環(huán)境民事公益訴訟“三要件”研究

張 旭 東

（1.福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州350108；2.南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京210023）

在環(huán)境危機(jī)日趨嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)立法日益受到重視的情況下，環(huán)境民事公益訴訟制度在我國(guó)2012年修訂的民事訴訟法中得以確立。民事訴訟法第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。在立法論上結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境民事公益訴訟無(wú)法可依的局面。

依文義解釋，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)滿足以下三個(gè)要件：提起環(huán)境民事公益訴訟的主體為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織；存在污染環(huán)境行為；損害社會(huì)公共利益。立法用語(yǔ)的過(guò)于簡(jiǎn)略、法律概念過(guò)于抽象，也許是立法政策上一時(shí)難以取舍，故意或者無(wú)奈留白。但是，上述條文存在的模糊，諸如訴訟主體范圍確定、污染環(huán)境行為認(rèn)定、損害社會(huì)公共利益判斷問(wèn)題，成為環(huán)境民事公益訴訟運(yùn)行繞不開的議題。法律文本被看作法官解決問(wèn)題所必須使用的資源，否則裁判將被視為沒(méi)有法律依據(jù)。問(wèn)題是，存在模糊的法律文本規(guī)定在獲致司法實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中實(shí)效如何，這需要借助于實(shí)證分析才能回答。

新民事訴訟法55條實(shí)施后，環(huán)境民事公益訴訟“三要件”研究，從已查閱到的資料看，雖有學(xué)者對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟司法調(diào)查，但研究樣本均為2012年前，主要是針對(duì)原告資格［1］。鮮有學(xué)者對(duì)新民事訴訟法實(shí)施后環(huán)境民事公益訴訟“三要件”實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)性實(shí)證研究。訴訟是司法的核心表征。本文對(duì)我國(guó)法院在民事訴訟法修訂后的環(huán)境民事公益訴訟案件總體情況及“三要件”進(jìn)行實(shí)證研究，在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟“三要件”實(shí)效進(jìn)行評(píng)估，并提出相關(guān)立法完善建議。

一、環(huán)境民事公益訴訟案例數(shù)據(jù)及說(shuō)明

本文通過(guò)對(duì)法院案例一手資料的收集并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和文本分析，力求揭示我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟“三要件”的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行情況，并為效果評(píng)估和立法建議提供基礎(chǔ)。本文檢索我國(guó)自2013年1月1日（即修訂民事訴訟法生效之日）起到2014年12月31日止的所有環(huán)境民事公益訴訟案例，研究區(qū)間為2年。案例數(shù)據(jù)主要來(lái)源為中國(guó)裁判文書網(wǎng)、北大法寶和31省法院網(wǎng)，最后檢索時(shí)間為2015年3月6日。筆者利用諸如“環(huán)境公益”“環(huán)境損害”“環(huán)境污染”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，收集1257份有關(guān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件裁判文書，然后以“機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”提起訴訟作為重要指標(biāo)篩選，共獲得了18個(gè)環(huán)境民事公益訴訟裁判文書樣本。這個(gè)數(shù)字少于中國(guó)裁判文書網(wǎng)、北大法寶和31省法院網(wǎng)檢索的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起環(huán)境侵權(quán)糾紛案件結(jié)果，是因?yàn)楣P者對(duì)初選樣本進(jìn)行了甄別，剔除了不合格的樣本：在機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起的環(huán)境糾紛訴訟中，有些是與其自身有直接利害關(guān)系。鑒于樣本統(tǒng)計(jì)并不能夠完全反映裁判規(guī)律，文中仍會(huì)結(jié)合理論分析對(duì)樣本的相關(guān)數(shù)據(jù)與規(guī)律表述進(jìn)行闡釋。

1.環(huán)境民事公益訴訟案件分布

環(huán)境民事案件2013年與2014年分別為442件和815件，環(huán)境民事公益訴訟案件則分別為4件和14件。2014年相比2013年，環(huán)境污染（及損害）民事案件快速增長(zhǎng)的同時(shí)，環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)更是以3.5倍速度增長(zhǎng)。但環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)占環(huán)境污染（及損害）民事案件比率非常低。并未出現(xiàn)社會(huì)公眾所期待的環(huán)境民事公益訴訟“爆炸”現(xiàn)象。

