陳宵宇

(山東大學 法學院,濟南 250100)

黨內(nèi)法規(guī)的法學分析

陳宵宇

(山東大學 法學院,濟南 250100)

摘要：十八屆四中全會強調(diào)依法治國，要將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法治體系當中，再次將“黨內(nèi)法規(guī)”推入公眾的視野，并對國家的法治建設(shè)發(fā)揮重要作用。從憲法學視角來對黨內(nèi)法規(guī)進行多層次的剖析，分析其概念、法理依據(jù)以及與國家法律發(fā)展的關(guān)系，只有在憲法和法律下實行黨內(nèi)法規(guī)，才能使社會主義法治建設(shè)邁上一個新臺階。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；國家法律；依法執(zhí)政

中圖分類號：DF0

文獻標志碼：志碼：A

文章編號：編號：1008-7966(2015)04-0009-03

收稿日期:2015-02-11

作者簡介：陳宵宇(1992-)，女，內(nèi)蒙古凌河人，2014級憲法與行政法學碩士研究生。

一、黨內(nèi)法規(guī)的概念及來源

前不久，中共十八屆四中全會在北京召開，對國內(nèi)外當前的政治局勢做出了詳盡的評價與剖析，明確指出新形勢下，走中國特色社會主義道路，必須要堅決維護憲法和法律權(quán)威，實現(xiàn)依法治國。而實現(xiàn)法治國家前提便是依法執(zhí)政，既要堅持黨的領(lǐng)導，按照憲法和法律治理國家，也要使黨遵照黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)部進行有效管理。這也是在《中共黨內(nèi)法規(guī)制定條例》頒布后對“黨內(nèi)法規(guī)”地位的再一次肯定，突破了傳統(tǒng)的法律范疇，明確了黨法也是法，將其納入了依法治國的范疇之內(nèi)。

所謂黨內(nèi)法規(guī)，應當是指“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會，中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”。黨章是最基本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。這一概念在2013年的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中被予以肯定，這也意味著中國共產(chǎn)黨擁有了自己的首個國內(nèi)“立法法”。事實上“黨內(nèi)法規(guī)”由來已久，最初是由毛澤東同志提出的，在1938年的六屆六中全會上表述為“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述最重要的四項紀律外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各領(lǐng)導機關(guān)的行動”。[1]而后，劉少奇、鄧小平、江澤民、胡錦濤等多位國家領(lǐng)導人均在黨的重要報告或講話中提到這一概念，可以說這一概念的使用見證了黨在不同時期的發(fā)展，變化，盡管每次都會被賦予新的概念及內(nèi)涵，但其本質(zhì)都是一樣的，與國家的法治建設(shè)一起在不斷的發(fā)展，進步，并最終得以以法律的形式確認。

二、黨內(nèi)法規(guī)的法律基礎(chǔ)

雖然黨內(nèi)法規(guī)這一概念已經(jīng)提出了十多年，并多次出現(xiàn)在重要的中央文件之中，但在學術(shù)界仍然存在很大的爭議，不少人認為立法權(quán)屬于國家專屬，政黨組織不具有立法權(quán)，而采用法規(guī)這一概念極易造成人們對國內(nèi)現(xiàn)行法律法規(guī)的混淆、這一點，以曾市南的觀點最具代表性，他認為，2000年7月1日頒布的《立法法》規(guī)定了七個層次的立法權(quán)，而黨組織明顯沒有立法權(quán)不能成為立法主體，以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》作為“黨內(nèi)法規(guī)”與《立法法》相違背[2]。同時，黨內(nèi)條例不具有法律的特征，僅屬于黨的政策性和制度性的文件范疇，因此不應使用法規(guī)這一概念。

