周文佳

（石家莊鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北 石家莊 050041）

1904年，清政府頒布《奏定學(xué)堂章程》，第一次在學(xué)制系統(tǒng)中提出設(shè)立實業(yè)教育；隨后，北洋政府頒布《壬子癸丑學(xué)制》，規(guī)定高等實業(yè)學(xué)堂統(tǒng)一改為專門學(xué)校，不再屬于中等教育系列，而是與大學(xué)平行；1922年《壬戌學(xué)制》中增設(shè)職業(yè)科，職業(yè)教育在學(xué)制中得以正式確立。

一、民初高等職業(yè)教育發(fā)展背景

1.民族資本主義的發(fā)展提出了迫切的人才需求

作為“師夷之長技以制夷”和“中體西用”實用策略的落實，1862年以后清廷發(fā)起洋務(wù)運動。出于對洋務(wù)人才的需求，一批軍事和科技類學(xué)校產(chǎn)生，這些學(xué)?；蚺c洋務(wù)企業(yè)依存，或獨立設(shè)置，學(xué)校均以西文、西藝為主要學(xué)習(xí)內(nèi)容，而且十分重視實用技術(shù)，這與學(xué)校的辦學(xué)宗旨緊密貼合。雖然甲午海戰(zhàn)清廷失敗，導(dǎo)致洋務(wù)運動流產(chǎn)，但是由此催生的制造業(yè)、電報業(yè)、化工業(yè)、交通業(yè)卻在清末逐漸發(fā)展起來。

辛亥革命的勝利為現(xiàn)代工商業(yè)發(fā)展提供了制度保障，民國政府為鞏固統(tǒng)治推行了一系列推動民族工商業(yè)發(fā)展的政策、法規(guī)，孫中山在臨時政府建立后就主張：“此后社會當(dāng)以工商實業(yè)為競點，為新中國開一新局面?！保?］（P547）南京臨時政府設(shè)立實業(yè)部，各省設(shè)立實業(yè)司，將農(nóng)工商漁獵林作為要政對待，實行減稅政策。國際上各帝國主義國家忙于應(yīng)付第一次世界大戰(zhàn)，對中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展干擾較少，貿(mào)易逆差得以緩解，客觀上也促進(jìn)了中國民族資本主義的發(fā)展。在政府和社會組織的共同推動下，一大批利于國計民生的民族工商業(yè)開辦，到1913年在冊的工礦廠家達(dá)到1 378戶。［2］（P23）

以往簡單手工作坊的師徒制，依靠經(jīng)驗傳授的職業(yè)教育模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代工商業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需求。建立與經(jīng)濟(jì)社會相適應(yīng)的職業(yè)教育體系，通過學(xué)校這種集約形式培養(yǎng)新型應(yīng)用人才已呼之欲出。于是，民初教育部設(shè)置專門教育司，統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃各個層級的職業(yè)教育，學(xué)校職業(yè)教育成為民國教育制度的一大特色，比普通教育體系更具有革命性和先導(dǎo)性。

2.職業(yè)教育思潮的影響廓清了高等教育功能觀

實學(xué)思潮是職業(yè)教育思潮的學(xué)術(shù)和思想根源，龔自珍和魏源首先沖破了乾嘉以降章句訓(xùn)詁之學(xué)的樊籬，提出經(jīng)世致用。洋務(wù)運動時期，講求經(jīng)術(shù)與治術(shù)的統(tǒng)一，推崇“師夷之長技以制夷”拓展西學(xué)課程的主張，在被奕?尤其是曾國藩、李鴻章、張之洞等漢人大臣斗爭和付諸實踐后，以改良為要旨的洋務(wù)派“中體西用”思潮促成了30余所洋務(wù)學(xué)校的開辦。清廷于1904年頒布《癸卯學(xué)制》，師從日本的實業(yè)教育制度建立，實業(yè)教育作為普通教育的旁支之一（另一旁支為師范教育），將實業(yè)教育分為初級、中級和高級三個層級，學(xué)科專業(yè)基本上是農(nóng)、工、商。由此實業(yè)教育作為職業(yè)教育的前身正式走入了國人的視野之中。實業(yè)學(xué)堂連年攀增，到1909年，全國實業(yè)學(xué)堂數(shù)已經(jīng)達(dá)到254所。［3］（P39）

