李云新，中南財經(jīng)政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073

袁洋，中山大學 政治與公共事務(wù)管理學院，廣東 廣州 510006

項目制運行過程中“示范”斷裂現(xiàn)象及其解釋

李云新，中南財經(jīng)政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073

袁洋，中山大學 政治與公共事務(wù)管理學院，廣東 廣州 510006

中國試點工作呈現(xiàn)出“示范”斷裂現(xiàn)象，即造點容易、推廣難。“示范”斷裂現(xiàn)象的發(fā)生，不僅因為選點不科學、操之過急或者綜合配套試點不足、后濟乏力，還在于中國宏觀制度環(huán)境與中觀制度安排下的微觀政府行為異化。本文通過制度分析方法研究發(fā)現(xiàn)“示范”斷裂具有多重邏輯，宏觀制度環(huán)境和中觀制度安排提供了示范點建立的激勵機制、示范失效的斷裂機制以及路徑依賴的強化機制，而示范斷裂主要存在于資金鏈條斷裂、科層運作斷裂和集體行動斷裂等多個環(huán)節(jié)中。國家治理、財政體制等集中式制度環(huán)境與統(tǒng)一目標、?？顚Ｓ?、配套資金、技術(shù)治理的項目制制度安排對地方政府“示范”工作的實施都產(chǎn)生了影響，且項目目標與科層目標間的張力是根本性矛盾。項目制制度安排為地方政府樂于“造點”、疲于“推廣”提供了激勵，而集中制環(huán)境對“示范”斷裂予以路徑強化，使得“示范”斷裂現(xiàn)象常態(tài)化。

項目制； 示范； 國家治理； 政策試驗

一、引言

隨著中國步入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型新階段，改革阻力和風險日益顯著?！笆痉丁弊鳛檎邎?zhí)行工具與擴散機制，在實現(xiàn)國民經(jīng)濟平穩(wěn)轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮著重要作用。中國獨具特色的政策試驗及其推廣是我國改革開放時期采用的關(guān)鍵手段[1]?！笆痉丁笔墙档凸舱邎?zhí)行風險、實現(xiàn)政策意圖有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果的重要工具，通過學習、競爭、模仿、行政指令等擴散機制以適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟社會環(huán)境。由點及面的“示范”機制塑造出極具適應(yīng)力的“中國模式”[2]。 然而，“示范”是一個復雜政治、經(jīng)濟、社會過程與機制，示范效應(yīng)的發(fā)揮受到示范內(nèi)容屬性、社會系統(tǒng)性質(zhì)、傳播渠道、時間和空間、思想認知等因素的影響。在與宏觀環(huán)境相互嵌套下，示范機制作用的發(fā)揮受到極大影響。我國當前致力于向法治化社會轉(zhuǎn)型，但現(xiàn)有體制中依然可見魅力型權(quán)威和運動式治理的影子。政府合法性的取得很大程度上依賴于顯性政績，科層體制隨著責任目標制、行政考核制、干部晉升制等制度的進一步完善而不斷充實，卻依然存在易于被臨時擱置的脆弱性。同時，鄉(xiāng)村社會正經(jīng)歷重大變遷，“政不下縣”格局被打破，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會遭受極大沖擊。一些越俎代庖的集權(quán)性改革措施使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得縛手縛腳，其自主性受到極大限制。20世紀90年代以來，隨著分稅制改革地推行，項目制作為一種新型治理手段自上而下嵌入基層治理格局中。然而，在項目制促成科層傳導由“條塊分割”向“條塊彌合”轉(zhuǎn)變的同時，其“?？顚Ｓ谩钡膶I(yè)性與實踐需求的復雜性難以調(diào)和，影響著“示范”效應(yīng)的發(fā)揮。目前各地實際工作中普遍面臨由點到面“示范”斷裂的困境，有些領(lǐng)域甚至“試點項目尸橫遍野”[3]。20世紀80年代末以來，各種局部農(nóng)村醫(yī)療改革試點鮮有被成功推廣[4]123，嚴重影響了經(jīng)濟與社會變遷的方向與進程?！笆痉丁庇狭说胤秸非蠖唐谡兊内呄?，集中力量辦示范點成為普遍現(xiàn)象[5]，示范點淪為行政強制下選擇性學習、選擇性闡釋以及選擇性執(zhí)行的形式績效指標，難以轉(zhuǎn)化為實質(zhì)績效[6]?！笆痉丁碑a(chǎn)生了資源依賴效應(yīng)、供給需求斷層、貧富差距拉大等負向效應(yīng)。示范點優(yōu)惠過多、目標畸高、配套過少等先天不足埋下了推廣階段“示范”斷裂的伏筆。

