被監(jiān)測(cè)到，實(shí)現(xiàn)無漏洞監(jiān)管。第三，法律依據(jù)。歐盟運(yùn)作條約（The Treaty on the functioning of the European Union（TFEU，article 127（6）））規(guī)定監(jiān)管方面的職能授權(quán)給ECB，由ECB獨(dú)立統(tǒng)一行使。第四，相關(guān)立法指令確立的機(jī)構(gòu)組建原則能確保ECB的監(jiān)管職能獨(dú)立于貨幣政策職能。只有ECB才能承擔(dān)起歐盟銀行業(yè)監(jiān)管的職能，歐盟的金融穩(wěn)定才有可能實(shí)現(xiàn)。

ECB全權(quán)負(fù)責(zé)銀行的審慎監(jiān)管，有權(quán)授予或撤銷歐盟區(qū)域內(nèi)所有銀行的執(zhí)照；有權(quán)評(píng)估、收購(gòu)和處置銀行的股份；為確保與歐盟制定的有關(guān)銀行業(yè)審慎要求規(guī)則方面的一致性，如有需要，為了實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定這一目標(biāo)可提高對(duì)相關(guān)銀行的審慎要求。ECB協(xié)助發(fā)展有關(guān)系統(tǒng)重要性銀行與非系統(tǒng)重要性銀行的審慎要求理論。

在履行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)方面，ECB應(yīng)當(dāng)與各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局緊密配合，針對(duì)具體情況可以設(shè)置比各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局高的資本緩沖，對(duì)金融集團(tuán)內(nèi)的信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)充監(jiān)管。當(dāng)銀行出現(xiàn)危機(jī)涉及早期干預(yù)的問題時(shí)，ECB應(yīng)當(dāng)與相關(guān)清算機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，共同行使監(jiān)管職能。各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)盡力協(xié)助ECB的工作，在ECB的監(jiān)督下實(shí)施ECB頒布的相關(guān)法案和決議。至此，ECB擁有一攬子廣泛的微觀和宏觀審慎監(jiān)管方面的權(quán)力，行使對(duì)信貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管的所有關(guān)鍵職責(zé)。

ECB對(duì)總計(jì)123家系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行直接監(jiān)管，這些銀行的資產(chǎn)占?xì)W元區(qū)銀行總資產(chǎn)的82%。對(duì)其他的非系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行間接監(jiān)管，但ECB有權(quán)在任何時(shí)候?yàn)榱舜_保高水平的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)得到一致適用而將這些銀行納入直接監(jiān)管。SSM的成員國(guó)需要確保其國(guó)內(nèi)至少有3家系統(tǒng)重要性銀行由ECB直接進(jìn)行監(jiān)管。與此同時(shí)，ECB會(huì)定期評(píng)估這些銀行的重要程度，如果因正常的商業(yè)活動(dòng)或由于并購(gòu)等原因，銀行的重要性及地位發(fā)生了變化，那么ECB和各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整原先各自承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)。

為確保ECB監(jiān)管職能的高效行使，歐盟針對(duì)ECB設(shè)立了嚴(yán)厲的問責(zé)機(jī)制，包括定期向歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐洲委員會(huì)、歐洲集團(tuán)和各成員國(guó)議會(huì)匯報(bào)；由歐洲審計(jì)院進(jìn)行相關(guān)的審計(jì)工作；有關(guān)監(jiān)管方面的爭(zhēng)議由歐洲法院管轄。問責(zé)機(jī)制主要出現(xiàn)在以下兩類法律文件中：歐洲議會(huì)與ECB的跨機(jī)構(gòu)協(xié)議、歐盟理事會(huì)與ECB的諒解備忘錄。ECB的主要問責(zé)形式主要包含以下三種形式：第一，聽證、交換意見。SSM監(jiān)事會(huì)主席參加由歐洲議會(huì)和SSM各成員國(guó)定期舉辦的聽證會(huì)，并相互交換意見。第二，書面解答。歐洲議會(huì)成員和歐洲集團(tuán)可以向ECB理事會(huì)主席提出書面疑問。第三，年度報(bào)告。ECB負(fù)責(zé)向歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐洲委員會(huì)、歐洲集團(tuán)和各成員國(guó)議會(huì)提交年度報(bào)告。