事實上，國家法并不等同于法，而是屬于法的一種，如《立法法》便屬于國家法體系，這也是我們平常所理解的法律，即由國家立法機關(guān)依據(jù)嚴格的法定程序制定，以國家強制力為后盾的法律。但從廣義的角度來講，真正的法還應當包括國際法和社會法(非作為法律部門的社會法)，所謂社會法是指國家機關(guān)或社會組織制定或認可的，以調(diào)整社會關(guān)系為目的，以公共利益為價值追求，屬于公法和私法兩大領(lǐng)域之外的的立法及表現(xiàn)形式，不具有國家強制力。姜明安教授曾經(jīng)將軟法概況為六個規(guī)則，其中第六個就是關(guān)于黨規(guī)黨法。他說：“執(zhí)政黨和參政黨規(guī)范本黨組織和活動及黨員行為的章程，規(guī)則，原則，這些章程，規(guī)則在其黨內(nèi)能夠起到規(guī)范的作用，故亦應列到軟法的范圍?！盵3]換句話講，政黨組織的立法權(quán)并不等同于國家立法權(quán)，正如《立法法》屬于國家法，其規(guī)定的是國家法規(guī)層面的制定主體及程序，而政黨法規(guī)由于其屬于社會法范疇，不具有國家強制執(zhí)行力，僅針對政黨內(nèi)部有效，通過調(diào)整，約束黨組織內(nèi)部關(guān)系來進一步調(diào)整一定范圍內(nèi)的社會關(guān)系，因此，作為政黨組織的共產(chǎn)黨通過《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》享有的立法權(quán)與國家立法權(quán)并不矛盾，此法非彼法。當然，也有學者堅持認為，考慮到共產(chǎn)黨的特殊性質(zhì)和其在中國的非凡歷史地位，黨的絕大多數(shù)規(guī)章制度所調(diào)整和規(guī)范的事項均有可能對國內(nèi)重大社會事務產(chǎn)生影響。因此，中國共產(chǎn)黨的法律規(guī)范性文件就不完全是社會法和軟法，它也具有一定的國家法和硬法的性質(zhì)。這實際上是由中國共產(chǎn)黨特殊的社會地位所決定的。我國憲法條文明確規(guī)定了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導核心地位，同時第五條還確定了國內(nèi)所有主體都必須遵守憲法和法律。這里的法律，自然是指國家法。但是，中國共產(chǎn)黨依法領(lǐng)導國家，依法執(zhí)政所依之法卻不僅包括國家法律，而且包括黨內(nèi)法規(guī)[4]。也就是說共產(chǎn)黨按照黨內(nèi)法規(guī)管黨、治黨與遵從國家法律并不矛盾。而最新的黨內(nèi)法規(guī)制定條例也明確了這一點，即黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法，法律相違背，僅僅調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，以保持黨的權(quán)威性、穩(wěn)定性為目標，促進依法治國的實現(xiàn)。此外，黨內(nèi)法規(guī)完全符合法的三個基本特征：一，法是調(diào)整人的行為的規(guī)則。二，法約束的是人們的外部行為。三，法是由一定的人共同建立的，經(jīng)商議認同的人們的行為活動，具有民主、公開、普遍、規(guī)范的特征。因此凡是符合這三個特征，且嚴格根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定條例所制定的規(guī)章制度均是黨內(nèi)法規(guī)，以黨的紀律為保障，約束黨的一切活動及黨員行為。并且隨著公民社會的發(fā)展，這種軟法會逐步得到認可，成為國家法律體系不可或缺的組成部分。

三、黨內(nèi)法規(guī)的缺點及完善

長期以來，由于所處的時代背景及國情不同，每一屆領(lǐng)導人及群眾對黨內(nèi)法規(guī)的認識也不盡相同，存在很多偏差，這就導致各級黨組織在執(zhí)行中央黨組織的指示過程中也會存在大量以權(quán)謀私，濫發(fā)“紅頭文件”的現(xiàn)象，使廣大黨員干部及人民群眾深受其害。其實這些紅頭文件的制定不僅不符合法定程序，且無法律依據(jù)，特別是有些地方黨組織隨意制定的“紅頭文件”不但與黨的方針，政策相違背，甚至與憲法，法律相沖突，但卻被一些人奉為黨內(nèi)法規(guī)，嚴重損害了法律的權(quán)威性及有效性，不利于依法治國的實現(xiàn)。具體來講，新中國成立以來紅頭文件數(shù)量龐大，種類繁雜，且不分部門類別，任何黨內(nèi)有權(quán)機關(guān)均可發(fā)布，一旦制定，各地政府便積極推廣執(zhí)行，當然這些紅頭文件在特定時期內(nèi)起到了一定的效果，有利于國家政策的順利實現(xiàn)，但從長遠來講非常不利于中國特色社會主義法治的發(fā)展。

