胡玉榮

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091)

協(xié)商民主與民族自治地方公共決策機制的優(yōu)化

胡玉榮

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091)

協(xié)商民主在協(xié)調(diào)民族利益關(guān)系、聚合不同民族群體的利益表達、化解民族之間的利益糾紛、保障少數(shù)民族當家作主的政治權(quán)利等方面具有一定的制度優(yōu)勢，可以成為民族自治地方公共決策的一種重要機制。通過對民族自治地方公共決策方式的反思，重申協(xié)商民主決策的價值，研究并提出促進民族自治地方協(xié)商民主決策機制發(fā)展的建議，將對進一步改善民族自治地方公共決策有所裨益。

協(xié)商民主；民族自治地方；公共決策機制

在中共中央十八大報告中明確提出，要在推進中國政治體制改革中“健全社會主義協(xié)商民主制度”，“完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。隨著中國政治實踐的不斷推進，協(xié)商民主正在成為中國政治發(fā)展的一種有效形式，影響著中國政治生態(tài)的變化。在我國民族自治地方，社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型正深入推進，族際互動變得更加頻繁和深入，一些矛盾和利益沖突不斷顯現(xiàn)，部分地區(qū)甚至已經(jīng)十分激烈。如何促進多民族之間廣泛交流和對話，推動族際關(guān)系的和諧發(fā)展，就成為民族自治地方必須面臨的一個重大問題。在這一方面，協(xié)商民主具有“廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”的制度優(yōu)勢，應(yīng)該成為民族自治地方的一種有效治理機制。

在我國民族自治地方治理中，影響最大的政治活動莫過于公共決策。雖然協(xié)商民主作為公共決策的一種有效機制的價值早已在2001修訂的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中有所強調(diào)，但受制于多方面因素的影響，協(xié)商民主并未成為民族自治地方公共決策的一種重要機制獲得普遍建立，其在協(xié)調(diào)民族利益關(guān)系、聚合不同民族群體的利益表達、化解民族之間的利益糾紛、保障少數(shù)民族當家作主的政治權(quán)利等方面的制度優(yōu)勢也沒有得到充分挖掘，這顯然與民族自治地方政治發(fā)展的趨勢不相適應(yīng)。基于此，本文力圖在對民族自治地方公共決策方式進行反思的基礎(chǔ)上，重申協(xié)商民主決策的價值，并提出促進民族自治地方協(xié)商民主決策機制發(fā)展的建議，希望對進一步改善民族自治地方公共決策有所裨益。

一、民族自治地方公共決策的主要機制及其局限

我國的民族區(qū)域自治制度設(shè)計的根本目的是為了保障少數(shù)民族當家作主的權(quán)利，從本質(zhì)上說是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合。如何將民族自治與區(qū)域自治相結(jié)合，從現(xiàn)行的《民族區(qū)域自治法》所規(guī)定以及現(xiàn)實民族自治地區(qū)政治運行來看，這種結(jié)合主要通過民族自治地方自治機關(guān)的民族化來實現(xiàn)。具體來說，就是在民族自治地方人口比例占據(jù)主體部分的少數(shù)民族公民擔任人大常委會及政府的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，具有不同民族身份的公民在人大代表及公務(wù)人員組織中按照適當比例進行分配，實現(xiàn)干部的民族化。從這個意義上來看，民族自治的關(guān)鍵機制就現(xiàn)實地演繹為通過自治民族成員參與當?shù)刈灾螜C關(guān)工作而得以體現(xiàn)當家作主的政治權(quán)利。

現(xiàn)實地看，這樣一種民族區(qū)域自治制度運行方式顯然是有優(yōu)勢的，它促進了自治少數(shù)民族更加有效地參與政治過程，參與公共決策，有利于保障其管理地方性民族事務(wù)和區(qū)域事務(wù)。但是，從目前民族自治地方制度運行的最核心的公共決策機制來看，無論是代議制基礎(chǔ)上實行的多數(shù)決定的票決制，還是政府征求意見的咨詢式?jīng)Q策機制，雖然有利于保障形成公共決策的效率，也在很大程度上聚集了民意，其形成的決策也能獲得一定的合法性基礎(chǔ)，但都蘊含著一定的風險，在實際運行中可能會帶來一些消極性影響。