二、文獻回顧與理論視角

“示范”斷裂現(xiàn)象已經(jīng)普遍存在，成為了一個不爭的事實，并日益受到學界關(guān)注。為什么“示范”斷裂現(xiàn)象比比皆是？“示范”斷裂現(xiàn)象為什么不僅沒有被遏制反而能夠得以持續(xù)存在？現(xiàn)有解釋主要從三個方面展開。

解釋一：試點選擇失敗論。示范點作為整個“示范”機制的源頭，具有基礎(chǔ)性意義。相當部分“示范”斷裂現(xiàn)象的形成，根源在于示范點選取階段便已步入歧途。黃秀蘭認為，示范點選擇更加青睞條件優(yōu)越的地方，示范點建設(shè)普遍存在著目標太高、冒進求成或目標太低、只重眼前的現(xiàn)象，這為示范經(jīng)驗的推廣增加了難度[7]。劉釗、萬松錢認為試點方法受到內(nèi)在效度的挑戰(zhàn)，“試點附加”掩蓋問題，大大降低示范點產(chǎn)出與投入的關(guān)聯(lián)性[8]。同時，示范點優(yōu)惠政策引發(fā)爭取試點的激烈競爭，設(shè)租尋租交雜其中，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的嵌入使得試點決定因素更加撲朔迷離。在上述客觀優(yōu)勢與主觀愿望的一“推”一“拉”之間，具備區(qū)位優(yōu)勢、人脈資源的“點”脫穎而出，但其卻缺乏試點應(yīng)有的普遍意義。試點選擇的非公共性與非規(guī)范性由此凸顯，而選點不科學使得示范經(jīng)驗難以通過推廣產(chǎn)生擴散效應(yīng)。

解釋二：地方政府失靈論。部分學者將視角聚焦于政策意圖傳播層面，并運用公共選擇理論揭露在政府體制下必然出現(xiàn)的效率低落現(xiàn)象。政府官員作為理性人，具有追求自身利益最大化的動機。韓國明、王鶴從政府自利與制約缺失層面，以示范村建設(shè)個案為依托，闡釋了示范方式失效機理[9]。他們指出，在我國的現(xiàn)有的政治體制中，人大監(jiān)督權(quán)虛化、行政委任制盛行，導致由行政機構(gòu)、人大代表和利益集團形成的“鐵三角”難以有效遏制政府利益內(nèi)在性問題。李元珍通過對地方政府聯(lián)系點制度運作的深入考察，進一步映證，政府在部分試點打造的“高大上”背后充斥著大量的“假大空”[10]。政府具有追求自身私利、無視公共福祉的動機，現(xiàn)有制度安排卻無法對其進行有效制約，普惠性示范效應(yīng)便無從談起。

解釋三：鄉(xiāng)村社會變遷論。鄉(xiāng)村組織深深扎根于基層社會，掌握大量民眾需求信息，既是“示范”機制運行的基層落實者，又是示范經(jīng)驗承接的受眾。鄉(xiāng)村角色扮演的好壞直接影響“示范”效應(yīng)的發(fā)揮。分稅制改革所造成的財權(quán)上移、事權(quán)下放局面使得情況更加復雜。大政出自中央，具體運作則落實在了縣域。折曉葉通過研究指出，縣級政府具備資源經(jīng)營權(quán)，權(quán)能完整，能夠進行相對獨立地治理。在現(xiàn)有“擴權(quán)強縣”、“省管縣”的大背景之下，縣政府承擔著越來越多自主治理的具體職責[11]。然而，厚此必薄彼，鄉(xiāng)村組織面臨失語困境，喪失了調(diào)撥資金的自主權(quán)，徒有協(xié)調(diào)配合職責，這對鄉(xiāng)村主體的行為實施無疑是雪上加霜。隨著“三提五統(tǒng)”*“三提五統(tǒng)”是指在農(nóng)村的三項村提留(公積金、公益金、管理費)和五項鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌(教育附加、計劃生育費、民兵訓練費、民政優(yōu)撫費、民辦交通費)等。取消、“兩工制度”*“兩工制度”：“兩工”即農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工。廢除、村民小組瓦解等一系列鄉(xiāng)村社會變遷，村民行為逐漸脫離“熟人社會”的制約，血緣與地緣的雙重認同逐漸淡漠，多元利益難以調(diào)和，集體行動陷入困境[12]。示范經(jīng)驗在鄉(xiāng)村層面眾口難調(diào)，加之鄉(xiāng)村組織逐漸“懸浮”[13]，示范效應(yīng)的發(fā)揮失去了內(nèi)在與外在的雙重推力。葉敏、熊萬勝對此也表達了憂慮，鄉(xiāng)村變遷勢必導致傳統(tǒng)動員模式弱化，科層動員與社會動員的平衡面臨被打破的危險，這種集權(quán)行政邏輯使得“示范”機制陷入危局[14]。