為確保貨幣政策職能與監(jiān)管職能相互分離。理事會(huì)分別召開會(huì)議行使兩項(xiàng)職能，分別討論貨幣政策和監(jiān)管問題。在存在決策人員交叉重疊的情況下，貨幣政策與監(jiān)管政策制定上的獨(dú)立原則要求決策人員明白他們是以什么樣的身份來作出此決議。同時(shí)，為確保監(jiān)管職能與貨幣政策職能的主體相分離，設(shè)立獨(dú)立的職能部門，由SSM框架下的監(jiān)事會(huì)行使ECB的監(jiān)管方面的職能。SSM的建立改變了ECB之前的組織框架，產(chǎn)生新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。ECB設(shè)立4個(gè)新的執(zhí)行委員會(huì)（Directorates General（DGs））和1個(gè)秘書處專門負(fù)責(zé)銀行的微觀審慎監(jiān)管。ECB已有的機(jī)構(gòu)部門和服務(wù)部門例如IT部門、HR部門、數(shù)據(jù)、預(yù)算、交流、法律服務(wù)和行政部門等，應(yīng)向SSM提供額外支持，以此來減少監(jiān)管成本。

四、歐盟單一監(jiān)管機(jī)制框架下各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色

在SSM框架下，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍將扮演著關(guān)鍵角色：第一，依據(jù)TFEU規(guī)定，ECB只擔(dān)負(fù)指定的重要的監(jiān)管任務(wù)，而不是所有的監(jiān)管任務(wù)。第二，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)著那些非系統(tǒng)重要性銀行 （僅歐元區(qū)就達(dá)3500家左右）的監(jiān)管任務(wù)，對(duì)其進(jìn)行直接監(jiān)管。即使有些監(jiān)管任務(wù)安排給了ECB，多數(shù)日常核對(duì)和履行ECB頒布的法案而實(shí)施的監(jiān)管活動(dòng)最終要靠各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)去實(shí)施。為此，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需與ECB保持長(zhǎng)期、密切聯(lián)系，負(fù)責(zé)執(zhí)行ECB的相關(guān)監(jiān)管決議。 第三，在SSM的參與國(guó)與非歐元區(qū)國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)方面，現(xiàn)存的母國(guó)和東道國(guó)間監(jiān)管協(xié)調(diào)程序以及監(jiān)管者協(xié)會(huì)（Colleges of Supervisors）仍像以往一樣發(fā)揮它們的協(xié)調(diào)作用。對(duì)于歐元區(qū)內(nèi)國(guó)家間的協(xié)調(diào)而言，SSM新的制度安排將取代母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間復(fù)雜的協(xié)調(diào)程序以及監(jiān)管者協(xié)會(huì)的職能。ECB將同時(shí)行使母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能。而母國(guó)和東道國(guó)都可以出席SSM監(jiān)事會(huì)會(huì)議，并且在與自己相關(guān)的事項(xiàng)上享有發(fā)言權(quán)。SSM可以根據(jù)具體情況設(shè)立內(nèi)部協(xié)調(diào)小組來處理某個(gè)具體跨國(guó)銀行的監(jiān)管及其涉及的有關(guān)國(guó)家監(jiān)管當(dāng)局的問題。

五、歐盟單一監(jiān)管機(jī)制框架中的配套制度安排

1．違法舉報(bào)機(jī)制

ECB鼓勵(lì)民眾通過違法舉報(bào)機(jī)制 （breach reportingmechanism）向ECB舉報(bào)監(jiān)管主體或者主管當(dāng)局實(shí)施的可能違反歐盟法律的監(jiān)管行為。但ECB不受理有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)以及有關(guān)反洗錢規(guī)定方面的舉報(bào)。

2．調(diào)解委員會(huì)

為確保貨幣政策職能與監(jiān)管職能相互獨(dú)立，ECB建立調(diào)解委員會(huì)（Mediation Panel）以解決有關(guān)理事會(huì)反對(duì)監(jiān)事會(huì)提出的某項(xiàng)決議時(shí)出現(xiàn)的不同意見。但貨幣政策職能與監(jiān)管職能的分離不應(yīng)當(dāng)阻止負(fù)責(zé)行使不同職能部門間的信息交換。

3．聯(lián)合監(jiān)管小組

聯(lián)合監(jiān)管小組 （Joint Supervisory Teams（JSTs））是ECB和各成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局合作的主要形式之一。其職責(zé)包括監(jiān)管審查、評(píng)估監(jiān)管程序，負(fù)責(zé)監(jiān)管程序的準(zhǔn)備工作并確保它的實(shí)施履行，聯(lián)系相關(guān)成員國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局等。

4．審查管理委員會(huì)

審查管理委員會(huì)（Administrative Board of Review（ABoR））依據(jù)相關(guān)利益方（包括自然人和法人）的申請(qǐng)，負(fù)責(zé)審查影響他們利益的ECB的監(jiān)管決議，之后根據(jù)自己的專業(yè)知識(shí)發(fā)表相關(guān)意見，該意見不具有法律約束力。此外，對(duì)ECB的監(jiān)管決議有異議的也可以直接訴諸于歐洲法院。

