沈曉海，朱 航

（南京航空航天大學(xué)a.人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院；b.航空宇航學(xué)院，南京 210016）

1980年，農(nóng)村分田到戶后因管理體制上出現(xiàn)真空造成了一定的社會(huì)問題，廣西河池地區(qū)宜山、羅城兩縣農(nóng)民為此自發(fā)組建村民委員會(huì)，開創(chuàng)了農(nóng)村基層自治先河。1982年憲法第一次以國家根本大法的形式肯定了村民委員會(huì)的法律地位，改革開放大潮中由基層首創(chuàng)的這一新型組織形式得到了國家法律認(rèn)可。1987年，全國人大常委會(huì)審議通過《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》），表明農(nóng)村基層自治的法律框架已基本建成，標(biāo)志著村民自治的興起。30余年的實(shí)踐，農(nóng)村基層組織在國家政治改革、民主建設(shè)、制度完善等領(lǐng)域扮演了重要角色，但現(xiàn)實(shí)表明，其在角色定位、權(quán)責(zé)分配、民主實(shí)踐等方面面臨諸多困境，亟待關(guān)注和研究。

一、把握農(nóng)村基層自治角色定位需要緊抓鮮明特征

村民委員會(huì)是由村民直接選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，是我國農(nóng)村基層自治制度的具體表現(xiàn)形式，其主要功能在于實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育與自我服務(wù)，其以民主選舉、民主決策、民主管理及監(jiān)督為基本內(nèi)容，不難看出，“自我”和“民主”是其最鮮明的特征，準(zhǔn)確定位農(nóng)村基層自治當(dāng)從上述兩個(gè)關(guān)鍵詞入手。

強(qiáng)調(diào)“自我”是保障并推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的必然選擇。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)勞苦大眾進(jìn)行新民主主義革命建立社會(huì)主義新中國，農(nóng)民擁有了自己的土地并能自主耕作，自此翻身做了主人。社會(huì)主義改造完成后，我國急于步入共產(chǎn)主義而開展人民公社運(yùn)動(dòng)，這一違背歷史客觀發(fā)展規(guī)律的政策嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，給我國社會(huì)主義建設(shè)帶來了難以估量的損失。十一屆三中全會(huì)后實(shí)行包產(chǎn)到戶，農(nóng)民重新?lián)碛辛送恋氐某邪?jīng)營權(quán)，這極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村進(jìn)入了新的歷史發(fā)展階段。當(dāng)前我國在深化農(nóng)村土地改革中，創(chuàng)造性地提出所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分立”的政策，農(nóng)村面臨新的重大發(fā)展機(jī)遇。以史為鑒，要推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展就必須保障農(nóng)民在有關(guān)自身生產(chǎn)生活事務(wù)上充分的自主權(quán)。

強(qiáng)調(diào)“自我”是尊重和發(fā)揮基層首創(chuàng)精神的內(nèi)在要求。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，勤勞、智慧、勇敢是其寶貴品質(zhì)，來源群眾、依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾、堅(jiān)持群眾路線是我黨保持先進(jìn)性和生命力的根本所在。包產(chǎn)到戶、基層自治、農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體工商戶、土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)等等這些由農(nóng)民自發(fā)推動(dòng)的現(xiàn)象，都已成為國家基本制度或全面深化改革的重要組成部分，有力推動(dòng)了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。群眾擁有無窮的智慧，這樣的智慧需要激發(fā)、需要尊重。強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的自我自主意識(shí)，保護(hù)他們通過自主創(chuàng)造改善生產(chǎn)生活的積極性，這是集民智、聚民力、匯民心的有力舉措，是尊重基層首創(chuàng)精神的應(yīng)有之意。

強(qiáng)調(diào)“自我”是更好實(shí)現(xiàn)與政府良性互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要。千百年來，中國農(nóng)民在封建思想的統(tǒng)治下形成了嚴(yán)重的對(duì)政府和官員的服從依賴心理，即便今天，許多農(nóng)民也不能真正以國家公民的姿態(tài)與各級(jí)政府官員交流。強(qiáng)調(diào)基層的“自我”意識(shí)就是要培養(yǎng)一種公民意識(shí)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)、在法制的框架下參與建設(shè)村集體的意識(shí)。但在基層自治中強(qiáng)調(diào)“自我”，不是要脫離黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，不能把“自我”和“領(lǐng)導(dǎo)”對(duì)立起來，基層自治的出發(fā)點(diǎn)是政府與農(nóng)村實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，而不是走向矛盾對(duì)立。必須認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村基層自治的發(fā)展以社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ)，與國家整體經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)建設(shè)相一致，不是為了自治而自治。因此，基層群眾自治的發(fā)展時(shí)刻必須圍繞著社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展這個(gè)核心，只有社會(huì)實(shí)現(xiàn)了進(jìn)步和發(fā)展，基層群眾自治才有不竭的發(fā)展動(dòng)力［1］。

