宋德海

轉(zhuǎn)型過程中中國(guó)競(jìng)技體育管理體制發(fā)展路徑的研究

宋德海

《國(guó)家體育總局2011-2020年奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃綱要》明確指出我國(guó)競(jìng)技體育“在發(fā)展方式上仍然主要靠擴(kuò)大投入和規(guī)模，依靠政策和保障等要素驅(qū)動(dòng)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)不足，科學(xué)化管理和訓(xùn)練水平不高，復(fù)合型訓(xùn)練管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)滯后，訓(xùn)練效益不高，職業(yè)體育和職業(yè)聯(lián)賽發(fā)展緩慢”的嚴(yán)峻事實(shí)，并在今后競(jìng)技體育發(fā)展中“努力推動(dòng)競(jìng)技體育發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提高發(fā)展的質(zhì)量和效益”。研究證明，我國(guó)競(jìng)技體育管理體制的轉(zhuǎn)型已經(jīng)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展，甚至已落后于我國(guó)其他體育產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展。體育管理體制是體育管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、運(yùn)行機(jī)制等方面體系和制度的總稱，是實(shí)現(xiàn)體育總目標(biāo)的組織保證［1］。我國(guó)競(jìng)技體育管理體制轉(zhuǎn)型的滯后，導(dǎo)致我國(guó)競(jìng)技體育在管理體制模式、部門職權(quán)劃分、資金來源不足、管理制度法規(guī)等各方面出現(xiàn)很多問題。

1 國(guó)內(nèi)外競(jìng)技體育管理體制模式分析

一個(gè)國(guó)家的體育體制對(duì)該國(guó)體育運(yùn)動(dòng)的發(fā)展有直接的、決定性的影響，同時(shí)，還可以反映出該國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的特點(diǎn)。中國(guó)“舉國(guó)體制”的體育體制，決定中國(guó)的體育體制是在政府主導(dǎo)下建立的，競(jìng)技體育人才的培養(yǎng)、對(duì)體育組織的管理等都由政府部門負(fù)責(zé)；中國(guó)運(yùn)動(dòng)員的培養(yǎng)全部是由政府出資來進(jìn)行，人才輸送通過行政手段干預(yù)進(jìn)行，人才橫向交流少。西方競(jìng)技體育由社會(huì)主導(dǎo)，政府不直接介入競(jìng)技體育的管理，而是依托于各級(jí)學(xué)校和社會(huì)組織，中央和地方政府通過政策杠桿、法律制度進(jìn)行約束來培養(yǎng)競(jìng)技體育人才［2］。

由于治理理念的不同，各個(gè)國(guó)家政府對(duì)競(jìng)技體育的介入程度具有較大的差異，從而決定了各國(guó)體育管理體制的不同。在我國(guó)的體育管理學(xué)教科書中，學(xué)者們一般將世界各國(guó)的體育管理體制劃分為3種類型，即政府主導(dǎo)型、社會(huì)團(tuán)體型和結(jié)合型。美國(guó)、澳大利亞和日本等競(jìng)技體育強(qiáng)國(guó)不僅在競(jìng)技體育項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量上占有優(yōu)勢(shì)，而且在對(duì)競(jìng)技體育的管理水平上占有優(yōu)勢(shì)。競(jìng)技體育管理體制組織機(jī)構(gòu)模式都是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下建立的，它符合競(jìng)技體育在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的運(yùn)行特點(diǎn)，多數(shù)國(guó)家依靠建立非官方的自治機(jī)構(gòu)管理競(jìng)技體育，政府在競(jìng)技體育發(fā)展中扮演著籌資者和宏觀管理者的角色，為本國(guó)競(jìng)技體育的發(fā)展提供資金支持和制度保障［3］。概括國(guó)外多個(gè)國(guó)家競(jìng)技體育的現(xiàn)狀及其管理模式的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)結(jié)合型模式逐漸成為國(guó)外競(jìng)技體育管理的主要模式。通過對(duì)各國(guó)競(jìng)技體育管理模式的研究，可以得出：我國(guó)競(jìng)技體育，尤其是職業(yè)競(jìng)技體育發(fā)展還將有一個(gè)較長(zhǎng)的過程；我國(guó)現(xiàn)有的政府主導(dǎo)型的競(jìng)技體育管理模式基本符合國(guó)情，在世界范圍內(nèi)有鮮明特色，應(yīng)對(duì)世界競(jìng)技體育的競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)政府應(yīng)積極介入競(jìng)技體育的管理，培養(yǎng)體育社會(huì)組織，長(zhǎng)期把競(jìng)技體育發(fā)展作為我國(guó)體育事業(yè)整體發(fā)展最核心的部分。

