杜 康

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從法治的角度重新審視《教師法》修改

杜 康

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥 230601）

早在1993年，我國就制定了《教師法》?！督處煼ā返某雠_使得廣大教師在職業(yè)過程中社會地位明確，權(quán)利保障也實現(xiàn)了有法可依，為我國教育事業(yè)的健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但社會的不斷發(fā)展對法治提出了更高的要求，社會分工的精細(xì)化導(dǎo)致教師職業(yè)的專業(yè)化發(fā)展趨勢，這一內(nèi)一外的變化使得現(xiàn)行《教師法》的相關(guān)規(guī)定變得越來越不合時宜。站在全面推進(jìn)依法治國新的歷史起點上，從法治角度重新審視《教師法》對于進(jìn)一步發(fā)展我國教育事業(yè)具有重大意義。

法治 ；法治理論 ；體制機(jī)制

一、法治基礎(chǔ)理論

人類社會發(fā)展到現(xiàn)階段，法治作為治國理政最佳方式已經(jīng)獲得越來越多國家和地區(qū)的認(rèn)同。改革開放后，我國也的走上了法治化發(fā)展的道路，盡管道路曲折，但方向正確。長期以來，由于我國缺少法治傳統(tǒng)，法治理論研究少，從而片面的認(rèn)為實現(xiàn)法治就是簡單地法律之治，只要有相關(guān)規(guī)定就萬事大吉。體現(xiàn)在實踐中就是法治進(jìn)程中重視法律的數(shù)量而輕視法律的質(zhì)量，短期內(nèi)就基本建成了社會主義法律體系，在國家治理的大多數(shù)領(lǐng)域都實現(xiàn)了有法可依。隨著社會的不斷發(fā)展，社會對法治提出了更高的要求，法治理論也應(yīng)緊跟時代步伐尋找新的突破。法治的發(fā)展不僅是對法律數(shù)量的追求，更重要的是確保每一部法律與社會發(fā)展現(xiàn)實相適應(yīng)，保證每一部法律都符合良法的要求。經(jīng)過幾年的努力，我國已基本建成了中國特色社會主義法律體系，但與良法之治的要求還有些距離，原因之一就是我國所立之法并非皆滿足良法之要求。那么何為良法？

（一）準(zhǔn)確的定位

只有定位準(zhǔn)確，法律原則乃至法律條文才會圍繞其定位而展開不至于偏離原來的立法目的。準(zhǔn)確的定位抽象意義上表現(xiàn)在該法律的制定符合我國社會主義社會發(fā)展規(guī)律，既能夠促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展又在社會所能承受范圍之內(nèi)。具體表現(xiàn)為要求該法律不僅對其所調(diào)整的領(lǐng)域及對象定位準(zhǔn)確，并且強(qiáng)調(diào)對其調(diào)整對象的具體方面或特定側(cè)面作出準(zhǔn)確定位。這是法律基礎(chǔ)理論的發(fā)展在社會分工精細(xì)化方面的具體體現(xiàn)與要求。例如，《消費者權(quán)益保護(hù)法》與《產(chǎn)品質(zhì)量法》都是消費領(lǐng)域相關(guān)法，但前者側(cè)重于從消費者的角度來制定，而后者則從產(chǎn)品的角度來考慮，正因為定位不同，導(dǎo)致其法律原則與相關(guān)制度的大相徑庭。

（二）統(tǒng)一的形式

我國為大陸法系國家，大陸法系又叫成文法系。區(qū)別于判例法系，成文法系的特點為大多數(shù)法律都是以規(guī)范性的文件形式出現(xiàn)的，而且所有的法律綜合而成為一個完整的法律體系。這樣做的好處在于因其配套的體系與統(tǒng)一的邏輯而有利于法治的理論研究發(fā)展，也大大方便了執(zhí)法司法等實踐活動。因此，大陸法系條件下，良法的要求之一體現(xiàn)為具有統(tǒng)一的形式。這種統(tǒng)一的形式在理論上要求所有的法律都必須直接或間接依據(jù)憲法這部國家根本大法制定以及所有的法律之間都得有統(tǒng)一的邏輯而不能發(fā)生沖突，在實踐中要求立法活動過程中要注重定期的法典編撰工作，及時將內(nèi)容相沖突的法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一。