從民主的維度來看，基層自治是民主選舉和科學(xué)治理的統(tǒng)一，選舉是基礎(chǔ)，治理是根本。民主選舉是指村委會(huì)委員選舉的提名、競(jìng)選、投票、計(jì)票、公示等程序合法、公正、透明地進(jìn)行?？茖W(xué)治理則指在法制的基礎(chǔ)上通過村民代表會(huì)議、村民監(jiān)督小組、村務(wù)公開等形式讓農(nóng)民參與決策并監(jiān)督村委管理。當(dāng)前農(nóng)村基層自治普遍重選舉輕治理，甚至認(rèn)為民主選舉就是基層自治的全部，科學(xué)治理的機(jī)器始終沒能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。而隨著村委會(huì)選舉政治色彩日益濃厚，村委成員新老更替遲緩，農(nóng)村精英外流使選舉和被選舉人缺乏普遍代表性等問題讓選舉本身也飽受詬病。應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，自治首先是作為一種治理方式而存在的，民主的本質(zhì)雖然在其發(fā)端就已蘊(yùn)含，但真正地被意識(shí)到并在實(shí)踐中逐步體現(xiàn)出來要居于治理功能的發(fā)揮之后［2］?；鶎幼灾渭纫袑?shí)采取措施讓民主選舉不變味，更要把認(rèn)識(shí)擴(kuò)展到科學(xué)治理上來，農(nóng)村基層自治落實(shí)的標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是科學(xué)治理、現(xiàn)代治理的實(shí)施，而不僅僅是選舉中形式上的民主。

基層自治是協(xié)商一致和民主票決的統(tǒng)一，協(xié)商是關(guān)鍵，票決是輔助。當(dāng)前中國農(nóng)村的發(fā)展極不平衡，農(nóng)村之間因地域、資源、人口等差異而居于不同發(fā)展階段，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化仍然是絕大多數(shù)村莊的首要任務(wù)。而同一村莊內(nèi)村民也因家庭基礎(chǔ)、就業(yè)能力、學(xué)識(shí)水平等差異而出現(xiàn)貧富分層，實(shí)現(xiàn)村民共同富裕成為不少村莊當(dāng)前的主要矛盾。實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕首要就是通過民主協(xié)商來凝聚最大多數(shù)人的共識(shí)和力量，同時(shí)充分照顧少數(shù)人的正當(dāng)關(guān)切。投票表決，少數(shù)服從多數(shù)固然是民主的直接表現(xiàn)，但在發(fā)展并不均衡的中國農(nóng)村，要求少數(shù)人放棄自己的利益服從多數(shù)人的訴求這是不合理的，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了諸多反例。擺脫對(duì)票決民主的迷信，實(shí)事求是按照中國農(nóng)村、農(nóng)民的實(shí)際情況秉持協(xié)商一致的精神踐行基層自治才是當(dāng)前關(guān)鍵。

基層自治是程序民主和追求公正的統(tǒng)一，民主是過程，公正是目的。勤勞的中國農(nóng)民歷史上雖無民主意識(shí)，也無民主實(shí)踐，但對(duì)官員貪污腐敗的憎惡和對(duì)社會(huì)公平正義的追求卻是一以貫之的。雖然農(nóng)村地域差異仍然較大，但改革開放30余年以來農(nóng)村的面貌還是發(fā)生了翻天覆地的變化，大多數(shù)農(nóng)村已經(jīng)從求溫飽過渡到了奔小康，發(fā)展致富固然仍是主題，但破除農(nóng)村腐敗特權(quán)，實(shí)現(xiàn)村民平等公正在村民心中已成為更具體更強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)要求，這既是“不患寡而患不均”思想作祟，也是村民對(duì)當(dāng)前腐敗橫行正義缺失的擔(dān)憂和不滿。村民將自己對(duì)于公正的追求寄托在基層自治中嚴(yán)格法制確保選舉和治理的民主，希望選舉產(chǎn)生的村干部能真正對(duì)村民負(fù)責(zé)，代表村民利益，為村民謀幸福；村民要民主；更要廉政、良政?；鶎诱仨氁庾R(shí)到這一點(diǎn)，村委干部更要踐行好這一點(diǎn)。