(一)代議制基礎(chǔ)上的“票決制”及其蘊含的風險

從我國各個民族自治地方公共決策的實際形式來看，票決制是一種十分普遍的公共決策形式，這種“多數(shù)決定”的決策模式對我國許多民族自治地方來說，并不能保障自治民族充分有效地參與到公共決策過程中，對決策產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，因為自治民族在我國絕大多數(shù)民族自治地方都不是占據(jù)人口的大多數(shù)的。這樣一種決策形式所產(chǎn)生的決策執(zhí)行并不能獲得自治民族的足夠認同。

不僅如此，如果把民族區(qū)域自治制度單純地演繹為自治機關(guān)的民族化，使自治民族與其他民族進行嚴格的界別區(qū)分，也可能帶來一些消極性的影響：一是容易使?jié)h族和非自治民族產(chǎn)生不滿情緒，尤其在自治民族并不占據(jù)人口多數(shù)的民族自治地方表現(xiàn)更為突出；二是容易催生出民族與民族之間的界別意識，固化民族與民族之間的界限，對民族交融產(chǎn)生消極影響；三是容易忽視非自治民族的少數(shù)民族利益保障問題，激發(fā)非自治少數(shù)民族的“被剝奪感”情緒。

即使是在民族自治地方自治民族占據(jù)人口多數(shù)的公共決策過程中，這種多數(shù)決策的票決制度雖然更加有利于保障自治民族行使自治權(quán)力，但也會蘊含“多數(shù)暴政”的風險，存在著自治區(qū)域內(nèi)部的漢族與其他少數(shù)民族的利益和權(quán)利如何獲得保障和實現(xiàn)的問題。

目前理論界和民族自治地方事務(wù)管理者對民族區(qū)域自治制度的關(guān)切仍舊聚焦于自治機關(guān)的民族化問題，對其所蘊含的風險沒有給予足夠的重視，更缺乏有效的規(guī)避和預(yù)防措施和具體改革的構(gòu)想，這嚴重制約著民族區(qū)域自治制度的功能發(fā)揮和民族自治地方公共決策機制的優(yōu)化。

(二)政府咨詢式?jīng)Q策機制及其局限

在民族自治地方公共決策實踐中，除了票決制之外，還有一種決策形式被廣泛運用，就是由政府官員或者具體負責某一事務(wù)的公職人員召集某一特定民族的代表性人士參加會議，并主持會議征求參會人員的意見，在意見基礎(chǔ)上形成公共決策。這種決策是政府單向度——自上而下的咨詢式?jīng)Q策機制。

這種決策機制的實踐，從本質(zhì)上來說，是將特定區(qū)域內(nèi)復(fù)雜的民族利益和民族關(guān)系主觀地簡化為單一的民族自治機關(guān)與某一特定民族的單向度的簡單對應(yīng)關(guān)系。這樣一種決策機制主要關(guān)注那些與某一事項直接相關(guān)的特定民族的利益，顯然忽略了在很多公共事務(wù)的處理上某一問題對多個民族可能產(chǎn)生的影響，不能為各個民族的利益表達及利益訴求提供充分的機會，這將嚴重影響公共決策的執(zhí)行，使其他利益相關(guān)民族難以感知有關(guān)決策對他們利益訴求的關(guān)注，從而降低其他民族對政府決策的認可和信任程度，加大了決策執(zhí)行的難度，甚至可能引發(fā)深層的社會治理危機。

近些年，民族自治地方的群體性事件呈現(xiàn)出不斷增多的趨勢，盡管這與國家發(fā)展的深度轉(zhuǎn)型關(guān)系密切，但也與民族自治地方治理能力的不足，尤其是公共決策機制的缺陷不無關(guān)系。民族自治地方占據(jù)著我國國土面積的64%，對國家的穩(wěn)定和發(fā)展，意義是十分重大的。因此，如何改進民族自治地方公共決策機制，從而增強民族自治地方治理能力，已成為我們不可回避的重大理論和實踐問題。

二、構(gòu)建民族自治地方協(xié)商民主決策機制的價值

建立在傳統(tǒng)票決制民主反思與批評基礎(chǔ)上的協(xié)商民主理論在20世紀后期引起了越來越多學(xué)者的關(guān)注。在我國，協(xié)商民主這一概念被部分學(xué)者引介進來后也獲得了迅速和廣泛的傳播，盡管中國和西方的協(xié)商民主從理論到實踐上都存在較大差別，但協(xié)商民主無疑已成為中國民主政治發(fā)展的一個重要理論，在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會的報告中也明確提出要發(fā)展協(xié)商民主，推進協(xié)商民主實踐。協(xié)商民主作為一種新的民主形式，為什么能產(chǎn)生廣泛而深入的影響？這顯然與其理論優(yōu)勢和政策主張在一定程度上適應(yīng)了現(xiàn)實政治發(fā)展的需要緊密相關(guān)。從我國民族自治地方公共決策的實踐來看，引入?yún)f(xié)商民主不僅會豐富民族自治地方公共決策的形式，也有利于克服傳統(tǒng)公共決策方式的不足。