案件分布的地域化明顯。江蘇、貴州、福建等省是案件數(shù)量集中的地區(qū)，江蘇一省就有7件。這一方面源于最高院近年在江蘇、貴州、福建、海南等地開展環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)工作，這些省份法院充當(dāng)了我國(guó)環(huán)境資源審判改革的急先鋒。另一方面也是基于這些地方法院近年將環(huán)境民事公益訴訟案件作為突破口，謀求主動(dòng)創(chuàng)新需求的結(jié)果。司法改革成為推動(dòng)此類案件集中與增長(zhǎng)的重要原因。

2.環(huán)境民事公益訴訟法院支持情況

18個(gè)環(huán)境民事公益訴訟案例中，有16個(gè)案件勝訴。不支持的2例案件出自同一法院，且是以提起訴訟主體不適格為由駁回。這一數(shù)據(jù)并不支持理論界持此類案件案情復(fù)雜、鑒定困難，勝訴難度大這一推論。這一方面說(shuō)明我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟立法并不是一紙空文，另一方面也能夠說(shuō)明我國(guó)法院對(duì)環(huán)境民事公益訴訟并非極端抵制。

3.訴訟主體基本情況

18件環(huán)境民事公益訴訟案例中，環(huán)保組織作為原告的為11件，行政管理部門（主要是環(huán)保局）為原告的5件，檢察機(jī)關(guān)及地方政府為原告的各1件。這一方面說(shuō)明新《民事訴訟法》實(shí)施后環(huán)保組織進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟在一定程度上獲得了法院認(rèn)可，法官在原告資格立法規(guī)定模糊下發(fā)揮了很大的主觀能動(dòng)性；另一方面也表明環(huán)保組織基于自身職能，提起公益訴訟意愿較其他主體更為強(qiáng)烈。檢察機(jī)關(guān)在新《民事訴訟法》實(shí)施后更多的是通過(guò)支持起訴參與訴訟。

就被告而言，公司與個(gè)人對(duì)環(huán)境造成損害的訴訟案件大體相當(dāng)。筆者借助網(wǎng)絡(luò)對(duì)被告公司性質(zhì)檢索，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)只有一案被告涉及真正的國(guó)有企業(yè)，且是通過(guò)調(diào)解方式結(jié)案的（中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇寧滬高速公路股份有限公司噪音污染糾紛一案），其余被告公司均屬小型私企。環(huán)境公害事件頻頻發(fā)生，大都能見(jiàn)到中石化、中石油等大中型國(guó)企身影，但其卻游離于環(huán)境民事公益訴訟之外。結(jié)合原告類型分析，一方面能說(shuō)明現(xiàn)實(shí)中存在選擇性訴訟，有“掄起大棒打蚊子”之嫌。另一方面也說(shuō)明法院有選擇性司法嫌疑，法院顧忌于政府庇護(hù)國(guó)有企業(yè)，而不愿受理涉國(guó)企環(huán)境污染案件。這些綜合因素可能是導(dǎo)致我國(guó)法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件總量偏少及大量有影響性的公害事件未進(jìn)入訴訟結(jié)癥所在。

從法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件情況來(lái)看，10件由基層法院受理，8件由中級(jí)法院受理。18件環(huán)境民事公益訴訟案件案由表述各異。有的是依《民事案件案由規(guī)定》中的“環(huán)境污染責(zé)任糾紛”確定案由，有的則是依“環(huán)境污染責(zé)任糾紛”下位具體糾紛內(nèi)容確定（如水污染責(zé)任糾紛案），甚至還有一起因機(jī)動(dòng)車交通事故引起的土壤污染案件定性為“機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛”。雖有些法院意識(shí)到環(huán)境民事公益訴訟案件不同于一般環(huán)境侵權(quán)訴訟，但鑒于現(xiàn)行《民事案件案由規(guī)定》未作特別案由規(guī)定，法院法官則依現(xiàn)行案由規(guī)定做了處理，在環(huán)境侵權(quán)案由基礎(chǔ)上加上“公益訴訟”，以突出和顯示不同于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)訴訟案件（如環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟案）。環(huán)境民事公益訴訟案件案由確定不一，一方面是由于環(huán)境民事公益訴訟案件案由立法規(guī)定缺失，另一方面也說(shuō)明人們對(duì)環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境侵權(quán)訴訟還存在模糊認(rèn)識(shí)。