二、研究農(nóng)村基層自治現(xiàn)狀及對(duì)策需要厘清三組關(guān)系

作為我國一項(xiàng)基本政治制度，農(nóng)村基層自治被認(rèn)為承擔(dān)著推動(dòng)政治改革、加快民主建設(shè)、促進(jìn)制度完善等多項(xiàng)任務(wù)，準(zhǔn)確把握農(nóng)村基層自治的現(xiàn)狀是發(fā)現(xiàn)問題、探求原因、研究對(duì)策的關(guān)鍵。研究農(nóng)村基層自治現(xiàn)狀關(guān)鍵在于厘清村委會(huì)與村民、村委會(huì)和村支部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)之間這三組關(guān)系。

（1）村委會(huì)與村民之間的關(guān)系 村委會(huì)是基層群眾自治的產(chǎn)物，是農(nóng)村民主自治的標(biāo)志，村委成員由村民直接選舉產(chǎn)生，對(duì)村民（代表）會(huì)議負(fù)責(zé)，以廉潔務(wù)實(shí)的作風(fēng)積極協(xié)調(diào)處理村民關(guān)系和村莊發(fā)展，代表村民說話，保障村民利益是村民對(duì)于村委成員最直接、最殷切的期待。依據(jù)農(nóng)村基層自治發(fā)展歷程和《村委會(huì)組織法》有關(guān)規(guī)定，就主要特征而言，我國基層自治屬于政治式分權(quán)自治，但是從權(quán)力實(shí)際運(yùn)作過程來看，由于自治主體內(nèi)存在大量的政府派出機(jī)構(gòu)，因此也表現(xiàn)為較強(qiáng)的行政權(quán)轉(zhuǎn)讓式自治的特征［3］。正因?yàn)槭聦?shí)上“自治性”受限于“行政性”，使得基層自治從原本因源于基層首創(chuàng)而具有的內(nèi)生性品格喪失殆盡，繼而演變成了國家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的一種制度安排，是執(zhí)政黨和政府設(shè)計(jì)并予以強(qiáng)力推動(dòng)的結(jié)果［4］。這種性質(zhì)的轉(zhuǎn)變使村委會(huì)成了事實(shí)上的一級(jí)“政府組織”，村委成員成了“政府公務(wù)員”，村委會(huì)不再是村民利益的代表，反成了政府的辦事員，唯上級(jí)命令是從，這實(shí)是基層自治的失敗。

從科學(xué)治理層面考量，有必要不斷強(qiáng)調(diào)村委由村民選舉產(chǎn)生，代表村民利益，向村民負(fù)責(zé)這一基本精神。從民主選舉層面考量，什么樣的人具備普遍代表性、能合法地成為村委會(huì)成員候選人，是一個(gè)關(guān)鍵問題，聚焦候選人的選定，當(dāng)前農(nóng)村能人政治、家族政治、老人政治、政策政治的現(xiàn)象普遍存在。所謂“能人”一般指村里富人、知識(shí)分子、甚至某些“地頭蛇”；“家族”則指村里大姓人家的頭面人物，家族里的家長；“老人”則指連任若干屆的“老村長”或者從外地卸任回鄉(xiāng)的政治人物；“政策”則是國家通過相關(guān)政策給村委會(huì)指派村委成員，如大學(xué)生村官。上述四種情況除大學(xué)生村官政策與《村委會(huì)組織法》關(guān)于村委選舉的規(guī)定還有一定法律問題需要解決外，其他三種情況與法律并不沖突，同時(shí)由這樣的能人、“家長”、“老人”擔(dān)任村委成員也更具威信，特別是在講究“人情”的中國農(nóng)村。但也正是因?yàn)樗麄儽旧砑淳哂型?，若再賦予政治權(quán)力，便有可能成為“土皇帝”而通過權(quán)勢(shì)擾亂村莊民主選舉和科學(xué)治理，更嚴(yán)重地違背基層自治精神，損害村民利益，這也與封建社會(huì)鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)頗為類似，不利于現(xiàn)代公民意識(shí)的培養(yǎng)。