（三）完善的內(nèi)容

法治的功能之一在于保障私權(quán)，限制公權(quán)，從而實現(xiàn)社會穩(wěn)定與國家長治久安。那么所有法律的內(nèi)容本質(zhì)上就是規(guī)定了不同領(lǐng)域中私權(quán)的范圍及其保障程度，公權(quán)的范圍及其限制程度。一部內(nèi)容完善的法律至少在理論上意味著對私權(quán)的盡可能全面的保護(hù)或?qū)珯?quán)的最有效限制，反之，一部內(nèi)容不完善的法律則意味著某些應(yīng)有的私權(quán)沒有得到保障或某些應(yīng)限制的公權(quán)沒有得到限制。這既不利于保障人權(quán)的憲法精神與時代召喚，也不利于法治政府建設(shè)大背景下將權(quán)力限制在法律制度的籠子里。因此，所謂良法必須要有完善的內(nèi)容作保證。

（四）系統(tǒng)的可操作性

“法律或法律秩序的任務(wù)或作用,并不是創(chuàng)造利益,而只是承認(rèn)、確定、實現(xiàn)和保障利益。”[1]法律的目的除了警示、預(yù)防，讓人們知法而守法之外，更為重要的作用在于用國家強(qiáng)制力對違法者進(jìn)行處罰對受害者進(jìn)行救濟(jì)，從而承認(rèn)、確定、實現(xiàn)和保障利益。因此，對于一部良法來講，有了準(zhǔn)確的定位與完善的內(nèi)容還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須以完善的制度為后盾增強(qiáng)法律的可操作性，再加以嚴(yán)格執(zhí)行，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究才能樹立法律應(yīng)有的權(quán)威，才能實現(xiàn)其立法目的與實施效果?！胺伞⒎ㄒ?guī)的實施情況表明,任何一部法律、法規(guī)的實施效果和立法目的達(dá)到的程度,在一定意義上取決于法律責(zé)任規(guī)定的科學(xué)合理方面所達(dá)到的程度,即可實現(xiàn)的程度?！盵2]因此，系統(tǒng)的可操作性必然為良法的應(yīng)有內(nèi)涵之一。

二、良法要求下我國《教師法》存在的問題

我國現(xiàn)行《教師法》制定之初為我國教師隊伍建設(shè)以及法制化規(guī)范化發(fā)展做出過重要貢獻(xiàn)，實施幾十年間在保障教師權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。然而，時過境遷，在新的歷史條件下，在法治觀與價值觀普優(yōu)化遍升級的背景下，當(dāng)前的《教師法》也越來越顯示出了其歷史局限性。主要體現(xiàn)在：

(一)我國現(xiàn)行《教師法》法律定位不準(zhǔn)確

由于受當(dāng)時行政主導(dǎo)國家管理觀念的局限性，所制定的《教師法》不可避免的帶有官本位的色彩，比較強(qiáng)調(diào)管理的作用。體現(xiàn)在《教師法》的定位上就是以社會為本位，強(qiáng)調(diào)社會效益而忽視教師個人權(quán)利。而十八大以來，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化已成為共識，轉(zhuǎn)管理型政府為服務(wù)型政府的觀念已深入人心，公民權(quán)利意識也在不斷加強(qiáng)。而現(xiàn)行《教師法》注重社會管理的法律定位顯然已不適應(yīng)社會發(fā)展的趨勢。

（二）相關(guān)法律法規(guī)沖突現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著社會分工的不斷細(xì)化，教育事業(yè)也開始沿著多樣化趨勢發(fā)展，教育立法中的一些標(biāo)準(zhǔn)或制度不再適應(yīng)實踐發(fā)展的需要。近幾年來，行政機(jī)關(guān)出臺了許多政府性規(guī)章以適應(yīng)教育實踐的發(fā)展。規(guī)章的出臺以其靈活性與針對性雖然解決了一些實踐問題，卻有違背上位法之嫌疑，甚至出現(xiàn)了許多《教師法》與相關(guān)規(guī)章的內(nèi)容相沖突的情形。例如：2013年教育部出臺的《中小學(xué)教師資格考試暫行辦法》中規(guī)定師范專業(yè)生不再直接認(rèn)定教師資格，將被統(tǒng)一納入教師資格考試范圍。而我國《教師法》相關(guān)規(guī)定為具備本法規(guī)定的相關(guān)學(xué)歷或者經(jīng)國家教師資格考試合格就可以取得教師資格。而在當(dāng)前的教育法律法規(guī)體系中這樣的沖突還有許多。