4.訴爭(zhēng)事實(shí)與裁判類型

環(huán)境民事公益訴訟案件中，原告的訴訟請(qǐng)求集中在污染治理、生態(tài)修復(fù)、停止侵害、排除危險(xiǎn)及完善環(huán)境保護(hù)處理措施方面，均未主張損害賠償（區(qū)別于生態(tài)修復(fù)費(fèi)用）。不同于公益訴訟代表人在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)僅能提起停止侵害之訴這一國(guó)際社會(huì)通行的做法。對(duì)原告訴請(qǐng)，除2例案件請(qǐng)求因訴訟主體資格不合格為由不支持，其他16件案件原告訴請(qǐng)均得到了法院支持。從原告訴求類型及法官對(duì)于原告訴請(qǐng)的支持程度可以看出，原告和法官對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟意在維護(hù)和保障環(huán)境公益目的形成了較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

18件環(huán)境民事公益訴訟案件，有10件存在爭(zhēng)議焦點(diǎn)，案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中在原告主體是否適格及環(huán)境污染治理（修復(fù)）費(fèi)用兩方面；有8件案件竟然不存在爭(zhēng)議焦點(diǎn)（被告完全認(rèn)可原告事實(shí)主張及訴請(qǐng)）。環(huán)境侵害因果關(guān)系這一公認(rèn)的環(huán)境訴訟中的難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題僅有1例案件涉及。

在案件處理方面，18件案件中，11件采用判決方式結(jié)案，5件采用調(diào)解方式結(jié)案，2件采用裁定方式結(jié)案，未有一起撤訴。研究樣本展示了環(huán)境民事公益訴訟案件結(jié)案方式多以判決為主，但在環(huán)境司法實(shí)踐中并不排斥采用調(diào)解方式結(jié)案。裁決的類型可以在一定程度上體現(xiàn)出法院的審理態(tài)度。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)三地法院審理的7件案件，3件采用調(diào)解方式結(jié)案，2件采用裁定方式結(jié)案，2件采用判決方式結(jié)案。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院審結(jié)的11件案件中，僅有2起案件采用調(diào)解結(jié)案，其余9案件均采用判決方式結(jié)案。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院明顯比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法院更傾向于采用柔性和保守的方式處理。

5.裁判理由

法院裁判理由主要是圍繞環(huán)境民事公益訴訟“三要件”展開的。

第一，法官?gòu)木S護(hù)和保障環(huán)境公益目的出發(fā)，對(duì)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織主體資格界定在裁判文書中進(jìn)行了不同解讀。針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟適格原告條文規(guī)定的模糊，有的法官持寬容的態(tài)度，借助環(huán)境保護(hù)法第6條“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”規(guī)定，對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”進(jìn)行了擴(kuò)張解釋；有的法官?gòu)?qiáng)調(diào)作為訴訟原告，如為機(jī)關(guān)則應(yīng)由法律規(guī)定，對(duì)于有關(guān)組織則未加以限制；有的法院法官采用法定主義標(biāo)準(zhǔn)確定訴訟主體范圍，認(rèn)為無(wú)論是“機(jī)關(guān)”還是“有關(guān)組織”，這兩類主體只有經(jīng)法定，才可提起公益訴訟。