1911年，隨著留學(xué)生歸國后對國外教育尤其是美國教育的不斷介紹，國內(nèi)贊成并提倡發(fā)展職業(yè)教育的人士不斷增多，以蔡元培、黃炎培、蔣維喬為代表的教育界著名人士紛紛加入到提倡職業(yè)教育的隊伍中來，由蔡元培主持的民初《壬子癸丑學(xué)制》將清末初級和中級實業(yè)學(xué)校予以保留，改稱為甲種和乙種實業(yè)學(xué)校，將清末學(xué)制中的高等實業(yè)學(xué)校改稱為專門學(xué)校，這樣實際上是提升了高等實業(yè)教育的層次，將其納入到高等教育領(lǐng)域。

北京政府時期，中國教育會、中國科學(xué)社、中華職業(yè)教育社等一大批教育團(tuán)體得以建立，民主、科學(xué)、實用教育理念博興。1917年5月中華職業(yè)教育社成立，標(biāo)志著職業(yè)教育的職稱合法化。自1917年至1922年，在新文化運動的推動下，高等教育與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展聯(lián)系越來越緊密，大學(xué)的社會服務(wù)職能由留學(xué)生傳入中國，加之美國實用主義教育思想在我國的傳播，多個因素促成了職業(yè)教育思潮盛行，有力促進(jìn)了職業(yè)教育的發(fā)展。

3.完善教育體系需要彌補(bǔ)高等職業(yè)教育缺位

辛亥革命勝利后，資產(chǎn)階級共和國的建立促使人們的思想發(fā)生了變化，教育界人士紛紛認(rèn)為隨著政體的改變，教育也要隨之進(jìn)行改革。擔(dān)任民國教育總長的蔡元培提出“實利主義教育”，將其列為五大教育宗旨之一，建立起符合社會實際生活需要，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的教育體系。

1912年，普通學(xué)堂有86 691所，在讀學(xué)生2 847 574人；實業(yè)學(xué)堂425所，在讀學(xué)生31 736人。［4］（P85）這組數(shù)據(jù)表明，從規(guī)模上看，該時期普通教育總體規(guī)模遠(yuǎn)高于實業(yè)教育，普通教育和實業(yè)教育比例失調(diào)狀況十分嚴(yán)重，其中高等實業(yè)教育培養(yǎng)的人才更是微乎其微，無法滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對于實用技術(shù)人才的大量需求。實際上形成了高等職業(yè)教育的缺位，導(dǎo)致教育體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，促使教育界展開對學(xué)校教育如何適應(yīng)社會需要、教育本身如何改革等現(xiàn)實問題的重新思考，制定適應(yīng)教育現(xiàn)實需要的新的教育政策已迫在眉睫。

二、民初高等職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)及其政策

就集權(quán)制國家教育政策的制定來講，往往存在兩種情況：一種是政策的制定機(jī)構(gòu)和頒行機(jī)構(gòu)一致，另一種是政策的制定和頒行機(jī)構(gòu)不一致。二者的政策制定機(jī)構(gòu)一般都是教育主管部門，前者的頒行機(jī)構(gòu)是教育主管部門自身，稱為部門規(guī)章；后者的頒行機(jī)構(gòu)更多的是國家最高行政機(jī)關(guān)或者是立法機(jī)關(guān)，稱為法或規(guī)。當(dāng)然，地方政府也可以頒行教育法規(guī)，一般只有省級政府及其立法機(jī)關(guān)頒布的法規(guī)才屬于教育政策研究范圍。

1.高等職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)的建立

清末的學(xué)部是我國第一個在中央政府設(shè)立的專事教育管理的機(jī)構(gòu)。1904年清廷設(shè)置學(xué)務(wù)大臣主管教育，1905年學(xué)部開始統(tǒng)轄全國教育事務(wù)。其中，學(xué)部設(shè)置實業(yè)司，其下屬的實業(yè)教務(wù)科負(fù)責(zé)農(nóng)、工、商等各級各類實業(yè)學(xué)堂的“設(shè)立維持，教課規(guī)程，等一切事務(wù)”；［5］（P13）其實業(yè)庶務(wù)科掌管“各省實業(yè)情形及實業(yè)教育與地方行政財政之關(guān)系，并籌劃實業(yè)教育補(bǔ)助費等事務(wù)”。［5］（P14）