六、歐盟單一監(jiān)管機(jī)制改革評(píng)析

1．改革取得的突破

第一，SSM減少了制度實(shí)施成本，有助于提升監(jiān)管效率。SSM在制度設(shè)計(jì)上充分利用ECB已有的機(jī)構(gòu)和信息服務(wù)，減少運(yùn)作成本。雖然ECB在客觀上已承擔(dān)歐盟貨幣政策制定職責(zé)，如今又承擔(dān)大部分實(shí)際監(jiān)管任務(wù)，勢(shì)必會(huì)給ECB的運(yùn)作造成更多的運(yùn)作成本和較重的機(jī)構(gòu)義務(wù)，但是從歐盟整體上考慮，將會(huì)有效減少制度實(shí)施成本，提升監(jiān)管效率。

第二，ECB的問責(zé)制度的確立，有助于保持其積極性和獨(dú)立性。機(jī)構(gòu)若無問責(zé)之憂，則勢(shì)必怠惰行使職責(zé)，無法實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的預(yù)期。此次在制度上確認(rèn)ECB的問責(zé)方式和問責(zé)主體，對(duì)積極推動(dòng)有效的金融監(jiān)管具有不可或缺的作用，將有效地維護(hù)ECB的獨(dú)立性。

第三，貨幣政策職能和監(jiān)管職能合一，有助于信息的互通、交流。中央銀行的主要職責(zé)是制定和執(zhí)行貨幣政策，而貨幣政策的有效實(shí)施是以中央銀行能夠及時(shí)、完整地獲取有關(guān)銀行的相關(guān)信息為前提的。此次改革監(jiān)管權(quán)限歸于ECB所有，使相關(guān)信息能夠在同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部得到充分交流，這有助于更好地實(shí)現(xiàn)貨幣政策的目標(biāo)，維護(hù)金融穩(wěn)定。

第四，通過相應(yīng)的制度安排，確保監(jiān)管同貨幣政策職能相分離。在SSM框架下設(shè)立監(jiān)事會(huì)這一機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于貨幣政策制定部門，避免潛在的利益沖突；同時(shí)，規(guī)定兩項(xiàng)職能的行使應(yīng)在相互獨(dú)立分立的會(huì)議中進(jìn)行，對(duì)發(fā)生重疊的參會(huì)人員也有較高的要求。這些規(guī)定使得分別行使兩項(xiàng)職能的機(jī)構(gòu)能夠各司其職，在相關(guān)領(lǐng)域合作的基礎(chǔ)之上發(fā)揮自身應(yīng)有的獨(dú)特作用。

第五，加強(qiáng)不同主體之間的信息交流，有助于提升監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。金融市場(chǎng)的瞬息萬(wàn)變挑戰(zhàn)著透明度，監(jiān)管有效性的前提條件越發(fā)難以得到滿足。作為被監(jiān)管對(duì)象的金融機(jī)構(gòu)也遭受著透明度的困擾，這不僅是源于對(duì)市場(chǎng)的誤判，也是因?yàn)楦鲊?guó)監(jiān)管方面缺乏有效的合作導(dǎo)致。此次SSM諸多信息交流方面的制度設(shè)計(jì)回應(yīng)了這一現(xiàn)實(shí)需要，有助于提升監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。

2．改革面臨的挑戰(zhàn)

第一，統(tǒng)一資本規(guī)則難以建立。在資本這一最基本的定義及囊括對(duì)象上，歐洲各國(guó)都有著太多的選擇，因此能否順利地統(tǒng)一相關(guān)基本概念，建立起統(tǒng)一的資本規(guī)則仍是懸而未決。例如，希臘、葡萄牙、西班牙和意大利視“遞延所得稅資產(chǎn)”為核心資本，而ECB并不認(rèn)為它是“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”。如果這些國(guó)家退出對(duì)遞延所得稅資產(chǎn)的支持，將會(huì)嚴(yán)重削弱一些銀行的緩沖資本，從而有可能對(duì)歐洲銀行業(yè)造成另一波沖擊。

第二，ECB的平衡能力面臨考驗(yàn)。能否有效處理貨幣政策職能與監(jiān)管職能在實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)的利益沖突，考驗(yàn)著ECB的平衡能力。