要厘清村委會(huì)與村民的關(guān)系務(wù)必緊緊抓住村委委員必須具有普遍代表性和村委會(huì)必須向村民（代表）會(huì)議負(fù)責(zé)這兩個(gè)基本點(diǎn)。村委在制定決策時(shí)，不能想當(dāng)然把村民當(dāng)成缺乏民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督的意識(shí)和能力的群體，實(shí)踐證明在村民最樸素的意識(shí)里也明白村集體的事務(wù)應(yīng)當(dāng)由村民通過村民（代表）大會(huì)集體討論決定，不能只由村里少數(shù)人甚至幾個(gè)人說了算。真正的為人民服務(wù)是在選舉和治理的過程中切實(shí)聽取并尊重村民的意見，回應(yīng)村民訴求，向村民負(fù)責(zé)。

（2）村委會(huì)和村支部之間的關(guān)系 中國共產(chǎn)黨是我國唯一的執(zhí)政黨，農(nóng)村黨支部作為黨的基層組織在密切聯(lián)系群眾、傾聽群眾呼聲、解決群眾困難、團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾努力奮斗建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村上扮演著不可或缺的重要角色。村委會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生，是村民自治的重要象征，村內(nèi)事物由村委會(huì)民主決策是基層自治基本精神的體現(xiàn)，是法律賦予的正當(dāng)權(quán)利。但在實(shí)踐中因認(rèn)識(shí)和能力不到位，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“村民自治”出現(xiàn)了沖突，有的村出現(xiàn)了黨委管黨務(wù)、村委管村務(wù)的“兩張皮”現(xiàn)象，有的村由村支書兼任村主任，出現(xiàn)了“兩塊牌子一套班子”的現(xiàn)象，還有的村中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”壓過“村民自治”，黨支書成了“一把手”，這樣的現(xiàn)象都需要反思。將黨務(wù)與村務(wù)截然分開違背了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，也疏遠(yuǎn)了黨和群眾的聯(lián)系，而“兩委合并”或村支書任“一把手”則違背了民主自治原則，同時(shí)權(quán)力高度集中極易誘生腐敗繼而引發(fā)村民的不滿和反抗。

上文已經(jīng)對(duì)基層群眾自治的角色定位進(jìn)行了討論，“自我”和“民主”是其最鮮明特征，村委會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生具備廣泛代表性，村莊日常決策、管理、建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)集體應(yīng)當(dāng)是村民委員會(huì)，第一責(zé)任人應(yīng)當(dāng)是村委會(huì)主任，這一點(diǎn)理應(yīng)無疑。但有些“山高皇帝遠(yuǎn)”的村委會(huì)并未履行好自己的職責(zé)，按《村委會(huì)組織》法規(guī)定“村民（代表）會(huì)議由村民委員會(huì)召集”，村委會(huì)便有可能借非正當(dāng)理由拒不召開村民（代表）會(huì)議，村民喪失了“審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作，撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”的權(quán)力。為遏制基層腐敗，政府在村委會(huì)之外推出村民監(jiān)督小組制度，但同村民（代表）會(huì)議一樣，這個(gè)制度往往有名無實(shí)，徒增村民對(duì)村委的不信任。再者因?yàn)槿鄙俅迕癖O(jiān)督以及相應(yīng)公共設(shè)施，村務(wù)公開制度的操作實(shí)施大打折扣，失去了其聯(lián)系村民、防治腐敗的作用。上述現(xiàn)象在全國農(nóng)村普遍存在，引發(fā)村民對(duì)于基層自治的強(qiáng)烈懷疑和對(duì)基層腐敗的深惡痛絕。

中國共產(chǎn)黨是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，始終代表最廣大人民的根本利益?？紤]到農(nóng)村實(shí)際情況，我們不能將黨的領(lǐng)導(dǎo)僅僅理解為抓住村莊治理的主要權(quán)力，黨的領(lǐng)導(dǎo)不只是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，更是領(lǐng)導(dǎo)人民，是領(lǐng)導(dǎo)村民（代表）監(jiān)督村委會(huì)決策、治理，亦即在農(nóng)村基層自治中，村黨支部最應(yīng)成為監(jiān)督、檢查、審計(jì)機(jī)構(gòu)，而不是決策、管理機(jī)構(gòu)。黨代表最廣大村民的根本利益這一點(diǎn)最應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在日常生活中，時(shí)刻傾聽、表達(dá)村民意見，維護(hù)村民合法利益，與村民更緊密聯(lián)系。為此本文建議由村黨支部承擔(dān)村民（代表）大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人召集人的角色，依據(jù)實(shí)際情況依法決定何時(shí)召開村民（代表）大會(huì)，且村黨支部、村民（代表）、村委委員只能通過村民大會(huì)或常委會(huì)來修改或否定村委會(huì)的決策。通過角色轉(zhuǎn)換，村黨支部達(dá)成了密切聯(lián)系群眾與監(jiān)督了村委會(huì)管理的統(tǒng)一，以實(shí)現(xiàn)真正的領(lǐng)導(dǎo)。