1911年，清廷覆滅，民國始建，教育領(lǐng)域也隨之而動，次年元月南京臨時政府教育部成立，新政體淘汰了學(xué)部，蔡元培擔(dān)任教育總長。隨著民主政體的建立，教育部成為教育法令制定的主體。學(xué)校教育制度設(shè)置一主兩輔，主線是普通教育，兩條輔線是師范教育和實業(yè)教育，部屬機(jī)構(gòu)有三司，即普通教育司、實業(yè)教育司和社會教育司。顯然，實業(yè)教育被放到了突出位置。1912年2月，臨時政府頒行地方行政官制，專管全縣教育事宜。1915年12月頒布了《勸學(xué)所規(guī)程》，1916年又頒布了《勸學(xué)所規(guī)程實施細(xì)則》和《學(xué)務(wù)委員會規(guī)程實施細(xì)則》。至此，已經(jīng)初顯近現(xiàn)代“中央—省級—縣級”三級教育行政制度模式。1917年9月，北洋政府公布《教育廳暫行條例》，規(guī)定各省設(shè)“教育廳”，直屬教育部。在這一體制下，職業(yè)教育管理也隨之形成了三級，但是三級管理各有側(cè)重，高等職業(yè)教育以國家和省級為主，省級是辦學(xué)主體，國家教育部是審批監(jiān)督機(jī)構(gòu)；中等職業(yè)教育辦學(xué)和管理以省級為主，初等職業(yè)教育則是以縣為主。當(dāng)然，私立職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)權(quán)獨立，監(jiān)督權(quán)在相應(yīng)的三級教育管理部門。

2.《專門學(xué)校令》的頒布

（1）《專門學(xué)校令》頒布的主要促成因素。促成頒布《專門學(xué)校令》的主要因素包括以下幾方面：第一，初建的資產(chǎn)階級政體，首要任務(wù)是除舊布新，教育立法是其重要組成部分，通過教育立法形成適應(yīng)資本主義發(fā)展的教育制度。這一點促成了《壬子癸丑學(xué)制》的頒布和執(zhí)行。對于職業(yè)教育體系的制度建設(shè)，是這一學(xué)制承載孫中山、蔡元培以及資產(chǎn)階級有識之士實利救國思想的集中體現(xiàn)。于是，新學(xué)制對專門學(xué)校功能的擴(kuò)充和高等職業(yè)教育的升格交互輝映，形成了新型專門學(xué)校立法的緊迫性和必要性。第二，工商業(yè)的發(fā)展對人才素質(zhì)和能力提出了更高的要求，適逢西方實用主義教育思潮傳入，國內(nèi)舉辦專門學(xué)校的呼聲日益高漲。重視高等實業(yè)教育，提升其辦學(xué)和管理層級，客觀上要求頒布相應(yīng)的法規(guī)。第三，高等專門學(xué)校的辦學(xué)狀況堪憂。清末給北洋政府留下的高等專門教育有兩個類型，一是高等政法專門學(xué)校，二是高等實業(yè)學(xué)堂。其中，后者的數(shù)量很少。單靠一所大學(xué)的一個職業(yè)培養(yǎng)和訓(xùn)練機(jī)構(gòu)根本無法平衡經(jīng)濟(jì)社會對于各類專門人才的大量需求，所以，鼓勵其他專業(yè)的高等專門學(xué)校發(fā)展，限制政法高等專門學(xué)校的發(fā)展并提升其質(zhì)量，撥正其方向刻不容緩?！秾ｉT學(xué)校令》的頒布，從規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)專門學(xué)校辦學(xué)的角度，就是對這一趨勢的回應(yīng)。

（2）《專門學(xué)校令》的主要內(nèi)容及特點。1912年10月22日，教育部頒布了《專門學(xué)校令》，主要內(nèi)容包括：第一，專門學(xué)校的辦學(xué)宗旨是養(yǎng)成專門人才，與幾乎同時頒布的《大學(xué)令》所不同的是除了培養(yǎng)目的的“專門人才”和“碩學(xué)閎才”之不同以外，其課程和教育過程亦有不同，專門學(xué)?！敖淌诟叩葘W(xué)術(shù)”和大學(xué)“教授高深學(xué)術(shù)”之間，看似只有一字之差，但明確表明了課程和教學(xué)的不同，辦學(xué)實踐中也充分顯示了這一點。僅就辦學(xué)宗旨之不同，就將專門學(xué)校的技術(shù)教育和職業(yè)教育的性質(zhì)凸顯出來。第二，專門學(xué)校的辦學(xué)體制靈活，支持地方和私人、私法人設(shè)立專門學(xué)校，但同時也規(guī)定了公立和私立性質(zhì)專門學(xué)校的舉費審批權(quán)限在教育總長。充分表明了對專門學(xué)校的重視和支持態(tài)度。第三，將專門學(xué)校明確為中學(xué)后的高等教育范疇，規(guī)定了其中學(xué)畢業(yè)起點、預(yù)科和研究科等高等教育性質(zhì)的教育制度，并在后續(xù)頒布的《專門學(xué)校規(guī)程令》中規(guī)定了預(yù)科教育年限。