第二，污染環(huán)境行為，在幾乎所有的樣本案件中并未作為一獨(dú)立的要件考量。從樣本裁判文書看出，法官對(duì)污染環(huán)境行為要件存在與造成環(huán)境損害事實(shí)捆綁適用，使法定的“污染環(huán)境行為”要件模式在司法實(shí)務(wù)中被演化為“污染環(huán)境行為造成環(huán)境損害”模式，裁判的落腳點(diǎn)重在造成環(huán)境損害，筆者將此種情形稱為“行為要件事實(shí)化”。在裁判理由中，還存在將污染環(huán)境與破壞生態(tài)聯(lián)系在一起進(jìn)行判斷，即只要認(rèn)定了水、土壤等環(huán)境要素（或介質(zhì)）受到嚴(yán)重?fù)p害，就認(rèn)定存在環(huán)境污染，就視為生態(tài)受到破壞，將生態(tài)環(huán)境的損害涵蓋于環(huán)境污染損害中。

第三，對(duì)于實(shí)施的污染環(huán)境行為是否損害社會(huì)公共利益問(wèn)題，當(dāng)事人幾乎沒(méi)有爭(zhēng)議，法院在裁判文書中也不作任何討論。也許歸因于“公共利益”屬于含義模糊的“不確定法律概念”。不過(guò)根據(jù)法官對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定及裁判理由分析，這里有幾點(diǎn)值得指出：首先，在勝訴的16件案件中，法官都默認(rèn)了損害社會(huì)公共利益。法院的態(tài)度似乎是，只要實(shí)施污染環(huán)境行為，造成損害事實(shí)并且爭(zhēng)議已經(jīng)訴諸法院，必然會(huì)損害社會(huì)公共利益，損害社會(huì)公共利益要件有被虛置之嫌；其次，盡管污染治理（修復(fù)）環(huán)境費(fèi)用是此類案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)，但從損害社會(huì)公共利益認(rèn)定上與污染治理（修復(fù)）環(huán)境費(fèi)用數(shù)額沒(méi)有明顯相關(guān)性；最后，造成環(huán)境損害的程度也沒(méi)有明顯影響損害社會(huì)公共利益要件認(rèn)定。

二、檢審與修正：“三要件”立法完善路徑

在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上，全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)作為制度設(shè)計(jì)者，表達(dá)了環(huán)境民事公益訴訟制度出臺(tái)的“立法意圖”在于改變環(huán)境民事公益訴訟無(wú)法可依局面，使之真正起到保護(hù)環(huán)境公益、保障程序有序進(jìn)行、推進(jìn)司法民主、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步等作用［2］。問(wèn)題是，這些理論上的功能在實(shí)踐中是否得以實(shí)現(xiàn)，還要依賴于法院態(tài)度。為落實(shí)“立法意圖”，實(shí)現(xiàn)司法助力生態(tài)環(huán)境保護(hù)，最高院以積極的姿態(tài)進(jìn)行了回應(yīng)。2014年6月23日最高院發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），2014年12月8日最高院審議通過(guò)了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）。到2014年底，從最高人民法院到基層法院已經(jīng)成立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)400多個(gè)，貴州、云南、海南、福建、江蘇等多地法院開展試點(diǎn)工作。環(huán)境民事公益司法保護(hù)呈現(xiàn)出一幅如火如荼自上而下的圖景。然而現(xiàn)實(shí)的司法景象卻呈現(xiàn)出另一番圖景，環(huán)境民事公益訴訟案件總量偏少，且地域分布不均，絕大多數(shù)地方法院依然處于“零受案率”尷尬處境。最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工也坦承，自2013年初公益訴訟制度實(shí)施以來(lái)，其并未發(fā)揮預(yù)期作用，其中一個(gè)重要原因就是各法院對(duì)環(huán)境民事公益訴訟立法理解不一［3］。

環(huán)境公益訴訟是一個(gè)處于動(dòng)態(tài)發(fā)展中的法律問(wèn)題，在我國(guó)相關(guān)法條仍相當(dāng)模糊和原則化的情況下，有很多細(xì)節(jié)有待法院在審判中進(jìn)一步探索解決。我國(guó)是大陸法系國(guó)家，最終必然要進(jìn)行系統(tǒng)完備的成文化建設(shè)，因此真正的問(wèn)題是如何進(jìn)行成文化和如何實(shí)施。根據(jù)制定者立法意圖及該制度功能定位，筆者在實(shí)證分析基礎(chǔ)上，通過(guò)理論分析，從立法層面就環(huán)境民事公益訴訟“三要件”提出相應(yīng)完善建議。