（三）現(xiàn)行《教師法》相關(guān)內(nèi)容不完善

現(xiàn)行《教師法》的內(nèi)容不完善，這對于教師權(quán)益保障與教育事業(yè)健康發(fā)展極為不利，甚至阻礙教師隊伍的擴(kuò)大與教學(xué)質(zhì)量的提高。主要體現(xiàn)在兩個個方面：第一、盡管我國《教師法》有專章規(guī)定了教師的權(quán)利義務(wù)，但由于社會本位的法律定位以及受當(dāng)時歷史條件的限制，導(dǎo)致《教師法》的制定側(cè)重社會效益對于教師的許多重要權(quán)利都缺少規(guī)定。第二、教師權(quán)利受到損失的救濟(jì)程序幾乎出現(xiàn)了法律空白，僅有一條概括的規(guī)定，且其規(guī)定在理論上也不符合邏輯。目前我國《教師法》對教師的社會定位模糊，只說了教師工作是一種專門的職業(yè)，沒有明確教師的身份定位。因此教師階層不屬于公務(wù)員，是否屬于國家工作人員也在理論上存有爭議。但《教師法》規(guī)定的教師權(quán)利救濟(jì)途徑卻是申訴與復(fù)議，這在理論上不符合邏輯。即使撇開邏輯問題與理論問題，假使行政救濟(jì)合理?！督處煼ā返南嚓P(guān)規(guī)定也非常原則，僅用了一個條文抽象的作出規(guī)定。對于具體的受理機(jī)關(guān)、申訴程序等都沒有涉及，在實踐中教師通過申訴維護(hù)權(quán)利困難重重。

三、法治要求下《教師法》修改中應(yīng)注意事項

良好的法律是社會生活的真實反映，是應(yīng)該與當(dāng)前社會發(fā)展相適應(yīng)的。法律的穩(wěn)定性固然重要，但如果為了維持法律的穩(wěn)定性卻沿用一部落后于社會發(fā)展甚至與社會發(fā)展相背離的法律，顯然有點本末倒置。真正的法治國家，不僅要有能力制定出高質(zhì)量的良法，而且應(yīng)當(dāng)有靈活的法治應(yīng)變機(jī)制，適時對法律進(jìn)行編纂、修改、廢除等工作，從而確?，F(xiàn)存法律的與時俱進(jìn)，與社會發(fā)展相適應(yīng)。法治要求下，《教師法》的修改應(yīng)注意以下事項：

（一）科學(xué)界定教師法的定位

科學(xué)定位是良法實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)，在保障人權(quán)的社會共識與權(quán)利保障意識越來越強(qiáng)的當(dāng)下，《教師法》應(yīng)該緊跟時代步伐，拋棄以社會為本位的立法定位，選擇以人為本的立法指導(dǎo)思想。修改過程中，邀請一些法律專家與教育專家參與立法，要體現(xiàn)以人為本的精神，淡化對教師的管理,更多地側(cè)重于教師權(quán)益的保護(hù)、權(quán)益受到損害的救濟(jì)以及其他在相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章。

（二）統(tǒng)一相關(guān)法律規(guī)定

由于《教師法》制定比較早，出現(xiàn)了許多與現(xiàn)實脫節(jié)的規(guī)定，為了實踐的需要相關(guān)部門出臺了一些文件，這雖然具有現(xiàn)實的無耐性與有限的合理性，但畢竟不符合法治的要求。在這些部門規(guī)章中，除了一些實施細(xì)則方面的規(guī)定外每一次文件的出臺都相當(dāng)于教育領(lǐng)域的改革，改革初期一些地方需要先試先行，先制定部門規(guī)章情有可原。但一些改革成熟的地方，就應(yīng)該及時的通過修改法律，將其固定化、法律化。如今《教師法》與一些規(guī)章出現(xiàn)一些沖突，應(yīng)通過修改達(dá)到統(tǒng)一相關(guān)法律的規(guī)定。例如：相關(guān)規(guī)章規(guī)定從2015年起實行教師資格全國統(tǒng)考，同時師范專業(yè)畢業(yè)生也不再直接認(rèn)定教師資格。但我國《教師法》的相關(guān)規(guī)定卻是師范專業(yè)畢業(yè)生經(jīng)認(rèn)定合格可直接取得教師資格。

（三）增加相關(guān)權(quán)利義務(wù)

目前我國《教師法》雖然對于教師的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行了專章規(guī)定，但由于社會本位的定位，教師權(quán)利的范圍規(guī)定的過于狹窄。再加上隨著教育事業(yè)的發(fā)展，教師權(quán)利義務(wù)的不斷增加，《教師法》修改過程中增加相關(guān)權(quán)利義務(wù)享得尤為緊迫。在權(quán)利內(nèi)容中應(yīng)該至少增加以下權(quán)利,如專業(yè)自主權(quán)、參加教師組織權(quán)、拒絕不當(dāng)指派權(quán)、申訴權(quán)等。在義務(wù)內(nèi)容中,寫法應(yīng)該更加明確而且專業(yè)化,增加一些必要的內(nèi)容,如對學(xué)生及其家庭資料保密、不能歧視學(xué)生、擔(dān)任班主任或?qū)煹萚3]。