(一)有利于拓展利益表達的空間，促進族際關(guān)系的政治整合

協(xié)商民主“強調(diào)共同體的整體利益、競爭方的合作和利益的共生共榮。它兼顧各方利益訴求，實現(xiàn)理性的公共交匯，消除個體有限理性的局限或偏見的束縛，以利益共享或相容的方式追求意見的一致或基于理性的多元尊重，實現(xiàn)政治力量或訴求的柔性整合”[1]。從實踐來看，協(xié)商民主決策機制強調(diào)對不同利益主體的承認和尊重，鼓勵不同民族之間就利益分歧和差異進行平等的協(xié)商、對話，在彼此間頻繁的溝通和互動中達成諒解，促進對公共問題治理的共識。這樣一種公共決策形式的推進和完善不僅有利于克服民族自治地方政府“垂直式”單向度咨詢決策機制的不足，進一步拓展民族自治地方多民族利益表達的渠道，也能有效地將各個民族的利益有效整合進公共決策過程之中，促進族際關(guān)系的政治整合。

(二)有利于促進決策信息共享，提升公共決策的質(zhì)量

協(xié)商民主強調(diào)不同利益主體間圍繞公共問題闡述和表達自己的意見，根據(jù)自己的實踐和掌握的信息優(yōu)勢爭取在利益表達中的優(yōu)勢，從而說服別人，促進公共決策的最終達成。這樣一種公共決策方式有利于各種信息的有效傳遞，使信息資源獲得充分的交流、整合和優(yōu)化重組，避免政府主導(dǎo)的閉合式?jīng)Q策方式帶來的信息不充分的不足。同時，隨著民族自治地方人口流動和族際互動的日漸頻繁和深入，信息資源的多元化趨勢會更加明顯，各個民族群體及其內(nèi)部不同利益主體之間圍繞公共問題尋求有效的解決方式的方法和路徑就更為多元，協(xié)商民主決策機制能夠?qū)⒉煌畔⑼ㄟ^ “頭腦風暴”方式加以聚合，使分歧和矛盾獲得更加廣泛的溝通和討論，這對提高公共決策的質(zhì)量和水平起到極大的積極作用。

(三)有利于增進公共決策的合法性基礎(chǔ)，提升公共決策執(zhí)行的效度

“協(xié)商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關(guān)理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性”[2]。在現(xiàn)代政治實踐中，協(xié)商民主理論的提出是對既有民主范式發(fā)展到一定階段后的矯正、補充和超越，是民主實踐反思的理論和實踐產(chǎn)物。在民族自治地方政府公共決策中引入?yún)f(xié)商民主，不僅可以使各民族的利益在對話、論辯中得到理解，使不同的利益在公共利益的導(dǎo)向下化解沖突和分歧，在利益整合中促進公共利益的最大化，也能使已經(jīng)做出的公共決策獲得更多合法性支持，增進各族民眾對公共決策合理性與正當性的認同程度，從而降低公共決策執(zhí)行的難度，提升公共決策執(zhí)行的效度[3]。

總之，民族自治地方協(xié)商民主決策機制的構(gòu)建雖然不能取代票決制和閉合式政府主導(dǎo)的咨詢決策機制，但它在實踐中的推進，不僅有利于降低公共決策的風險，規(guī)避傳統(tǒng)決策方式帶來的部分消極影響，也有利于培育民族自治地方公民社會的協(xié)商精神，增強多民族社會的包容性，對促進民族自治地方族際關(guān)系的政治整合和協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生積極效應(yīng)。