2 我國(guó)競(jìng)技體育管理體制轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中存在的問題

2.1 政府管理權(quán)限的控制過于強(qiáng)化

我國(guó)競(jìng)技體育體系由業(yè)余體校、重點(diǎn)體校、省市體工隊(duì)、國(guó)家隊(duì)這4層機(jī)構(gòu)構(gòu)成，4層機(jī)構(gòu)由國(guó)家統(tǒng)一辦。隨著改革開放的開展，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，競(jìng)技體育也逐漸走向了市場(chǎng)。建立一種市場(chǎng)化的競(jìng)技體育體制已經(jīng)是十分必要的了。1993-1997年國(guó)家體委撤消了5個(gè)項(xiàng)目管理司，在國(guó)家行政機(jī)構(gòu)中只設(shè)競(jìng)技體育司，從宏觀上對(duì)競(jìng)技體育負(fù)責(zé)。2004年底，我國(guó)已經(jīng)建立20個(gè)運(yùn)動(dòng)管理中心，63個(gè)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)，對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施協(xié)會(huì)制，管理中心由國(guó)家統(tǒng)一管理，有提高運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平和群眾體育開展兩項(xiàng)任務(wù)，而單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)動(dòng)員的訓(xùn)練與比賽。這種競(jìng)技體育管理機(jī)制是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的，但是在國(guó)家辦與社會(huì)辦問題上界限不分明，國(guó)家包攬情況還是十分嚴(yán)重，它忽略了各社團(tuán)、俱樂部的自主決策，過分強(qiáng)調(diào)各體育組織和個(gè)體執(zhí)行指令計(jì)劃的責(zé)任和義務(wù)，忽視了他們自身產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)者的身份，忽視了各體育組織和個(gè)體在微觀體育管理決策上的權(quán)利和利益，忽略了他們?cè)谖⒂^決策中的主體地位。社會(huì)群團(tuán)組織、體育實(shí)體機(jī)構(gòu) （如俱樂部等）與地方體育行政機(jī)構(gòu)一道接受著國(guó)家體育行政機(jī)構(gòu)的垂直管理，而在實(shí)踐中他們的利益往往被忽略了。這樣就使得體育管理宏觀和微觀決策的有機(jī)聯(lián)系受到影響，沒有達(dá)到國(guó)家辦和社會(huì)辦有機(jī)結(jié)合的體制改革最終目標(biāo)。

2.2 項(xiàng)目分類管理劃分不明確

不同體育項(xiàng)目的人才培養(yǎng)過程、發(fā)展規(guī)律不一樣?！芭e國(guó)體制”下的管理模式在我國(guó)競(jìng)技體育管理體制發(fā)展中取得了一定的成績(jī)，在現(xiàn)階段考慮到我國(guó)的國(guó)情因素，舉國(guó)體制將繼續(xù)試用，但僅僅一種模式面對(duì)所有體育項(xiàng)目，將影響到競(jìng)技體育的發(fā)展，我們可以考慮進(jìn)行分類的改革。目前“拿冠軍”的體操、舉重、跳水等競(jìng)技水平高的項(xiàng)目，不能普及，可以由國(guó)家管理，訓(xùn)練。這些項(xiàng)目從器材到場(chǎng)地，民間水平相當(dāng)?shù)汀Ｏ喾椿@球、足球等這些項(xiàng)目基礎(chǔ)廣泛，但是運(yùn)用舉國(guó)體制的方式培養(yǎng)是有限制的。現(xiàn)今所有比賽需要總局、地方體育局審批，造成很大局限性。國(guó)家體育總局、各中心一條線鋪下來，兼顧成績(jī)和青少年發(fā)展是有沖突的，解決體育項(xiàng)目發(fā)展等實(shí)體化問題要發(fā)動(dòng)更多的力量，人才庫(kù)的基數(shù)才能發(fā)揮出來［4］。十八大也提出政企分開、政社分開、管辦分離，國(guó)家體育總局也提過管辦分離，但體育資源實(shí)際上還都是掌握在體育行政管理部門手里。反過來，在充分利用社會(huì)、市場(chǎng)、民間，發(fā)揮體育杠桿作用方面還有潛力可挖。也就是說，在項(xiàng)目管理上的不同分類管理會(huì)影響甚至制約該項(xiàng)目的發(fā)展。