（四）增加相關(guān)制度提高《教師法》可操作性

1.增加執(zhí)法責(zé)任追究制度。在教育領(lǐng)域，教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門享有的行政職權(quán)就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的任，更何況責(zé)行政權(quán)力本質(zhì)上也是一種義務(wù)，不履行義務(wù)或不適當(dāng)履行義務(wù)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的不利后果是最基本的法律原則。實踐中，正是由于行政部門只享有權(quán)力而不承擔(dān)責(zé)任才導(dǎo)致大量權(quán)力濫用或行政不作為的行為產(chǎn)生。增加執(zhí)法責(zé)任追究制度，加大其違法成本，才能督促執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，減少損害教師權(quán)益的事件發(fā)生。

2.健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，真正的法治社會決不允許只行使權(quán)力而不接受監(jiān)督。在教育領(lǐng)域，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)肆無忌蕩損害教師權(quán)益的現(xiàn)象不斷發(fā)生的原因之一就在于缺乏有效監(jiān)督。況且，監(jiān)督權(quán)是憲法賦予公民的一項基本政治權(quán)利。無論從保障私權(quán)的角度還是約束公權(quán)的角度，都應(yīng)該健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。建立機(jī)制使得行政機(jī)關(guān)每一個行政行為都應(yīng)該對社會公開，接受社會監(jiān)督，另外建構(gòu)嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，做到法律監(jiān)督、民主監(jiān)督等充分有效。

3.完善申訴制度。申訴制度是教師權(quán)利受到損害的救濟(jì)途徑，對于教師權(quán)利保障，穩(wěn)定教育事業(yè)有極其重要的作用。為使教師申訴制度真正成為保障教師合法權(quán)益救濟(jì)途徑之一。新修《教師法》細(xì)化申訴制度，暢通申訴渠道，應(yīng)明確教師申訴的受理機(jī)關(guān)、申訴的程序、相應(yīng)期限、申訴的結(jié)果告知以及執(zhí)行等一系列規(guī)定。在申訴的受理機(jī)關(guān)的選定上，可以借鑒臺灣地區(qū)的制度，設(shè)立相對獨立而且有權(quán)威的教師申訴評議委員會[4]。

4.暢通訴訟制度。法治社會的要求下，司法是解決爭議最有效、最權(quán)威的爭議解決途徑，在教育領(lǐng)域也不例外。對于教師來說，不能尋求司法救濟(jì)，“保護(hù)教師的合法權(quán)益”無異于一句空話[5]。然而，在實踐中，鮮有教師通過訴訟程序保障了自己的合法權(quán)益。這具有深層次的原因，原因在于我國教育機(jī)構(gòu)管理機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)，權(quán)利侵害者往往是行政機(jī)關(guān)，案件被告為行政機(jī)關(guān)的實施將案件定性為了行政訴訟案件。因此，本質(zhì)上來講，教師不能通過訴訟途徑來維護(hù)自己的權(quán)益的問題不在于《教師法》，而是我國特殊國情下行政案件立案難執(zhí)行難的問題。但這并不妨礙在《教師法》修改過程中以特殊法的名義明文規(guī)定教師訴訟的權(quán)力，以更好的維護(hù)教師權(quán)益依法得到保障。

從長遠(yuǎn)來看，修改《教師法》以適應(yīng)社會發(fā)展的需要具有雙重的巨大意義。首先修改《教師法》使其滿足良法的要求能有效促進(jìn)教師隊伍的發(fā)展壯大以及教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。同時，有助于法治文化的培植的傳播。原因在于法治文化傳播最好的方式就是通過教育，廣大教師是“傳到授業(yè)解惑”的踐行者。如果《教師法》得以修改以適應(yīng)社會發(fā)展將為廣大教師專心從事教育工作而無后顧之憂，從而為法治文化的傳播奠定制度基礎(chǔ)。

[1]沈宗靈.現(xiàn)代西方法理學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,1992.291.

[2]李培傳.論立法[M].北京:中國法制出版社,2004.402.

[3]俞建偉,韋瑋.海峽兩岸《教師法》的比較及啟示[J].教師教育研究,2008,(4).

[4]臺灣地區(qū)《“中華民國”教師法》(2003年1月15日修訂) [Z].

[5]尹力.《教師法》實施10周年:守望與期待[J].教育理論與實踐,2005,(2).

2015-01-12

杜 康（1990-）,男,山西長治人,安徽大學(xué)法學(xué)院13級經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生.

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1672-4658(2015)02-0060-03