諸學者對“示范”斷裂問題所做出的客觀現(xiàn)象描述、影響因素歸納、綜觀原因剖析等努力，不斷充實該研究問題，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)。以上三種解釋從不同視角闡述了“示范”斷裂產(chǎn)生的原因，對本研究具有啟發(fā)意義，但細察之下依舊存在繼續(xù)研究的空間。試點選擇失敗論目前多停留在對現(xiàn)象的描述上，學者們關(guān)注到了行為主體在示范點確立過程中的既有邏輯，卻少有從示范機制運行層面深入探究現(xiàn)有制度環(huán)境與制度安排，對其行為提供激勵與強化機制。地方政府失靈論的視角對理解行政體制中的約束缺失提供了有益幫助。然而，平級機構(gòu)之間雖難以形成有效監(jiān)督，但在集中體制下中央對地方、上級對下級通過人事制度、財政給付等措施依舊享有較強的控制能力，現(xiàn)實中卻并沒有出現(xiàn)上級政府對地方政府失敗示范的叫停，而是廣泛存在著“默許”和“共謀”現(xiàn)象[15]。根據(jù)奧爾森的共容利益理論，地方官員雖然存在趨利動機，但從長遠來看，政府收益與社會繁榮之間存在的共容利益理應(yīng)對地方政府的異化行為有所修正[16]。地方政府對群眾利益的熟視無睹、對自身謀利行為的自我催眠單憑公共選擇理論很難給出充分解釋。鄉(xiāng)村變遷論呈現(xiàn)了轉(zhuǎn)型過程中鄉(xiāng)村社會的運行變化，鄉(xiāng)村組織合法性、村民自組織行為均面臨重構(gòu)風險。然而，在此次轉(zhuǎn)型過程中，為什么在整個示范機制鏈條中只有“示范”推廣效應(yīng)受到阻滯，而示范點建設(shè)工作卻依然長盛不衰？ 鄉(xiāng)村變遷論顯然沒有解答此問題。對此問題進行解釋需要將地方政府的微觀行為置于宏觀制度環(huán)境與具體制度安排中，考察地方政府停留在打造示范點這一層面的實踐邏輯。

因此，本研究將制度因素納入對“示范”斷裂現(xiàn)象的解釋中來，致力于將宏觀制度環(huán)境、中觀制度安排與微觀政府行為相結(jié)合，試圖解釋“示范”斷裂的誘發(fā)機制及其在現(xiàn)有制度框架下如何形成路徑依賴。本研究將重點關(guān)注項目制運作的具體制度安排對地方政府行為的驅(qū)動機制，將項目制這一具體的制度安排內(nèi)置于與其他制度共同構(gòu)成的制度環(huán)境中，分析宏觀制度環(huán)境為地方政府塑造的“示范”斷裂自強化機制，進而闡釋項目制運行過程中地方政府樂于造點卻疲于推廣的激勵機制與強化機制。

本研究將通過審慎地回答如下問題以更深入地理解“示范”斷裂現(xiàn)象的產(chǎn)生、擴散以及路徑強化的演變過程：地方政府為何樂于并能夠打造大量示范點？地方政府在由點到面的示范中面臨怎樣的困境？地方政府止于打造示范點、疲于推廣的行為在項目制下受到了何種激勵？在現(xiàn)有宏觀制度安排下，“示范”斷裂現(xiàn)象為何常態(tài)化，受到怎樣的路徑強化機制影響？