（3）村社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政治制度框架中最基層一級(jí)政府，對(duì)村委會(huì)是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，但事實(shí)卻與這樣的制度安排大相徑庭。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，招商引資、城鎮(zhèn)化等是地區(qū)發(fā)展的必然選擇，征地拆遷或土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)成為各級(jí)政府必須面對(duì)的問題，繼而縣區(qū)壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓村社，壓力型體制下村委會(huì)演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)下級(jí)政府或派出機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)了“附屬行政化”傾向。不少村委會(huì)養(yǎng)成了等政策、靠政策的習(xí)慣，上級(jí)沒政策時(shí)無所適從，上級(jí)有政策時(shí)又發(fā)現(xiàn)并不能完全適用本村實(shí)際情況，缺乏自主性。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，村社缺乏大規(guī)模建設(shè)的意愿，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間聯(lián)系疏遠(yuǎn)，出現(xiàn)“消極自治化”傾向，同時(shí)村社沒有或缺乏資金，在“村財(cái)鄉(xiāng)管”的財(cái)政安排下村社幾乎沒有財(cái)政權(quán)，自主發(fā)展意愿更加消極?！案綄傩姓焙汀跋麡O自治化”傾向既惡化了村社與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，也損害了村民對(duì)自治的信心，必須引起重視。

要厘清村社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系必須堅(jiān)持基層群眾自治的基本精神不動(dòng)搖，必須堅(jiān)決制止村委會(huì)“附屬行政化”傾向并向“積極自治”轉(zhuǎn)變，在這個(gè)過程中，放權(quán)是重點(diǎn)。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可加強(qiáng)對(duì)村委的指導(dǎo)、支持和幫助，而經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能應(yīng)當(dāng)弱化，重服務(wù)輕管制，多監(jiān)督少干涉。可逐步探索撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣區(qū)政府下派機(jī)構(gòu)，并簡(jiǎn)政放權(quán)，將縣區(qū)部分審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要做好上令下達(dá)、下情上傳工作，更好地服務(wù)群眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷后，財(cái)政權(quán)一分為二，部分上收縣區(qū)政府，部分下放村社，賦予村社一定的財(cái)政權(quán)以此要求村社必須自主承擔(dān)更多的生產(chǎn)生活建設(shè)任務(wù)，這個(gè)過程中可綜合考慮面積、人口、經(jīng)濟(jì)總量等因素撤銷合并現(xiàn)有部分村社。同時(shí)以若干村社為片區(qū)，村民可直接選舉村民代表為縣區(qū)人大代表，代表直接參與縣區(qū)重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的討論、決策，并及時(shí)向村民反映、解釋說明相關(guān)情況，代表享有知情權(quán)、投票權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。

行政放權(quán)是為了更好地激發(fā)農(nóng)村的首創(chuàng)精神、進(jìn)取精神，更好地保障農(nóng)村基層自治，但農(nóng)村自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治，是依法而行的自治，是社會(huì)主義民主政治的有機(jī)組成部分，絕不是不受約束的獨(dú)立自治。所以應(yīng)保留但精簡(jiǎn)原鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨組織，這一級(jí)黨組無權(quán)對(duì)村社自主決策進(jìn)行直接干涉，但承擔(dān)監(jiān)督、檢查、協(xié)調(diào)、傾聽民聲、評(píng)比等權(quán)利和責(zé)任。

三、基層群眾自治和農(nóng)村基層自治未來發(fā)展的反思

就目前而言，農(nóng)村基層自治制度在其實(shí)施發(fā)展過程中自治的內(nèi)容與形式相分離，村民自治的“虛譽(yù)化”現(xiàn)象［5］讓人擔(dān)憂。