這就表明我們應當嚴格規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的定立程序，建立黨內(nèi)法規(guī)違法糾錯機制，完善黨內(nèi)法規(guī)備案制度，同時盡可能的建立黨內(nèi)法規(guī)違憲審查機制，以使黨內(nèi)法規(guī)真正具有法律效力，與國家法律相適應。對于以前存在的那些違背法律精神的“紅頭文件”應當及時撤銷和清理，為此，中共中央于2012年繼黨內(nèi)法規(guī)制定條例頒布后對3 000多件中央文件進行全面審查，對于那些已經(jīng)不符合時代要求，不符合當前國家政策發(fā)展方向的文件及時進行清理，以解決其與國家法律相沖突的情況。

當然，這只是其中一個解決措施，要想徹底解決這些問題，還需要與黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度及違法或違憲審查制度相結(jié)合，具體來講，應當建立黨內(nèi)法規(guī)備案審查室，以審查黨內(nèi)法規(guī)的合法性及合憲性，并對審查主體，受理主體及審查方式予以明確規(guī)定。這一點黨中央于2012年5月27日在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》上及時作出了相應的規(guī)定，要求中央紀委、中央各部門和各省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在發(fā)布之日起30日內(nèi)報送中央備案。由中央辦公廳具體負責備案審查，并提出建議，報請中央決定。同時，該項條例還主動提出了“下備一級”原則，各省、自治區(qū)、市的黨組織應要求確立備案機制，主要對本級和下級黨組織訂立的條款進行審查，從源頭上減少濫用權(quán)力制定紅頭文件的現(xiàn)象，從而提高黨的執(zhí)政水平，實現(xiàn)依法治國[5]。

四、黨內(nèi)法規(guī)的法律發(fā)展

黨管黨是法治實現(xiàn)的重要保障，也是快速實現(xiàn)法治國際的應有之義。因此，只有注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)，即在憲法和法律之下實行黨內(nèi)法規(guī)，才能使社會主義法治建設(shè)邁上一個新的臺階。

發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)的法律法規(guī)，主要是指協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，也就是如何更好地在不違背國家法的前提下，發(fā)展社會法，國家法形成一個良好的互動循環(huán)，共同調(diào)整人與人之間、人與社會之間的關(guān)系，促進社會進步。

(一)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律發(fā)展的邊界

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律雖有共通之處，但本質(zhì)上仍然存在重大區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下幾個個方面。一是立法依據(jù)不同，黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)的主要是黨中央頒布的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》來制定的，而國家法律主要是由全國人大及其常委會制定的。二是立法權(quán)限不同，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)由黨的中央組織和紀檢委，中央各部門在內(nèi)的省級以上黨組織制定的。國家法律的立法權(quán)則是根據(jù)《立法法》規(guī)定的程序制定的，由全國人大及人大常委會行使國家立法權(quán)，其他任何機關(guān)制定的文件都不能超出該權(quán)限。三是制定和修改程序不同，國家法屬于硬法，其制定和修改程序要嚴于主要具有軟法性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)。四是調(diào)整內(nèi)容與范圍不同，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的是黨的路線方針政策等有關(guān)黨組織及黨員的一系列重大事項，即主要調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系。且調(diào)整范圍可以覆蓋到社會生活的各個方面，包括對部分道德領(lǐng)域的調(diào)整。而國家法律規(guī)定的是《立法法》規(guī)定的只能制定法律的事項，調(diào)整的是整個社會關(guān)系，其調(diào)整范圍往往小于黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的范圍，即法律是最低層次的道德。五是約束力不同，黨內(nèi)法規(guī)僅在黨組織內(nèi)部發(fā)生效力，不對國家法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)產(chǎn)生影響，即不具有國家強制力，僅有黨紀來約束，自成體系。換而言之，其約束的對象也僅僅為政黨組織的內(nèi)部成員。而國家法律則對各類主體，即包括黨員在內(nèi)的全體公民均有普遍約束力，一旦違反法律，則要受到法律制裁，由國家強制力來保障。