三、促進民族自治地方協(xié)商民主決策機制的構(gòu)建和完善

協(xié)商民主的概念雖然是從西方引介過來的，但是協(xié)商作為決策的一種有效機制在我國已有著較為深厚的傳統(tǒng)，在我國民族自治地方公共決策機制的頂層設(shè)計上也早已有所考慮。在2001年修訂的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中就明確規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)在處理涉及本地方各民族的特殊問題時，必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見?！边z憾的是，法律上雖然做出了規(guī)定，但學(xué)術(shù)界和民族自治地方自治機關(guān)的實際工作者并未對此有足夠的重視，缺乏專門研究，使得協(xié)商民主決策機制的優(yōu)勢沒有在實踐中充分顯現(xiàn)出來。我們認為，在民族自治地方構(gòu)建和完善協(xié)商民主決策機制，不僅需要在認識上達成共識，也需要在平臺建設(shè)、程序規(guī)范、社會基礎(chǔ)上獲得突破。具體而言：

(一)充分珍視協(xié)商民主在優(yōu)化民族自治地方公共決策機制中的作用

民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性在于其能更加充分地保障少數(shù)民族當家作主的政治地位，實現(xiàn)少數(shù)民族對其民族事務(wù)與地方事務(wù)管理的自治權(quán)利。但是，這種頂層制度設(shè)計能否真正轉(zhuǎn)化為制度構(gòu)想的現(xiàn)實，則需要許多具體運行機制來保障。我們已經(jīng)看到，民族區(qū)域自治制度依靠自治機關(guān)的民族化，并不足以平衡自治民族與其他民族的利益關(guān)系，也不足以促成民族自治與區(qū)域自治的很好結(jié)合。不僅如此，傳統(tǒng)代議制下的票決制和自治地方政府依靠垂直咨詢所進行的決策也會蘊含著風險，帶來消極負面的影響。而協(xié)商民主不僅具有超越代議民主的理論優(yōu)勢，也能夠通過協(xié)商民主決策機制化解和規(guī)避自治民族與其他民族的利益矛盾及傳統(tǒng)決策機制的風險。

從協(xié)商民主的價值主張來看，間接的代議制民主與簡單多數(shù)原則是難以充分體現(xiàn)全體民眾的真實意愿的，公共決策的合法性必須建立在公民社會就公共問題進行廣泛協(xié)商和對話的基礎(chǔ)上，它應(yīng)該包括“涵括”、“政治平等”、“合理性”、“公開性”等價值，并通過這些價值的實踐轉(zhuǎn)換，減少分歧，形成共識。而在民族自治地方，民族關(guān)系復(fù)雜，一些具體的利益沖突在一定條件下極容易轉(zhuǎn)化為族際間的矛盾。因此，在優(yōu)化民族自治地方公共決策機制的實踐探索中，我們有必要對原有決策機制進行反思，珍視《民族區(qū)域自治法》中“必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見”這一法律原則的價值，充分挖掘協(xié)商民主決策機制的理論優(yōu)勢和實踐優(yōu)勢。

(二)為協(xié)商民主決策機制的構(gòu)建搭建廣闊的公共平臺

民族自治地方協(xié)商民主決策機制的構(gòu)建關(guān)鍵在于構(gòu)建起一個能夠保證不同民族群體公民參與決策的制度性平臺。從目前來看，這種制度平臺的構(gòu)建主要包括三個方面：一是要搭建制度平臺，推進政府咨詢式?jīng)Q策模式的改革，將這種垂直單向度的閉合式?jīng)Q策模式轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商式開放的決策模式，具體如下圖所示：

同時也要加強聽證制度等直接民主決策制度建設(shè)；二是要搭建組織平臺，充分發(fā)揮基層自治組織的協(xié)商民主功能，激發(fā)基層協(xié)商民主決策機制的活力。在我國絕大部分民族自治地方，基層自治組織十分多元和廣泛，不僅包括城市的居民委員會、農(nóng)村的村民委員會，還包括傳統(tǒng)的民族性自治組織，這些自治組織內(nèi)部決策機制具有直接民主制度的部分優(yōu)勢，能夠較好地保證公共決策的合理性和有效性。因此，有必要將這自治組織公共決策的優(yōu)勢有機整合起來，擴大公民政治參與，將這些自治組織的利益有機整合進國家政治過程之中；三是搭建溝通平臺，重視互聯(lián)網(wǎng)等溝通平臺建設(shè)，進一步拓展網(wǎng)絡(luò)平臺互動空間，為各個民族的利益表達提供更加廣闊的空間和更加多元化的渠道。