三、 “示范”斷裂的演化邏輯

制度作為形塑人們之間相互關(guān)系的約束，限定了人們的選擇集合[17]。地方政府行為不僅受到制度的激勵，還深受制度變遷過程中路徑依賴與鎖定效應(yīng)的影響。結(jié)合我國“示范”機制運行的具體情境，本研究從宏觀制度環(huán)境、中觀項目制度安排、微觀地方政府行為三個層面闡釋影響示范效應(yīng)發(fā)揮的激勵機制、斷裂機制以及強化機制(圖1)。

圖1 “示范”斷裂演化邏輯的分析框架

(一)示范點建立與激勵機制

在處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中的國家，試點先行往往是沖破阻力、減少風險的良好選擇。國際上總結(jié)出的“分階段復制”理論尤為符合中國的實際情況[18]。 韓博天指出，“典型示范”、“由點到面”、“點面結(jié)合”是我國自革命時期延續(xù)至今的政策執(zhí)行工具[19]。事實證明，無論是在革命時期還是新中國成立以后的一系列改革嘗試中，其對經(jīng)驗擴散都產(chǎn)生了一定推動作用。推行試點的傳統(tǒng)做法為我國目前示范點的普遍建立提供了最初的激勵。

隨著我國財政體制的改革，項目制作為一種新型治理手段自上而下嵌入到基層治理格局中，涵蓋了幾乎所有建設(shè)和公共服務(wù)資金的轉(zhuǎn)移支付[20]。項目制目前成為伴隨著財政集權(quán)化而出現(xiàn)的宏觀調(diào)控工具，目的在于提供一條沖破“塊塊體制”的路徑，將財政上收的資金通過專項化方式用于實現(xiàn)特定目標。但項目制實施以來的資金運行效果，往往事與愿違，地方政府以示范點名義爭取項目資金，項目任務(wù)卻最終被一個個示范亮點應(yīng)付完成。地方政府在明知項目意圖情況下反其道而行之，是因為受到了制度的不良激勵，既有來自特定項目制度安排的驅(qū)使，也有來自宏觀體制環(huán)境的推動。項目制“統(tǒng)一目標、專款專項”所承載的資金發(fā)包部門治理意圖，并不能確切地與地方政府當前的發(fā)展目標相吻合，甚至互相沖突。如基本農(nóng)田保護項目中嚴格限定土地用途的規(guī)定，與地方政府城鎮(zhèn)化推進中對建設(shè)用地的現(xiàn)實需求即是一對尖銳的矛盾。但地方政府并不會“知難而返”，因為資金跟著項目走，沒有項目就也就沒有相應(yīng)的資金撥給。有幸爭取到項目的地方政府，面對項目目標與地方發(fā)展目標的沖突，會優(yōu)先考慮自身利益，示范點打造由于簡單易行且成本偏低，理所當然地淪為應(yīng)付上級檢查的工具。除了項目資金的激勵外，宏觀制度環(huán)境還對示范點打造的動機予以了強化。地方政府爭取項目資金打造示范點的動機之所以強烈，受到了我國干部晉升制、行政考核制的驅(qū)動。正如周雪光所言，我國人事任免中的淘汰制與相對標準導致了官員對短期績效的看重[21]，傾向于用政績工程發(fā)出信號。依據(jù)信號理論，由于存在信息的不對稱，地方政府便產(chǎn)生了打造示范點，進行象征性治理的動機[22]。我國行政考核制度從定性到定量的轉(zhuǎn)型雖然大大降低了不確定性，但是未能為地方政府提供全面落實項目任務(wù)的激勵?，F(xiàn)行量化考核指標促使了地方政府用“先進掩蓋后進，亮點遮蔽污點”。由此觀之，地方政府在爭取到項目資金后，利用行政考核體制“一俊遮百丑”的考核特征[6]，通過打造示范點既可完成項目任務(wù)，又可完成績效目標，贏得晉升空間，此乃一箭三雕之舉，何樂而不為？

通過上述分析，可以得出如下命題：

1.3 統(tǒng)計學方法 采用SPSS 19.0統(tǒng)計學軟件對數(shù)據(jù)進行分析。計量資料用均數(shù)±標準差表示，組間比較采用t檢驗。在分析過程中，多組間的數(shù)據(jù)比較處理采用One-way ANOVA方法進行分析。以P<0.05為差異有統(tǒng)計學意義。