此外，新出臺的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條、第3條以及第13條分別具體規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的立法主體及起草方式，這就表明黨在立法過程中不得與憲法、法律的基本原則相違背，要尊重國家立法權(quán)，只能在黨內(nèi)立法權(quán)允許的范圍內(nèi)行使權(quán)力，這個范圍當然包含于國家法律當中。換句話講，凡是屬于現(xiàn)行法律調(diào)整事項，黨內(nèi)法規(guī)不得予以干涉，不可以試圖以黨內(nèi)法規(guī)代替現(xiàn)行法律。這樣做既有利于保護黨內(nèi)成員作為普通公眾的基本權(quán)利，也可以防止黨組織利用黨內(nèi)法規(guī)侵犯其他主體的權(quán)利，有利于保護國家立法權(quán)的獨立性和完整性。

(二)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律發(fā)展的銜接

雖然黨內(nèi)法規(guī)與國家法律發(fā)展存在一定的差異，但二者本身也應當是相輔相成的關(guān)系，共同統(tǒng)一于中國特色社會主義法律體系建設(shè)之中。即從這一層面上講，黨規(guī)與國法在制度根源上具有一致性，均以憲法至上為核心，依黨執(zhí)政的前提也是依憲執(zhí)政，憲法為全體公民活動必須遵守的根本原則。雖然黨內(nèi)法規(guī)僅僅約束黨的內(nèi)部行為，但考慮到中國共產(chǎn)黨的特殊執(zhí)政地位及影響力，其對中國特色社會主義法治建設(shè)具有輻射性作用，黨既要依照黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，也要依據(jù)憲法法律治國理政，最終實現(xiàn)黨規(guī)與國法的統(tǒng)一發(fā)展。

首先，在充分尊重國家立法權(quán)的前提下，應當著手建立和完善黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相互協(xié)調(diào)溝通機制。由于歷史遺留問題及現(xiàn)實混亂的實際情況，導致黨內(nèi)法規(guī)與部分國家立法在日常領(lǐng)域中存在諸多沖突。有關(guān)政黨的實際權(quán)限尚未明確;很多黨的實際領(lǐng)導方式，程序并不完善;而對于中央或上級黨組織的決定或命令也無法在地方得到很好的貫徹和落實，甚至出現(xiàn)陽奉陰違的情況。此外，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督基礎(chǔ)也不夠健全，對于地方黨組織是否貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)，是否濫用權(quán)力侵害其他主體利益，無法進行有效監(jiān)管。因此，在新形式下，加強黨內(nèi)法治建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)體系及其實施保障監(jiān)督機制就顯得尤為重要。為此，要不斷加強黨組織和各政府部門的工作配合，協(xié)調(diào)解決實際存在的問題與矛盾，著重解決黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部存在的一些顯著缺陷，如黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)章具有滯后性，不可操作性等問題，這與共產(chǎn)黨領(lǐng)導國家主要發(fā)展方向，建設(shè)法治社會、法治政府嚴重脫節(jié)，所以，一方面既要在不違背國家法律的前提下，增強黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，保障切實有法可依，依法執(zhí)政。另一方面也要及時整合黨內(nèi)法規(guī)，將一些經(jīng)過實踐和歷史檢驗的的制度通過法定程序，上升為國家意志，即通過國家立法機關(guān)制定成為行之有效的法律。如從國家工作人員的廉潔作風來講，對黨員干部的要求普遍要比一般公眾要高，要嚴格按照《黨員干部選拔任用條例》來規(guī)定，通過其62條、63條規(guī)定可以得知，一旦選拔和任用不當造成重大危害，應當按照黨紀直接予以處分。之所以這樣規(guī)定是為了保持黨員干部隊伍的廉潔性與純凈性，防止跑官、賣官的現(xiàn)象發(fā)生?？梢哉f，這是一項非常有效的防止官員貪污腐敗的黨內(nèi)法規(guī)，但它約束的對象僅僅是黨員干部，而對于要想建設(shè)廉潔、法治型政府和社會的中國來說，這樣的打擊力度還是不夠的，因為全國仍然有很多官員并非黨員，即使是黨員受到了黨紀處罰，這對于其他領(lǐng)導干部買官賣官的警示作用還遠遠不夠，因此，通過法定程序?qū)⒋隧楛h內(nèi)法規(guī)加以完善，使其上升為國家法律，從根本上防止貪污腐敗是非常有必要的。這樣既可以使黨規(guī)與國法相互配合，形成雙層處罰，打擊腐敗犯罪，也可以在實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)有效性的同時維護國法的權(quán)威性，共同實現(xiàn)社會主義法治。