《專門學(xué)校令》的頒布，一方面是對專門學(xué)校的鼓勵和支持，為提供實業(yè)教育提供了法源；另一方面也是對這些學(xué)校的規(guī)范，將其最終管理權(quán)限上移到民國教育部。于是，教育部從1913年據(jù)此開始整頓法政學(xué)校，并下令在規(guī)定時間內(nèi)對所有私立性質(zhì)的法政專門學(xué)校實施停辦。并采取嚴(yán)厲措施，包括審查在校學(xué)生入學(xué)資格和考試試卷，對存在問題的公立法政專門學(xué)校，發(fā)出了限制和整頓指令。到1915年以后，全國高等專門學(xué)校的學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)開始趨于合理。

三、民初高等職業(yè)教育發(fā)展規(guī)模及結(jié)構(gòu)

民初的專門學(xué)校是在清末的高等實業(yè)學(xué)堂、法政學(xué)堂、譯學(xué)館等學(xué)堂形式的基礎(chǔ)上改造而來?！度勺庸锍髮W(xué)制》頒布后，具有高等教育性質(zhì)的實業(yè)教育統(tǒng)稱為專門學(xué)校，由此提升了高等實業(yè)教育的辦學(xué)層次，其發(fā)展的總體規(guī)模得以擴(kuò)張，與當(dāng)時僅有的北京大學(xué)、北洋大學(xué)、山西大學(xué)三所國立大學(xué)以及北京私立朝陽大學(xué)、北京私立中國大學(xué)、武昌私立中華大學(xué)等6所在冊的普通大學(xué)相比，無論從學(xué)校數(shù)量上，還是在校生以及畢業(yè)生的數(shù)量上，都具有顯著優(yōu)勢。［6］（P176）據(jù)1918年民國教育部 統(tǒng)計，全國專門學(xué)校數(shù)量共80所，其中國立和公立共有52所，私立38所，在校生共有13 088人；而當(dāng)年的6所大學(xué)包括預(yù)科僅有在校生3 792人。［6］（P176-190）雖然從高等教育兩種類型講，專門學(xué)校在規(guī)模上占據(jù)了絕對優(yōu)勢，但是其總體規(guī)模無論是絕對數(shù)量，相對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都不值得自豪。尤其是這些學(xué)校的校級規(guī)模更小，平均不足170人。

不僅數(shù)量不足，專門學(xué)校的結(jié)構(gòu)更是不盡合理。如前所述，1909年的時候，高等實業(yè)學(xué)堂較高等法政專門學(xué)校而言，規(guī)模上數(shù)量很少，結(jié)構(gòu)上比重很輕；到1912年《專門學(xué)校令》頒布之初，全國范圍內(nèi)公私立專門學(xué)校共有94所，其中工農(nóng)醫(yī)商外國語各類總和為30所，而法政專門學(xué)校有 64 所，［7］（P147）是其他各類專門學(xué)?？偤偷膬杀哆€要多?！秾ｉT學(xué)校令》的頒布，對專門學(xué)校進(jìn)行了專業(yè)分類和類別擴(kuò)充，政府的管理和引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求、法政學(xué)校以外各類專門學(xué)校人才質(zhì)量的逐漸提高，法政專門學(xué)校的規(guī)模和比重才逐漸降低。到1918年，法政專門學(xué)校與其他類專門學(xué)校的比例變?yōu)?3∶37。高等職業(yè)教育內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理的矛盾由此逐漸緩解。