命題1 地方政府熱衷于打造示范點的行為，是對項目制“統(tǒng)一目標、?？顚ｍ棥钡挠行ё兺?，并在干部晉升制、行政考核制等宏觀環(huán)境中得到進一步強化。

(二)示范失效與斷裂機制

示范點的成功建立在我國現(xiàn)有制度環(huán)境中存在著廣泛激勵，但其終究只是整個“示范”機制的開端和基礎(chǔ)?！笆痉丁弊鳛檎邎?zhí)行和變遷機制，最終成敗主要取決于由點到面示范效應(yīng)的好壞。然而，當我們把視線移至示范推廣過程，卻發(fā)現(xiàn)示范點的推廣工作困難重重。示范機制的運作從示范點建立到成功推廣是一個紛繁復雜的過程，需要示范主體支持、制度環(huán)境護航，同時也離不開示范受眾配合，任何環(huán)節(jié)的差池都將使示范效應(yīng)的發(fā)揮大打折扣。

1.資金鏈條斷裂。項目作為資金載體引發(fā)地方政府競相爭取。項目資金的分配雖然并非普惠性質(zhì)，但項目意圖也絕非止于造點。從項目資金的整個流向上看，示范失效源于資金鏈條的兩次斷裂。首先，資金鏈條在項目部門發(fā)包至示范點建設(shè)過程中斷裂。根據(jù)實地考察，地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍將示范斷裂歸咎于項目資金不足，但這種論斷難以令人信服。項目制技術(shù)治理的特征在一定程度上為其資金撥給的科學性提供了保證，盡管信息的不對稱可能造成偶然偏差，但大范圍資金不足必然有其深層原因。由于地方政府發(fā)展動機與政府官員自利傾向的相互疊加，項目資金這一預(yù)算外資金成為各主體覬覦的對象，項目資金在賬面上用于完成項目任務(wù)，卻在暗中被挪為他用。那么這部分資金究竟流向了何方？由于上級統(tǒng)一決策的治理目標并非地方政府發(fā)展的當務(wù)之急，其中一部分被地方政府用“空轉(zhuǎn)”*“空轉(zhuǎn)”意指地方政府先轉(zhuǎn)入資金滿足項目申請的要求，然后在資金到賬檢查完后再把賬戶“抽空”。詳細論述參見黃宗智、龔為綱：《“項目制”的運作機制和效果是“合理化”嗎？》，載《開放時代》2014年第5期。的方式套取出來轉(zhuǎn)而投入到其他領(lǐng)域，實質(zhì)上只是“在賬上過了一遍”[23]。有的地方政府甚至修改預(yù)算結(jié)構(gòu)，其結(jié)果便是導致項目資金效果的溢出[24]。另一部分資金則因為權(quán)力尋租行為而直接退出生產(chǎn)領(lǐng)域。項目制的競爭屬性與市場化傾向催生了權(quán)錢交易的灰色空間。由于稅費改革以及“三提五統(tǒng)”被廢除，很多地方政府入不敷出。為了維持政府工作的正常運轉(zhuǎn)，“跑項目”成為了一種潮流。項目資金能否順利獲得不僅取決于是否符合既定申報標準，還與該地方政府與項目部門關(guān)系的疏密程度與特殊手段有關(guān)。市場化運作初期，法律體系尚不完善，難以對諸如工程隊、私人企業(yè)等市場主體的投標、施工環(huán)節(jié)實施有力控制。鑒于此，權(quán)利尋租者結(jié)成規(guī)模不等的“分利集團”，不斷將資金從項目中截留到集團內(nèi)部[25]。上述兩種資金流向均造成了既定項目資金鏈條在造點處斷裂，無益于示范效應(yīng)的發(fā)揮。資金周轉(zhuǎn)在暗中進行，項目資金不足成為了地方政府止于示范點建設(shè)的托辭。其次，項目資金在示范點打造至推廣過程中發(fā)生斷裂。示范點建設(shè)往往是綜合性試驗，而項目目標卻是單一的，這必然促使地方政府策略性地應(yīng)對。地方政府將各種項目“打包”后投入示范點建設(shè)，通過項目疊加、集中投入打造亮點效果。示范點建成得益于項目資金的累加，項目資金聚集在于示范點，示范推廣的資金輸送渠道卻是缺失的。示范點打造模式背離了項目試驗的初衷，示范推廣中缺乏足夠資金支持使得政府主導的示范失效在所難免。