2.3 資金來源不足、社會(huì)化程度低

長(zhǎng)期以來，我國(guó)采取了建立專業(yè)運(yùn)動(dòng)隊(duì)的競(jìng)技體育體制，體育系統(tǒng)的資金主要來源于政府的財(cái)政撥款。中央政府和地方政府每年都要做資金預(yù)算，在財(cái)政上對(duì)體育組織進(jìn)行專門的撥款，以保證體育行政部門和事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。政府的資金投入使中國(guó)的競(jìng)技體育系統(tǒng)一直能夠有序運(yùn)轉(zhuǎn)，競(jìng)技體育在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)“趕超戰(zhàn)略”，在以?shī)W運(yùn)會(huì)為代表的國(guó)際大賽上，中國(guó)的競(jìng)技體育取得了輝煌的成就。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國(guó)體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)一直處于增長(zhǎng)狀態(tài)，但人均體育經(jīng)費(fèi)較少。由于競(jìng)技體育成績(jī)的約束，絕大部分體育經(jīng)費(fèi)投入到了競(jìng)技體育領(lǐng)域。即便如此，競(jìng)技體育發(fā)展對(duì)資金的需求與政府投入有限的矛盾仍然存在，各級(jí)運(yùn)動(dòng)隊(duì)普遍覺得政府的投入不能滿足需求，而政府財(cái)政又負(fù)擔(dān)較重。體育市場(chǎng)化、社會(huì)化改革吸引了部分體制以外資金進(jìn)入到了體育領(lǐng)域，在一定程度上緩解了這種矛盾。職業(yè)體育俱樂部的建立、體育贊助市場(chǎng)的拓展、電視轉(zhuǎn)播權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓以及體育彩票等經(jīng)營(yíng)方式的引進(jìn)，使體育的市場(chǎng)價(jià)值逐漸體現(xiàn)出來。但從我國(guó)競(jìng)技體育經(jīng)費(fèi)的投入主體來看，各級(jí)政府的財(cái)政撥款仍然是最重要的途徑［5］。

2.4 管理制度、法規(guī)不健全，法制化程度低

研究發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)專家認(rèn)為：管理制度法規(guī)不健全、法制化程度低是影響我國(guó)競(jìng)技管理體制的建立和完善的主要問題。在我國(guó)競(jìng)技體育領(lǐng)域，當(dāng)前可供利用的制度、法規(guī)較少?，F(xiàn)有法規(guī)以《體育法》、《憲法》的相關(guān)條文為基礎(chǔ)，配合有限的行業(yè)管理規(guī)范、制度、條例共同組成，但多為行政法范疇，處罰力度相對(duì)有限。對(duì)民事、刑事法規(guī)中的相關(guān)適用法律條款的應(yīng)用尚不廣泛。法制化環(huán)境未完全建立，依法辦事還存在很多的困難。美國(guó)通過《業(yè)余體育法》調(diào)節(jié)社會(huì)辦體育中的各種矛盾，作用十分明顯。而我國(guó)由于適用法律的缺乏，國(guó)家無(wú)法通過法律手段實(shí)現(xiàn)對(duì)競(jìng)技體育有效的宏觀管理。管理體制的改革不僅要有一個(gè)合理有序的組織體系，更重要的是要有一個(gè)與之配套的制度保障。組織體系變了，而人事制度、財(cái)務(wù)制度、運(yùn)動(dòng)員流動(dòng)制度等都保持原樣，實(shí)際上這只是一種形式的更換，并不能從根本上改革管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