1.訴訟實(shí)施能力與主體法定主義

前文提到，環(huán)境民事公益訴訟主體爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于：哪些“機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”可以提起訴訟。從實(shí)際案例看，法官對(duì)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織主體資格界定在裁判文書中進(jìn)行了不同的解讀。細(xì)析這種解讀，更多體現(xiàn)出的是法官對(duì)法律文本的字詞含義的“經(jīng)驗(yàn)性”爭(zhēng)論，而非“理論性”論爭(zhēng)。缺乏“理論性”的法律文本分析和適用，必然會(huì)疏離立法意圖、公共政策和常識(shí)意義上的公平正義觀念。

環(huán)境民事公益訴訟制度設(shè)立目的，不僅在于維護(hù)和保障實(shí)體法上環(huán)境公益，同時(shí)亦應(yīng)從訴訟法層面上平衡追求程序利益。賦予機(jī)關(guān)和有關(guān)組織而非公民個(gè)人以原告資格，一方面意在強(qiáng)化此類糾紛訴訟主體訴訟實(shí)施能力，實(shí)現(xiàn)“實(shí)體利益與程序利益”平衡追求［4］。另一方面這種限制的理論依據(jù)是國(guó)家代表權(quán)論，環(huán)境公益具有公共性，只有國(guó)家才能代表這種不可分利益，組織的代表權(quán)也是國(guó)家所委托的，必須有法律的規(guī)定［5］。我國(guó)民訴法55條規(guī)定賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”提起訴訟，顯然是遵循了環(huán)境民事公益訴訟制度目的進(jìn)行的設(shè)計(jì)。至于哪些“機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”適宜提起公益訴訟，2012年8月30日全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于《民事訴訟法》修改意見(jiàn)報(bào)告中提到，可以在制定相關(guān)法律時(shí)作出進(jìn)一步明確規(guī)定?？梢?jiàn)，我國(guó)采用法定主義標(biāo)準(zhǔn)確定訴訟主體，即無(wú)論是“機(jī)關(guān)”還是“有關(guān)組織”，只有經(jīng)法定，才可提起公益訴訟。2014年4月24日修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條對(duì)提起環(huán)境民事公益訴訟的有關(guān)組織予以明定，回應(yīng)了環(huán)境公益保護(hù)領(lǐng)域訴訟主體要求。然現(xiàn)行民訴法第55條與環(huán)保法第58條對(duì)提起訴訟主體規(guī)定不一致：前者含糊，后者明確具體，且分屬程序法與實(shí)體法領(lǐng)域，難免出現(xiàn)法官適用不一。為避免歧義及適用偏差，筆者以為，有必要基于立法意圖，采用法定主義標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民訴法55條規(guī)定中提起環(huán)境民事公益訴訟的主體予以明確，統(tǒng)一提起訴訟主體規(guī)定立法。

2.單一性行為要件拓展與案件適用范圍增量

針對(duì)“污染環(huán)境行為”要件，樣本案例分析能揭示出的共同事實(shí)：一是“污染環(huán)境行為”涵蓋了“破壞生態(tài)行為”；二是“行為要件事實(shí)化”。這些情況的出現(xiàn)，反映出法官在處理侵害環(huán)境案件中，依然固守民法（含侵權(quán)法）及傳統(tǒng)訴訟理念及規(guī)則，認(rèn)為污染環(huán)境行為涵蓋破壞生態(tài)環(huán)境行為［6］，注重行為的結(jié)果性，強(qiáng)調(diào)的是一種事后救濟(jì)。這顯然有悖環(huán)境民事公益訴訟環(huán)境保護(hù)功能實(shí)現(xiàn)?！拔廴经h(huán)境行為”要件原因行為單一性，事實(shí)上已造成了我國(guó)法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件范圍不足。