2.科層運作斷裂。項目制治理意在突破橫向“塊塊體制”的阻力，但項目意圖自上而下的傳達高度依賴“條條體制”，因此，項目運作終究不可能脫離科層體制而獨立存在。項目制所依靠的專項轉(zhuǎn)移支付模式導致了諸多領(lǐng)域“以縣為主”的制度安排。隨著縣級政府及各職能部門權(quán)威的不斷強化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被剝奪了資金安排的主動權(quán)與合法性，其角色面臨“迷失”風險。由于我國垂直行政鏈條止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的行政聯(lián)結(jié)處于斷裂狀態(tài)[26]。作為示范點建設(shè)的直接推動者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組織在推廣過程中卻顯得力不從心，項目運作在科層運作安排中陷入縣—鄉(xiāng)、鄉(xiāng)—村雙重斷裂困境。首先，示范擴散缺乏推力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展意圖隨著財權(quán)的上收而逐漸削弱，支出責任的免除使其滋生惰性思想?？h級政府集諸多事務(wù)于一身，在輕重緩急的考量下，推廣工作一壓再壓。示范推廣工作便因為縣級政府自顧不暇與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事不關(guān)己而長久擱置。其次，示范經(jīng)驗難以因地制宜。行政層級的斷裂造成決策權(quán)上移與信息不對稱加劇，也使得基層需求向上反映渠道缺失，上級決策失去因地制宜的調(diào)整機制。缺乏本土化改造的推廣工作呈現(xiàn)出寸步難行、勞民傷財?shù)摹笆痉丁睌嗔熏F(xiàn)象。最后，示范成本提高。項目制依靠技術(shù)治理手段，依托嚴格的申報、驗收、審批等環(huán)節(jié)把關(guān)，試圖革除人為的不確定性。項目思維依靠嚴謹?shù)男问脚c技術(shù)控制，來制約影響效率的變通行為[27]。稅費改革以及項目制實施之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織尚可以運用“三提五統(tǒng)”或其他預(yù)算外資金，自發(fā)的學習模仿其他先進典型。但在科層運行斷裂的強化下，項目制以一套程序化的邏輯，磨滅了基層政府自發(fā)學習的動機與能力。在大量信息成本與行政成本的累積下，產(chǎn)生了“刪簡就繁”的實際效果。項目制雖然是一種財政支付的行政制度安排，但從其單管直下的項目思維便可瞥見運動式治理的影子。在科層組織中，中央和上級政府不僅可以通過項目資金的撥給表達其政策意圖，還具有選擇示范點的發(fā)言權(quán)。雖然信息不對稱導致效率降低，示范點難以推廣，但對于中央和上級的政策意圖下級政府在形式上是不能拒絕的。運動式治理任意性、治標不治本的特征[28]，干擾科層體制的運行，地方政府周期性地運用動員方式打造示范點。