當(dāng)前基層自治出現(xiàn)的問題與國家相關(guān)法律和制度供給不足有密切關(guān)系。完善的法律是有力執(zhí)行的基本保障，農(nóng)村基層自治如果沒有完善的法律法規(guī)作為行事依據(jù)，終歸會(huì)走上歪路。中國農(nóng)村基層自治制度在數(shù)十年的發(fā)展過程中積累了不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有必要也應(yīng)當(dāng)能夠出臺(tái)一部更為完善的法律法規(guī)，厘清、規(guī)范村委與村民、村委會(huì)與村支部、村社與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相互關(guān)系，把農(nóng)村基層自治法制化。當(dāng)前《村委會(huì)組織法》在基層的實(shí)施情況不容樂觀，有法不依的現(xiàn)象頻發(fā)，有法律本身的缺陷，有上級(jí)政府違法施政，有既得利益者阻撓，也有村民不知法、不懂法、不會(huì)用法等諸多原因［6］。法制建設(shè)的過程是村民更高水平民主意識(shí)、民主精神、民主能力的培養(yǎng)訓(xùn)練過程，應(yīng)通過法制宣傳和民主實(shí)踐培養(yǎng)村民的法制意識(shí)、參與意識(shí)、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的意識(shí)，自覺拒絕金錢、暴力、權(quán)錢交易等破壞民主法制的事情，同時(shí)合法地表達(dá)自身利益訴求。

法律的最高意義在民眾依法而行，而政府依法施政則是榜樣。于農(nóng)村基層自治而言，依法民主管理要完善政務(wù)決策制度，在集中決策之前必先民主討論投票，不能先集中后民主，更不能只有集中沒有民主。要完善政務(wù)備案制度，所有的政務(wù)決策過程都要于法有據(jù)有案可查。要完善政務(wù)信息公開制度，所有的政務(wù)決定、政策，不僅要通過海報(bào)、傳單等形式宣傳到村莊每一個(gè)角落，接受村民監(jiān)督，根據(jù)事物重要程度還需要通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、新聞等形式接受外界輿論監(jiān)督。在全面推進(jìn)依法治國的形勢(shì)下，基層民主改革必須于法有據(jù)，改革本身不能違法。但對(duì)農(nóng)村同樣應(yīng)貫徹“法無禁止即可為”的精神，充分尊重基層合法自主權(quán)和首創(chuàng)精神。

然而，本文認(rèn)為要解決好農(nóng)村基層自治的問題，最重要還在于準(zhǔn)確判斷基層群眾自治制度在國家民主建設(shè)中的地位，它是否承擔(dān)一定的歷史任務(wù)。比如黨內(nèi)民主，它承擔(dān)著“以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”的歷史任務(wù)，那基層民主是否承擔(dān)“帶動(dòng)上層民主”或“培養(yǎng)公民意識(shí)”的任務(wù)？是否需要將基層群眾自治上升為基本國策，賦予其更重要的歷史政治地位？十八屆三中全會(huì)后，中國改革進(jìn)入新的歷史階段，“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機(jī)制”“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化”［7］成為深化基層民主改革的主方向，在這樣的指導(dǎo)下，進(jìn)一步的追問有助于明確國家對(duì)基層群眾自治的定位，提升各級(jí)政府和人民對(duì)基層自治的認(rèn)識(shí)。

［1］林尚立.基層群眾自治：中國民主政治建設(shè)的實(shí)踐［J］.政治學(xué)研究，1999，（4）：47－53.

［2］鄧泉國.農(nóng)村村民自治與城市居民自治興起的背景與動(dòng)因比較［J］.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2008，（1）：101－105.

［3］蘇海舟.從“基層自治”到“民主管理”——關(guān)于社會(huì)主義民主在微觀層面的實(shí)踐及其主體結(jié)構(gòu)［J］.理論與改革，2008，（5）：5－8.

［4］陳剩勇.村民自治何去何從——對(duì)中國農(nóng)村基層民主發(fā)展現(xiàn)狀的觀察和思考［J］.學(xué)術(shù)界，2009，（1）：42－50.

［5］周仁標(biāo).論完善農(nóng)村基層自治的路徑［J］.社會(huì)主義研究，2009，（3）：75－79.

［6］鄭夢(mèng)熊.村民自治實(shí)踐中存在的問題和出路——兼論《村民委員會(huì)組織法》修改［J］.東南學(xué)術(shù)，2010，（4）：81－85.

［7］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.