3 轉(zhuǎn)型過程中我國(guó)競(jìng)技體育管理體制的發(fā)展路徑

3.1 明確權(quán)限劃分，提升體育職能部門的能力

在維系政府、體育職能部門的合作關(guān)系進(jìn)程中，政府首要的責(zé)任在于轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、提高效能，切實(shí)支持并維護(hù)體育職能部門參與競(jìng)技體育發(fā)展的權(quán)益；在職業(yè)體育領(lǐng)域，嚴(yán)格遵循以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為條件的新型管理制度，厘清與體育職能部門的不恰當(dāng)關(guān)系；同時(shí)，加快推進(jìn)協(xié)會(huì)實(shí)體化并通過政府財(cái)政資金投入支持體育職能部門參與競(jìng)技體育的發(fā)展。體育職能部門應(yīng)承接政府的職能空缺，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與志愿機(jī)制的獨(dú)特作用，促進(jìn)競(jìng)技體育的市場(chǎng)化、社會(huì)化，真正使我國(guó)競(jìng)技體育發(fā)展方式由政府主導(dǎo)型向多中心治理型轉(zhuǎn)變。

3.2 推進(jìn)項(xiàng)目管理體制改革，創(chuàng)新管理體制

體育項(xiàng)目分類管理是指遵循體育項(xiàng)目本身的發(fā)展規(guī)律，按照其最優(yōu)的發(fā)展主體（政府、市場(chǎng)、社會(huì)）進(jìn)行合理化的歸類，然后逐步推動(dòng)分類管理以滿足不同利益主體發(fā)展競(jìng)技體育的異質(zhì)化需求。推動(dòng)競(jìng)技體育項(xiàng)目的分類管理，創(chuàng)立創(chuàng)新管理體制，逐步突破原有競(jìng)技體育舉國(guó)體制的藩籬，進(jìn)一步明確與強(qiáng)化企業(yè)、非營(yíng)利組織等在發(fā)展競(jìng)技體育過程中的主體作用。堅(jiān)持以項(xiàng)目（群）管理為主線的競(jìng)技體育管理體制，適時(shí)調(diào)整現(xiàn)有運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目中心布局，減少管理層次，加大管理力度，提高管理效益。在競(jìng)技體育項(xiàng)目的布局上，要鼓勵(lì)并指導(dǎo)各地方、行業(yè)重點(diǎn)發(fā)展適合自身?xiàng)l件和特點(diǎn)的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，形成地方優(yōu)勢(shì)和地方特色。進(jìn)一步完善責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的項(xiàng)目管理制度，建立健全年度與周期相結(jié)合的綜合評(píng)估體系，把目標(biāo)管理和績(jī)效考核各項(xiàng)工作落到實(shí)處。同時(shí)，加強(qiáng)省單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)建設(shè)，逐步增強(qiáng)其項(xiàng)目規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督服務(wù)等能力。

3.3 發(fā)揮競(jìng)技體育的多元功能，汲取社會(huì)資金來源

在競(jìng)技體育發(fā)展中，其經(jīng)濟(jì)功能、文化功能、教育功能日益突顯，同時(shí)競(jìng)技體育的政治化傾向也十分明顯。由于競(jìng)技體育存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)性，不可預(yù)測(cè)性和本身的欣賞性等特點(diǎn)，致使競(jìng)技體育自身具有多元化功能，加之改革開放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，競(jìng)技體育的多元功能應(yīng)該被開發(fā)出來，如競(jìng)技體育的經(jīng)濟(jì)功能，教育娛樂功能等等，我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到競(jìng)技體育發(fā)展的多功能性，并充分利用競(jìng)技體育的多元功能性多渠道、全方位的汲取社會(huì)有效資金來源，以此減輕國(guó)家、政府為競(jìng)技體育資金投入的沉重包袱。所以，在確定競(jìng)技體育資金來源發(fā)展對(duì)策時(shí)，要摒棄以往的舊傳統(tǒng)、舊觀念，轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，更多注重競(jìng)技體育的市場(chǎng)價(jià)值以及多元功能的開發(fā)利用，提高它對(duì)社會(huì)資金的吸引力，改善我國(guó)競(jìng)技體育發(fā)展中資金來源不足、社會(huì)化程度低的問題。