3.集體行動斷裂。項目制秉承自上而下的輸送邏輯，示范效應(yīng)的發(fā)揮同樣離不開受眾的配合與支持，否則，如火如荼的項目制運作與示范點建設(shè)也會局部遇冷。以新農(nóng)村建設(shè)項目為例，在示范推廣過程中，集體行動的斷裂產(chǎn)生于兩個層面。其一，源于部分村干部的不配合。項目制引發(fā)的激烈競爭背后實際掩藏著落后主體被迫退出競爭的無奈。項目制的配套資金使得經(jīng)濟薄弱的申請者為了規(guī)避負債風險而望而卻步。項目“抓包”實際上是強者間的游戲。折曉葉、陳嬰嬰對項目進村案例的研究指出，村莊只有擠進創(chuàng)建村，才有資格“抓包”到項目，獲得資金[20]。因此，無論是配套資金的規(guī)定還是躋身創(chuàng)建村的前提，都為示范經(jīng)驗的擴散提高了門檻，這種適者生存的規(guī)則并不能為大部分基礎(chǔ)平平甚至落后村莊的村干部提供力爭上游的激勵。其二，歸因于村民自組織能力弱化。在項目制推行以前，村內(nèi)建設(shè)經(jīng)費有一部分來自于村民自籌，而且“熟人社會”與村民小組提供了協(xié)商討論的平臺。但是分稅制改革以后，資金來源改變、村組職能衰退、村民權(quán)利義務(wù)關(guān)系被打破[12]，部分財產(chǎn)由于產(chǎn)權(quán)界定不充分而成為“公共領(lǐng)域”。當項目建設(shè)與服務(wù)資金注入到公共領(lǐng)域時，這些權(quán)利由于價值的上升而引發(fā)村民間沖突，資金分配難以達成，陷入集體行動的困境。此外，村民層面還存在著“有理智的漠不關(guān)心”[29]，村集體利益作為一種公共產(chǎn)品，若缺乏強烈的正面激勵或者社會關(guān)系網(wǎng)的維系，便無法產(chǎn)生有效的集體行動。分稅制改革、項目制運作等一系列制度變遷，打碎了村莊自籌資金、協(xié)商一致的自主治理機制，卻沒能重塑另一套引導集體行動的激勵，其結(jié)果便是個人理性無法產(chǎn)生集體理性，從而大大降低了示范擴散的效率。由此觀之，在鄉(xiāng)村社會變遷的大背景下，項目制的競爭思維成為了經(jīng)驗擴散與推廣的一道障礙。

根據(jù)以上討論，可以得出如下命題：

命題2 由于現(xiàn)行項目制安排與其他制度環(huán)境的相互嵌套，示范機制面臨資金鏈條、科層組織、集體行動等多個環(huán)節(jié)的斷裂。

命題2.1 資金鏈條在“示范”中面臨兩次斷裂：資金溢出與尋租腐敗使項目資金不能完全流向示范點；項目累加與集中投入切斷了示范推廣的資金輸送渠道。

命題2.2 由于科層組織中“以縣為主”的工作安排與垂直行政鏈條的結(jié)構(gòu)特征，示范機制陷入縣-鄉(xiāng)、鄉(xiāng)-村的雙重斷裂。同時，單管直下的項目思維干擾科層組織的日常運轉(zhuǎn)，運動式治理方式極大影響了示范效應(yīng)的發(fā)揮。

命題2.3 項目制門檻效應(yīng)對部分村干部的積極性產(chǎn)生極大挫傷，分稅制改革下村民自組織能力呈現(xiàn)弱化態(tài)勢，示范機制由此在基層運作中面臨集體行動的斷裂。

(三)路徑依賴與強化機制

示范斷裂現(xiàn)象無論是在領(lǐng)域還是地域上都已呈蔓延之勢，但在其不言自明的危害面前，地方政府卻無一絲懸崖勒馬的跡象。在示范點建立與日俱增、示范斷裂愈演愈烈的背后，必然有著深厚的組織基礎(chǔ)和治理邏輯?！笆痉丁辈粌H是政策執(zhí)行、擴散的重要工具，也是經(jīng)驗推廣、學習的良好方法。雖然“示范”斷裂是不爭的事實，但制度安排的需要、微觀主體的期望以及體制環(huán)境的運作特征都使“示范”斷裂得到長期存續(xù)。

1.項目治理慣性與適應(yīng)性期望。項目制專項專辦的治理思路雖然秉承的是對癥下藥的初衷，但在錯綜復雜的制度環(huán)境下，并不能苛求藥到病除的效果。相反，為避免沉沒成本付諸東流，反復投入項目進行修補成為常態(tài)，地方政府行為被鎖入回環(huán)往復的治理慣性中。同時，雖然項目治理打造的示范點問題重重，但其同樣具有顯性的優(yōu)勢，足以在民眾心中引起“適應(yīng)性期望”。根據(jù)Arthur對這一自我強化機制的論述[30]，我們可以從中得到啟示?；鶎用癖娪绕涫瞧渲械氖芤嬲咄菀妆豁椖抠Y金與示范點表面的成就蒙蔽，盡管他們對于示范點能否廣泛推廣知之甚少，但出于僥幸心理會默許難以推廣的示范點長久存在。