在環(huán)境法學(xué)界，以呂忠梅為代表的眾多學(xué)者主張，污染環(huán)境行為與破壞生態(tài)行為是兩種相關(guān)但不同類的行為，其中從損害形式上看，環(huán)境污染行為和生態(tài)破壞行為所引起的損害是環(huán)境污染和生態(tài)破壞［7］?！拔廴经h(huán)境”主要是針對(duì)水、大氣和土壤等環(huán)境要素（或介質(zhì)）的破壞；“破壞生態(tài)”是針對(duì)環(huán)境要素組成的有機(jī)統(tǒng)一體的環(huán)境生態(tài)功能的破壞［8］。環(huán)境生態(tài)功能的物質(zhì)載體是環(huán)境要素（或介質(zhì)），雖各自內(nèi)部表現(xiàn)形態(tài)有異，但兩者不能截然分開，經(jīng)常發(fā)生轉(zhuǎn)化。這在裁判的案例中體現(xiàn)明顯。在特定情形下，“污染環(huán)境”并非為“破壞生態(tài)”的邏輯起點(diǎn)。破壞生物多樣性的行為就是破壞生態(tài)的行為，但難說(shuō)是污染環(huán)境的行為。2014年4月修訂通過(guò)的環(huán)保法第58條對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)做了規(guī)定，以立法的形式表明，二者是有區(qū)別的。在案例研究中我們還發(fā)現(xiàn)一起因被告非法開采礦山資源造成生態(tài)破壞的環(huán)境污染責(zé)任糾紛案。此案揭示出，非法開采等破壞環(huán)境行為也會(huì)導(dǎo)致環(huán)境破壞（不僅限于污染），情形嚴(yán)重，必然會(huì)導(dǎo)致生態(tài)破壞?！拔廴经h(huán)境”與“（非法開采等）破壞環(huán)境”都是人類不合理開發(fā)利用環(huán)境的結(jié)果。遺憾的是，司法實(shí)踐中的做法并未引起立法者注意。對(duì)于這種“（非法開采等）破壞環(huán)境”情形，人們更多的是從自然資源保護(hù)（經(jīng)濟(jì)利益）視角進(jìn)行立法規(guī)制，忽視了環(huán)境利益保護(hù)這一要義。

環(huán)境民事公益訴訟本義在于維護(hù)和保障環(huán)境公益。然細(xì)析裁判文書樣本，我們可窺見(jiàn)大量類似環(huán)境公益保護(hù)私益化應(yīng)對(duì)情形。造成處理畸形原因主要有兩方面：一是現(xiàn)行立法及司法解釋欠缺環(huán)境民事公益訴訟特別規(guī)定；二是法院對(duì)環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境侵權(quán)訴訟還存在模糊認(rèn)識(shí)。這種認(rèn)識(shí)上的模糊主要源于環(huán)境要素（或介質(zhì)）呈現(xiàn)出的“一體兩面”特點(diǎn)：具有公共和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性，承載著經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙重利益，兼具私益和公益雙重性質(zhì)［9］。環(huán)境要素（或介質(zhì)）的兩面性，易遮蔽經(jīng)濟(jì)功能和環(huán)境功能的區(qū)別，導(dǎo)致環(huán)境民事公益司法保護(hù)的私益化應(yīng)對(duì)，出現(xiàn)私益遮蔽公益。