(三)進一步規(guī)范和完善協(xié)商民主決策的程序和方法

民族自治地方協(xié)商民主決策機制的構(gòu)建不僅需要廣闊的公共平臺，也需要走向規(guī)范化、制度化、程序化，使得協(xié)商民主決策機制具有包容性和可持續(xù)性，也具有可操作性。這就需要：一是民族自治地方形成專門規(guī)范協(xié)商民主決策程序的法律性規(guī)章，對參與協(xié)商的各個民族群體的權(quán)力與責任、協(xié)商步驟、協(xié)商方式等問題進行明確的規(guī)范，使協(xié)商決策機制有序進行；二是對協(xié)商民主決策方法的革新。除了采取傳統(tǒng)的會議、訪談、懇談等方式之外，也可以借鑒“頭腦風暴”、“德爾菲法”、電子會議等組織決策方法，重視“民主懇談會”、“鄉(xiāng)村夜話”等實踐經(jīng)驗，從而使自治地方的各個民族的利益不僅得到訴求渠道，也能通過協(xié)商方式將這些不同的利益訴求整合進民族自治地方公共決策的過程之中，使決策的結(jié)果更加符合各個民族的預(yù)期，更加有利于平衡各個民族的相互關(guān)系，從而促進族際關(guān)系的和諧發(fā)展。

(四)培育和促進民族自治地方社會組織的發(fā)展

為了避免民族自治地方各個民族的“代表”在參與公共決策的過程中出現(xiàn)背離其代表利益權(quán)利的意志，充分表達其代表利益群體的利益訴求，非常有必要推動民族地方社會組織的建立和發(fā)展?！巴晟泼褡遄灾蔚胤降膮f(xié)商治理機制，關(guān)鍵在于建立民間社會自治組織”[4]。這些自治組織可以有效整合本民族不同成員的利益差異性和觀念的分歧，綜合他們的利益訴求，從而在此基礎(chǔ)上更好地代表本民族的利益參與協(xié)商民主決策的過程。因此，民族自治地方不僅不應(yīng)該對民族自治組織抱有消極防備心理，而且應(yīng)該積極主動促進民族性自治組織的建立和發(fā)展，并通過法律和制度的規(guī)范，積極引導(dǎo)這些自治組織的運行，尤其是充分挖掘和發(fā)揮其在消解不同民族之間的群體沖突、商談和化解民族之間的意見和分歧等方面的積極作用。政府在此過程中，以中立、客觀和公共利益最大化為基本價值立場，參與不同民族自治組織之間的利益協(xié)調(diào)和矛盾調(diào)解，不僅可以避免出現(xiàn)傳統(tǒng)決策方式中矛盾過于集中于政府的現(xiàn)象，也可以更好地促進不同利益主體的協(xié)商，彌合不同民族間的利益分歧和差異，避免導(dǎo)致深層的社會危機，使公共決策獲得更加深厚的合法性基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

民族自治地方占據(jù)著中國64%的國土面積，其公共決策機制的健全與完善不僅關(guān)系到民族自治地方各個民族是否能夠和諧相處以及和平發(fā)展，也關(guān)系到國家的總體戰(zhàn)略和長遠發(fā)展。因此，必須高度重視并切實改進民族自治地方公共決策機制。從我們對民族自治地方既有決策機制的分析和討論中，我們看到，協(xié)商民主作為一種新的具有旺盛生命力的民主理論和形式，應(yīng)當成為民族自治地方的一種重要公共決策機制。盡管從理論構(gòu)想轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`形態(tài)需要一個相對較長的時間周期，但努力實現(xiàn)此目標的決心不能動搖，因為一種新的決策機制的構(gòu)建不僅關(guān)系到民族自治地方社會的和諧與發(fā)展，也會惠及到全國各族民眾。

[1]王洪樹.協(xié)商民主的復(fù)興：民主政治的現(xiàn)代反思[J].求實，2007(3).

[2]陳家剛.協(xié)商民主引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2004(3)：28.

[3]陳家剛.協(xié)商民主[M].上海:上海三聯(lián)書店,2004.

[4]田釩平.論民族自治地方自治機關(guān)協(xié)商民主決策機制的完善[J].民族研究,2010(4).

責任編輯：羅 雷

2014年度國家民委民族問題研究項目《西南邊疆地區(qū)民族關(guān)系中的認同問題研究》(2014-GM-021)階段性成果。

胡玉榮(1982—)，女，漢族，廣西桂林人，云南大學(xué)講師、博士研究生，研究方向：政治學(xué)理論。

D664

A

1671-2811(2015)01-0080-05