3.4 加強(qiáng)競(jìng)技體育法制化管理，解決體育糾紛

完善的法律保障是競(jìng)技體育運(yùn)行的基礎(chǔ)，有了完善的法律保障，國(guó)家、團(tuán)體、個(gè)人才能在正式制度的規(guī)范下進(jìn)行決策，體育的市場(chǎng)化運(yùn)作才有可能得以實(shí)現(xiàn)。首先，《體育法》條文性較強(qiáng)，可操作性不強(qiáng)，沒有明確地確立司法程序在體育領(lǐng)域?qū)嵤┑牟呗?，因此，體育法應(yīng)該針對(duì)新問題及時(shí)加以修改和完善，特別是要加快體育事業(yè)中相關(guān)法律空白領(lǐng)域的立法工作。其次，在《體育法》的基礎(chǔ)上，地方和相關(guān)部門應(yīng)加快制定與《體育法》相配套的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和文件，以推進(jìn)《體育法》更有效地、有針對(duì)性地貫徹實(shí)施。另外，體育法治的根本目的是保障公民合法的體育權(quán)利，促進(jìn)體育事業(yè)健康地發(fā)展。只有以此為宗旨，轉(zhuǎn)型中更新我國(guó)的體育法制體制，才能從根本上解決一系列體育糾紛以及不合法律規(guī)程的問題。最為關(guān)鍵的是要引入司法程序，加大體育法律的監(jiān)察和執(zhí)法力度，保證我國(guó)的體育法制能夠順利進(jìn)行。最后，加強(qiáng)對(duì)體育法律工作者培訓(xùn)，舉行全國(guó)范圍內(nèi)的體育法律宣傳和監(jiān)察工作，使體育法律法規(guī)真正深入人民群眾，為人民群眾服務(wù)。

［1］秦椿林，張瑞林.體育管理學(xué)［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［2］馬志和，徐本力.中外政府競(jìng)技體育管理職能的比較研究［J］.山東體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（4）．

［3］丁福德.中外競(jìng)技體育管理模式的比較研究［J］.宜春學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（2）．

［4］宋德海.我國(guó)競(jìng)技體育轉(zhuǎn)型發(fā)展的影響因素與對(duì)策［J］.遼寧體育科技，2014（2）.

［5］陳 洪.競(jìng)技體育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的多中心治理路徑［J］.首都體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（1）.

Research on Development Path Chinese Competitive Sports Management System in the Transformation

SONG Dehai

運(yùn)用文獻(xiàn)資料、專家訪談、比較分析等研究方法，分析國(guó)內(nèi)外競(jìng)技體育管理體制的模式，探究我國(guó)競(jìng)技體育管理體制發(fā)展中存在的問題，并從體育管理體制改革重要性和實(shí)踐等方面，借鑒國(guó)外改革經(jīng)驗(yàn)，研究轉(zhuǎn)型過程中我國(guó)競(jìng)技體育管理體制的發(fā)展路徑，提出對(duì)策。

轉(zhuǎn)型；競(jìng)技體育；管理體制；發(fā)展路徑

By using themethods of literature，expert interviews，comparative analysis，this paper analyses of home and abroad competitive sports management system model.To exp lore the existence problem of our country，s development of athletics sports management system，and from the reform of sports management system importance and practical aspects，reform of the abroad experience，research on the transformation of the development path of the of Chinese competitive sports management system，puts forward the countermeasures.

transformation；competitive sports；management system；development path

G812

A

1003-983X（2015）05-0396-03

2015-01-16

鹽城師范學(xué)院校級(jí)人文社科研究一般項(xiàng)目（13YCKW017）作者簡(jiǎn)介：宋德海（1982-），男，山東煙臺(tái)人，碩士，講師，研究方向：體育教育訓(xùn)練學(xué).

鹽城師范學(xué)院體育科學(xué)研究所，江蘇 鹽城224002 Institute of Physical Education，Yancheng Teachers University，Yancheng Jiangsu，224002