四、民初高等職業(yè)教育發(fā)展述評

民初的職業(yè)教育發(fā)展呈現(xiàn)出以下特點：

1.高等職業(yè)教育辦學(xué)主體漸次規(guī)范化

早期的實業(yè)教育辦學(xué)主體相對多元化，政府允許私人辦學(xué)，因此教育家、實業(yè)家、組織團(tuán)體紛紛創(chuàng)辦實業(yè)學(xué)校。但這由此也帶來一些問題，就是管理體制的混亂。國立、省立、私立并存，投資體制、評價體制不統(tǒng)一，學(xué)校發(fā)展處于無序狀態(tài)。北洋政府隨之頒布了《專門學(xué)校令》，對高等專門學(xué)校進(jìn)行了強(qiáng)化管理和整頓提高。無論是國立，還是公立或私立高等專門學(xué)校，省及其以下政府以及個人沒有權(quán)利自行設(shè)立變更和廢止；教育部或中央政府可以進(jìn)行延伸的審計監(jiān)察，報教育總長后，確定高等專門學(xué)校的命運。此外，教育部下令限期停辦所有的私立法政大學(xué)和法政專門學(xué)校，限制和整頓了公立法政專門學(xué)校。到1915年以后，全國高等專門學(xué)校的學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)開始趨于合理。

2.促成了職業(yè)教育辦學(xué)層次的完備

《壬子癸丑學(xué)制》大體承襲了《癸卯學(xué)制》關(guān)于實業(yè)教育方面的規(guī)定，即乙種實業(yè)學(xué)校和實業(yè)補(bǔ)習(xí)學(xué)校與高等小學(xué)校平行，甲種實業(yè)學(xué)校與中學(xué)校平行，修業(yè)年限均為三年。但不同之處是《壬子癸丑學(xué)制》將高等實業(yè)學(xué)堂更名為專門學(xué)校，程度提高到與大學(xué)平行，專門學(xué)校正式進(jìn)入高等教育的序列。［8］（P36）民初的職業(yè)教育層次初步形成了初等、中等、高等較為完備的職業(yè)教育辦學(xué)層次。在職業(yè)教育發(fā)展較發(fā)達(dá)的江南地區(qū)，民國初期都創(chuàng)辦過具有初等職業(yè)教育性質(zhì)的藝徒學(xué)校、乙種實業(yè)學(xué)校、初級職業(yè)學(xué)校；中等職業(yè)教育則一直都是職業(yè)教育發(fā)展的中堅部分，此外還包括中等普通教育師范教育中附設(shè)的職業(yè)科；《專門學(xué)校令》的頒布，有效彌補(bǔ)了高等職業(yè)教育在職業(yè)教育層級結(jié)構(gòu)中的缺位，促進(jìn)了高等職業(yè)教育的快速和規(guī)范發(fā)展。除了原有法政專門學(xué)校，高等實業(yè)教育也并入其中，還開辦了一些新的公立和私立非法政類高等專門學(xué)校，尤其是在南方和工商業(yè)發(fā)達(dá)的部分地區(qū)，如蘇州工業(yè)專門學(xué)校、江蘇省蠶絲?？茖W(xué)校等學(xué)校的辦學(xué)效果在全國堪稱典范。

3.職業(yè)教育發(fā)展不平衡

民國時期職業(yè)教育的發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡性，主要表現(xiàn)在：第一，地區(qū)發(fā)展不平衡。早期高等實業(yè)學(xué)堂是從沿海和沿長江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、交通便利的地區(qū)及北部國家政治中心開始發(fā)展起來的，隨著上述地區(qū)的民族資本主義進(jìn)一步發(fā)展，以及民初歸國留學(xué)人員的大力倡導(dǎo)，一定程度上加劇了高等職業(yè)教育發(fā)展的不平衡性。第二，辦學(xué)水平不平衡。由于民初職業(yè)教育的辦學(xué)主體多元化，導(dǎo)致管理混亂，突出表現(xiàn)在法政專門學(xué)校的管理和辦學(xué)當(dāng)中。民初教育部安排各級視學(xué)對此類專門學(xué)校進(jìn)行督導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)許多問題，如：辦學(xué)資金匱乏，教員資質(zhì)差，學(xué)生紀(jì)律差，毫無規(guī)章制度可言。［9］（P647）充分說明該問題的嚴(yán)重性，這些問題在私立法政專門學(xué)校中更為突出。第三，學(xué)科結(jié)構(gòu)的不平衡性。受傳統(tǒng)觀念“學(xué)而優(yōu)則仕”的影響，加之非法政類專門學(xué)校辦學(xué)資源的匱乏，民初的高等職業(yè)教育學(xué)科分布呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡性，法政專門學(xué)校一枝獨秀，在相當(dāng)長的時間內(nèi)存在。到1922年《壬戌學(xué)制》頒布以后，單科大學(xué)得以建立，法政專門學(xué)校升格得到限制，這一問題才逐步得到解決。

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