“行為”要件本身也許不能說(shuō)明什么，但如果結(jié)合環(huán)境民事公益訴訟制度立法意圖及行為所帶來(lái)的后果，其暗含的問(wèn)題意識(shí)便昭然若揭。依邏輯推理，會(huì)存在“污染環(huán)境（或破會(huì)生態(tài)等）行為→造成環(huán)境損害”、“污染環(huán)境（或破會(huì)生態(tài)等）行為→有環(huán)境損害危險(xiǎn)”或“污染環(huán)境（或破會(huì)生態(tài)等）行為→沒(méi)有環(huán)境損害危險(xiǎn)”三種情形，從環(huán)境保護(hù)及社會(huì)危害性角度看，僅前兩種情形有進(jìn)行法律規(guī)制的必要性，對(duì)第一種情形，反映的是一種事后救濟(jì)；對(duì)第二種情形，體現(xiàn)的是事前預(yù)防性環(huán)境保護(hù)。特定環(huán)境侵害的潛在性及不可逆性以及事故發(fā)生后難以制止性，呼吁司法提前介入。民訴法55條“行為”要件設(shè)置，是為環(huán)境民事公益訴訟實(shí)現(xiàn)全程環(huán)境保護(hù)所做的考量。司法實(shí)務(wù)中“行為要件事實(shí)化”，其注重的是行為的結(jié)果（造成環(huán)境損害），強(qiáng)調(diào)的是一種事后救濟(jì)，顯然有悖環(huán)境民事公益訴訟制度立法意圖，不利于環(huán)境保護(hù)。

從環(huán)境公益保護(hù)目的出發(fā)，基于“污染”和“破壞”行為兩分法，民訴法55條不應(yīng)再局限于“污染環(huán)境行為”單一要件，擴(kuò)大適用于“（非法開采等）破壞環(huán)境行為”、“破壞生態(tài)行為”，在立法上拓寬法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件范圍。同時(shí)將新增規(guī)定納入環(huán)保法第58條規(guī)定中，實(shí)現(xiàn)程序法與實(shí)體法的銜接與立法統(tǒng)一。針對(duì)司法實(shí)務(wù)中“行為”要件片面理解而導(dǎo)致現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)重事后救濟(jì)，輕事前預(yù)防。“行為”要件為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)預(yù)留了很大的空間，為避免“行為要件事實(shí)化”對(duì)立法和司法的不利影響，有必要基于環(huán)境保護(hù)的特殊性，在立法中落實(shí)環(huán)境民事公益訴訟預(yù)防性程序規(guī)則。

3.環(huán)境公益損害判斷及法律面向

損害環(huán)境公共利益認(rèn)定是環(huán)境民事公益訴訟制度的核心，是法律適用的難點(diǎn)，也是導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟案件審理結(jié)果不確定的主要原因。遺憾的是，當(dāng)事人對(duì)此訴訟要件幾乎沒(méi)有爭(zhēng)議，法院的裁判文書中也不作任何說(shuō)明。在這種情況下，借助裁判文書進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)研究從而揭示法院對(duì)此問(wèn)題的態(tài)度就顯得異常重要。

細(xì)析裁判文書樣本，法院審理認(rèn)為部分，出現(xiàn)頻率較高的是“造成環(huán)境損害”、“造成環(huán)境污染”、“造成生態(tài)環(huán)境損害”、和“破壞生態(tài)環(huán)境”等詞匯，鮮有“環(huán)境公共利益損害”表述?！肮怖妗钡姆晌谋颈磉_(dá)與現(xiàn)實(shí)需求之間有明顯差距［10］。環(huán)境公共利益損害是環(huán)境民事公益訴訟的邏輯起點(diǎn)，然公共利益的不確定性，使得準(zhǔn)確界定其內(nèi)涵與外延成為不可完成的任務(wù)，法院為避免陷入泥潭，表現(xiàn)出極端的消極與謹(jǐn)慎。我國(guó)民訴法第55條將“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”的行為視為損害社會(huì)公共利益的行為。法院解決“環(huán)境公共利益”難題的辦法，就通過(guò)適用法律“污染環(huán)境”即為“環(huán)境公益損害”這一思路繞開公共利益的具體判斷。就環(huán)境民事公益訴訟立法三要件而言：“起訴主體”、“污染環(huán)境行為”、“損害公共利益”，在司法實(shí)踐中卻變成了“起訴主體”、“污染環(huán)境行為”兩要件。損害環(huán)境公益要件在訴訟中被虛置。因此，有學(xué)者就提出，去除民訴法第55條中的“公共利益”［11］。筆者對(duì)此不敢茍同。民訴法55條立法目的在于公益救濟(jì)，“損害環(huán)境公益”是環(huán)境民事公益訴訟形式的邏輯起點(diǎn)?！叭ス怖婊辈粌H是對(duì)民訴法第55條立法意圖的違背，更會(huì)導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟與傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)訴訟界限模糊，出現(xiàn)公益保護(hù)私益應(yīng)對(duì)，私益遮蔽公益。筆者以為，民訴法第55條中的“公共利益”不是“去”，而是應(yīng)如何具體強(qiáng)化問(wèn)題，使其有更明確的指引和判斷標(biāo)準(zhǔn)，避免因公共利益的不確定性而導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟陷入窘境。