為此習近平總書記在全國組織部長會議上再次做出了強調(diào)，要嚴厲打擊跑官、賣官的市場，糾正不良用人之風。相信隨著法治社會發(fā)展的需要，這項黨內(nèi)法規(guī)很快會被提上議程，逐步上升為國家法律?？梢姡瑢崿F(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接對于建設(shè)社會主義法治國家具有促進作用。

(二)黨內(nèi)法規(guī)對國家法律發(fā)展的作用

俗話說“無規(guī)矩不成方圓”，建設(shè)法治社會、法治政府需要國家法律作為保障，而我國是在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下實施依法治國、依憲治國方針的，這就更需要一個紀律嚴格，內(nèi)部程序規(guī)范的黨組織來指引，因此，健全黨內(nèi)法規(guī)體系，做到依法治黨，才能使國家治理順利展開。尤其是目前一些地方黨員法律觀念弱化，對黨規(guī)黨紀不但不遵守，并且將其和國家法律混為一談，導致濫用權(quán)力的行為時常發(fā)生，而黨組織對于種種權(quán)力濫用問題也沒有做到全面有效處理。長此以往，就容易造成黨規(guī)與國法的嚴重脫節(jié)，一方面國家立法、司法、執(zhí)法將受到黨的意志的嚴重影響，不在以法律為主導，即治國理政逐步偏向依靠黨內(nèi)法規(guī)而非國家法律。另一方面，隨執(zhí)政黨地位的提高，黨員自身的榮譽感就會膨脹，逐漸脫離人民大眾，濫用權(quán)力的現(xiàn)象也會不斷增多。

而《黨內(nèi)法規(guī)》的確立正好有助于黨員干部樹立法治思維，學習運用法律規(guī)范、法律邏輯來解決問題，主要是指嚴格通過法律、法規(guī)、制定程序等來促進各級黨員干部依法治國理政，這樣才能使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律始終保持一致性，使政黨執(zhí)政不偏離法治的軌道。具體來說，主要是在不違背憲法和法律的前提下，各級黨組織依照《黨內(nèi)法規(guī)》來協(xié)調(diào)中央與地方以及各地方之間黨組織的關(guān)系，促進法治社會管理制度的創(chuàng)新，共同推進依法治黨與依法治國，實現(xiàn)黨內(nèi)法治與國家治理的有機統(tǒng)一。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序條例》第6條第二款確定了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，不得與國家法律相抵觸”的原則。這也進一步肯定了黨內(nèi)法規(guī)的地位及與國家法律的關(guān)系，避免二者相互沖突。

實際上，黨內(nèi)法規(guī)在某種程度上成為了對中國社會進行制度改造的試驗田，承擔了為法治建設(shè)架橋鋪路的任務[6]。具體來講，是指將黨內(nèi)法規(guī)中經(jīng)受得起實踐檢驗，行之有效的規(guī)定、方針、政策通過嚴格的法定程序上升為國家法律，從而促進中國法治的發(fā)展。同時，新中國成立以來的黨的優(yōu)秀指導思想及原則，如“三個代表，以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”等也逐漸融入國家法治精神的核心，這一點，從將國家尊重和保障人權(quán)寫入憲法中就可以看出。此外，由于我國憲法已經(jīng)確認了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位，所以黨內(nèi)法規(guī)的細致及完善可以從領(lǐng)導體制、方式等方面對憲法和法律加以具體化，規(guī)定國家法律不宜作出規(guī)定的事，查漏補缺，以實現(xiàn)法治的基本精神。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障?？梢哉f，離開黨的領(lǐng)導，依法治國也無法實現(xiàn)。實踐表明，國家法律的實施需要全體成員遵法、守法，而黨組織便起到了帶頭遵紀守法的模范作用，使國家法律得以順利實施。因此，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度對國家法律發(fā)展將會起到極大的促進作用，真正實現(xiàn)依法治國。

參考文獻:

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[責任編輯:李瑩]