第三，ECB的監(jiān)管效果尚待觀察。雖設(shè)立相關(guān)制度保障ECB的獨(dú)立性不被各種政治力量所左右，但具體實(shí)施效果仍有待時(shí)間檢驗(yàn)。如何從歐洲統(tǒng)一監(jiān)管的視角，推廣和發(fā)展歐洲各國(guó)共同的監(jiān)管文化，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的效果和目標(biāo)，這些都是EBC必須面對(duì)的問題。

七、歐盟單一監(jiān)管機(jī)制對(duì)中國(guó)的借鑒意義

1．監(jiān)管職能應(yīng)統(tǒng)歸中央銀行行使，強(qiáng)化對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

銀監(jiān)會(huì)是我國(guó)法定的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其它機(jī)構(gòu)均不具有銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定地位。此次各國(guó)因應(yīng)金融危機(jī)進(jìn)行的改革，主要特點(diǎn)就是金融監(jiān)管職能回歸中央銀行。筆者認(rèn)為，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一趨勢(shì)：第一，從制度運(yùn)作成本來看，無論是在信息還是技術(shù)人員等方面中央銀行均具有天然的優(yōu)勢(shì)，能夠較為全面地掌握金融體系各部門的情況，能夠及時(shí)、有效地維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。第二，從貨幣政策實(shí)施效果來看，中央銀行要想有效地制定和實(shí)施貨幣政策，就必須對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)有著充分的了解和信息上的掌控，在此基礎(chǔ)之上，才能出臺(tái)切實(shí)可行的貨幣政策，保障貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制的正常運(yùn)行。第三，中央銀行作為最后貸款人，有必要了解銀行體系的具體情況，才能科學(xué)地調(diào)控中央銀行貸款的數(shù)量及投向，更好地引導(dǎo)和調(diào)節(jié)整個(gè)銀行貸款的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

就監(jiān)管對(duì)象而言，應(yīng)明確系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)與非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)之間的界限，賦予中國(guó)人民銀行法定監(jiān)管地位，具體職能行使由人民銀行下設(shè)的金融穩(wěn)定局承擔(dān)。建議對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)特殊監(jiān)管，非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)仍主要由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。

2．在制度設(shè)計(jì)上，明確中國(guó)人民銀行的監(jiān)管和貨幣政策職能相分離。

此次金融危機(jī)之后，各主要國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體均強(qiáng)調(diào)了中央銀行行使監(jiān)管職能的必要性，同時(shí)對(duì)這兩項(xiàng)職能進(jìn)行隔離，避免潛在的利益沖突。我國(guó)可借鑒歐盟中央銀行的安排，在中央銀行行使兩項(xiàng)職能時(shí)，從程序、人員上予以分離，但同時(shí)需注意保持兩者之間的信息溝通暢通，以減少溝通成本。中央銀行因其所處的優(yōu)勢(shì)地位也可以更好地從宏觀層面把握經(jīng)濟(jì)局勢(shì)，疏通貨幣政策的傳導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貨幣政策的預(yù)期目標(biāo)，減少金融風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，可以在人民銀行已有的機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)之上循序漸進(jìn)地推行改革。在賦予金融穩(wěn)定局更多監(jiān)管職能方面權(quán)限的同時(shí)，從法律上對(duì)金融穩(wěn)定局和貨幣政策司在人員、程序、議事規(guī)則等方面進(jìn)行分離，使其監(jiān)管和貨幣政策職能的分離在制度上能夠得到保障。

3．完善監(jiān)管協(xié)調(diào)制度和金融監(jiān)管信息共享機(jī)制。

我國(guó)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制主要為2004年所確認(rèn)的“三會(huì)”監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和經(jīng)常聯(lián)系機(jī)制，但這種監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不具有強(qiáng)制力和決策性質(zhì)的制度安排。在該監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中，由于監(jiān)管者以平等主體身份參與協(xié)調(diào)，相互間沒有責(zé)任機(jī)制對(duì)協(xié)調(diào)義務(wù)的履行加以保證，而且沒有規(guī)定有關(guān)監(jiān)管沖突的解決機(jī)制；缺少將各自信息向?qū)Ψ脚兜募?lì)與約束機(jī)制，信息交流沒有明確的范圍界定，對(duì)真實(shí)性也欠缺監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制。因此，盡管備忘錄規(guī)定“三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議每個(gè)季度召開一次”，但此后“三會(huì)”共同參與的部級(jí)聯(lián)席會(huì)議便罕見召開，本應(yīng)在監(jiān)管協(xié)調(diào)決策上發(fā)揮重大作用的央行身影并不存在。