公共利益作為法律概念，有著特定的規(guī)范目的，因而對(duì)公共利益的法律解釋不能脫離其規(guī)范目的探討［12］?？疾煳覈?guó)民訴法第55條法律文本中公共利益的規(guī)范目的，可以更清楚地了解此處公共利益的法律面向。民訴法55條立法目的旨在維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公益，預(yù)防和減少對(duì)環(huán)境功能損害。環(huán)境公益為一種社會(huì)公共利益，其在具備社會(huì)公共利益共同品性的同時(shí)，也具備自我品性，結(jié)合前文分析，我們可以“公共性”、“整體性（或不可分割性）”、“環(huán)境利益”及“公益性”對(duì)其進(jìn)行整體性標(biāo)識(shí)［13］。在司法中，將其作為指引和判斷標(biāo)準(zhǔn)，校正目前環(huán)境民事公益訴訟制度被經(jīng)濟(jì)理性所驅(qū)使的運(yùn)行邏輯，使環(huán)境民事公益訴訟回歸到其本應(yīng)秉持的環(huán)境（生態(tài)）理性邏輯上來(lái)。同時(shí)鑒于環(huán)境損害自身的不可逆以及事故發(fā)生后難以制止的特殊性，對(duì)于潛在造成環(huán)境損害的污染（破壞）行為，可能損害環(huán)境公益，也應(yīng)在立法中體現(xiàn)，以獲致環(huán)境民事公益訴訟環(huán)境保護(hù)（事前）預(yù)防性功能實(shí)現(xiàn)。

三、結(jié) 語(yǔ)

實(shí)證分析表明，環(huán)境民事公益訴訟制度作為我國(guó)應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)舉措之一，在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)得到了應(yīng)用。然法律文本的模糊和原則化，使司法實(shí)踐中呈現(xiàn)出保守與“摸著石頭過(guò)河”的局面。實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一，保障環(huán)境公益，有必要高舉保護(hù)環(huán)境這一要義，遵循環(huán)境民事公益訴訟立法意圖及該制度功能定位，在現(xiàn)有制度構(gòu)架下完善“三要件”立法內(nèi)容：（1）提起訴訟主體應(yīng)明確并法定化；（2）拓展行為要件范圍，擴(kuò)大法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件類型；（3）環(huán)境公益識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)化，對(duì)于潛在造成環(huán)境損害的污染（破壞）行為，可能損害環(huán)境公益，也應(yīng)在立法中體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟對(duì)環(huán)境（事前）預(yù)防性保護(hù)。當(dāng)然，為在訴訟中更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益保護(hù)，在立法中還應(yīng)當(dāng)注重突出法院在環(huán)境公益保護(hù)問(wèn)題上的主導(dǎo)地位，注重依職權(quán)介入，以達(dá)到預(yù)防和減少環(huán)境損害，也是該制度得以有效運(yùn)行的關(guān)鍵。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害，應(yīng)形成完整的環(huán)境損害賠償體系，使得受害者及自然環(huán)境的權(quán)益得到實(shí)質(zhì)的保護(hù)［14］。環(huán)境民事公益訴訟在我國(guó)畢竟是一項(xiàng)新的制度，切實(shí)保障環(huán)境民事公益訴訟制度落實(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟新常態(tài)，邁向生態(tài)文明新時(shí)代，還需做出更多的嘗試和研究。

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