我國(guó)并沒有完全建立起具體的監(jiān)管協(xié)調(diào)制度，而僅僅停留在原則性框架層面，“一行三會(huì)”、國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部委之間的協(xié)調(diào)，仍然主要采取“一事一議”式的非制度化安排。直到2013年8月，新一輪金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革展開，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》（下稱 《批復(fù)》），同意建立由中國(guó)人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度。雖然此次國(guó)務(wù)院的《批復(fù)》將金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議以制度化的形式固定下來，但該制度沒有細(xì)化，操作性存疑。因此，應(yīng)健全“三會(huì)”之間更深入的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制：其一，制定明確的法律責(zé)任條款，對(duì)“三會(huì)”之間怠于或錯(cuò)誤履行監(jiān)管協(xié)調(diào)職責(zé)的行為進(jìn)行處罰，維護(hù)法律制度的剛性。其二，鑒于“三會(huì)”之間屬于平級(jí)機(jī)構(gòu)，在協(xié)調(diào)機(jī)制中容易發(fā)生相互推諉的情況，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮央行在協(xié)調(diào)三會(huì)時(shí)的功能，明確央行在協(xié)調(diào)機(jī)制中的機(jī)構(gòu)責(zé)任。我國(guó)目前的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制僅規(guī)定央行作為召集人同銀監(jiān)會(huì)及其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的相互配合和協(xié)調(diào)義務(wù)。《中國(guó)人民銀行法》第9條關(guān)于“國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的內(nèi)容，雖然提供了這方面的可能，但卻一直停留在原則層面上，沒有實(shí)施細(xì)則。事實(shí)上，除了現(xiàn)有規(guī)定確認(rèn)的擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議的召集人角色之外，央行應(yīng)在協(xié)調(diào)規(guī)則的制定、“三會(huì)”監(jiān)管權(quán)競(jìng)合時(shí)的裁決、法律責(zé)任的監(jiān)督執(zhí)行等方面承擔(dān)更為重要的功能。

信息共享機(jī)制建設(shè)可從如下著手：其一、明確各監(jiān)管部門信息采集范圍、統(tǒng)一采集標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)的重復(fù)統(tǒng)計(jì)和統(tǒng)計(jì)遺漏，對(duì)于多方需求的共同信息應(yīng)就采集和傳達(dá)方式達(dá)成一致。其二、加強(qiáng)各部門信息數(shù)據(jù)庫(kù)電子化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，提升信息和數(shù)據(jù)共享程度，各部門可自由進(jìn)入其他部門，與其職能有關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)條件成熟后可建立統(tǒng)一獨(dú)立的金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息庫(kù)，形成集中統(tǒng)一高效的金融信息來源，避免決策口徑的偏差，通過數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在各部門間動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)共享。其三、賦予總體意義監(jiān)管者的信息索取權(quán)，各微觀審慎監(jiān)管部門有義務(wù)向總體意義上的監(jiān)管部門提供與履行職責(zé)有關(guān)或可能有關(guān)的信息，如行業(yè)數(shù)據(jù)、各種現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息形勢(shì)分析調(diào)查報(bào)告等，為宏觀審慎分析提供基礎(chǔ)信息。

4．完善監(jiān)管主體的監(jiān)督方式，保障監(jiān)督職權(quán)落到實(shí)處。

《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》規(guī)定人民銀行應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大常委會(huì)提出有關(guān)貨幣政策情況和銀行業(yè)運(yùn)行情況的工作報(bào)告，而《銀監(jiān)法》并沒有要求銀監(jiān)會(huì)直接或者通過國(guó)務(wù)院向人大或者其常務(wù)委員會(huì)提出工作報(bào)告。在我國(guó)，人大對(duì)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在人大會(huì)議召開期間銀監(jiān)會(huì)有義務(wù)接受人大代表的質(zhì)詢和人大專門委員會(huì)的監(jiān)督。但由于銀行監(jiān)管的復(fù)雜性和技術(shù)性，以及人大代表的時(shí)間和專業(yè)知識(shí)的限制，采用年報(bào)、質(zhì)詢等方式可能使對(duì)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)督流于形式。把監(jiān)督銀監(jiān)會(huì)納入人大專門委員會(huì)（如財(cái)經(jīng)委員會(huì)）的日常工作，由財(cái)經(jīng)委員會(huì)代表人大行使監(jiān)督權(quán)力不失為有效的監(jiān)督方式。這可保障監(jiān)督職權(quán)落到實(shí)處。

1．Nicolas Veron，The European Central Bank＇s Big Moment，F(xiàn)INANCIALWORLD（2013）．

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［責(zé)任編輯：張 震］

F830

A

1009－2382（2015）11－0088－05

李婧，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士生（武漢430000）。

※本文為韓龍教授主持的 2013年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“人民幣國(guó)際化的法律問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13＆ZD180）的階段性研究成果之一。