2.橫向競爭與縱向共謀?；陧椖恐仆苿拥摹笆痉丁睓C制主要由行政機構(gòu)主導，科層運行邏輯對“示范”斷裂的強化負有不可推卸的責任。從橫向上看，政績考核下的地方政府被卷入晉升錦標賽的浪潮中。根據(jù)Lazear和Rosen的闡釋，錦標賽所采用的相對標準考核機制引起了同級政府間的廣泛競爭[31]。為了在政績考核中占盡先機，易出成效的示范點建設(shè)受到廣泛青睞，造點行為引發(fā)政府間競相復制模仿。錦標賽考核只看表象，引導地方政府只做表面工作，示范點作為試驗工作的本質(zhì)被選擇性忽視。若提供此種激勵的制度環(huán)境不做變更，同級政府間競爭引致的示范斷裂將長期存在。從縱向上考察，上級政府沒有對止于造點的行為叫停，原因有二。首先，上下級之間存在嚴重的信息不對稱。McAfee 和McMillan提出的“組織規(guī)模負效應(yīng)”削弱了信息的真實性[32]。組織規(guī)模擴大、等級鏈條延長，會進一步加劇信息的不對稱。盡管我國進一步深化大部制改革，致力于扭轉(zhuǎn)冗官冗員、機構(gòu)龐雜現(xiàn)象，但由于既得利益難以觸動，組織機構(gòu)依然龐大臃腫，由此產(chǎn)生的信息不對稱給地方政府提供了通過示范點應(yīng)付考核的空間，而免于受到上級政府的制裁。我國上下級之間的目標責任制具有明顯的強目標約束和低過程控制特征，這也為地方政府如何完成項目任務(wù)提供了自由裁量的自主權(quán)。其次，上下級之間具有目標任務(wù)的同構(gòu)性。地方政府的上下級關(guān)系是相對的，因此其兼具雙重角色，既要對其下級政府的任務(wù)完成情況進行監(jiān)督與驗收，又要完成其上級政府的政績考核。當下一級政府通過打造示范點來完成項目任務(wù)時，雖然沒有達成示范擴散的效果，但這種政績亮點對于其向上級部門匯報工作時是有益無害的。如果揭穿示范斷裂的真相，上級政府反而會因工作指導不力而受到問責。因此，上級政府出于自身發(fā)展考慮，會對這種止于示范點建設(shè)的現(xiàn)象予以庇護和支持，進而在整個行政垂直鏈條中形成了一種心照不宣的慣例。

3.官僚體制與魅力型權(quán)威。法治化是我國改革深化的方向，但當前的國家合法性仍建立在以法理權(quán)威為表、以魅力型權(quán)威為實的混合型基礎(chǔ)之上[33]。當法治還不足以支撐起整個政權(quán)時，便需要不斷用政績來鞏固。當資源不足以全面惠及時，我國政權(quán)需要通過諸如示范點的形式政績來為其源源不斷的輸送合法性。我國現(xiàn)行的行政官僚體制，是對韋伯純粹科層制的中國化，政黨體制一定程度上滲透到行政體制中，對其運作產(chǎn)生影響。在中國特色官僚體制下，中央具有較強宏觀調(diào)控能力，雖然行政改革倡導簡政放權(quán)，但不是實質(zhì)上的分權(quán)。這從分稅改革以分權(quán)為表象、集權(quán)為實質(zhì)的做法便可見一斑。重心在上的治理模式提供了源源不斷的強制力和實施保障，從而使示范點的建設(shè)陷入回環(huán)往復的循環(huán)中。

根據(jù)上述分析，可以得出如下命題：

命題3 示范斷裂的路徑依賴受到項目邏輯、科層邏輯和國家治理邏輯的層層強化。

命題3.1 項目治理慣性促使地方政府不斷用新項目為舊問題買單，而“適應(yīng)性期望”效應(yīng)又對基層民眾產(chǎn)生了一葉障目的影響，受到其默許縱容。

命題3.2 由于橫向政府間錦標賽競爭體制、縱向政府間信息不對稱與責任目標同構(gòu)特征，通過示范點建設(shè)打造政績工程、迎合上級檢查呈現(xiàn)常態(tài)化，形成上行下效之風。

命題3.3 我國在從傳統(tǒng)型向法理型轉(zhuǎn)型中，需要通過示范點等政績?yōu)檎?quán)鞏固提供合法性基礎(chǔ)。同時，我國集中制的官僚體制為這種合法性的輸送渠道掃除了障礙。

四、總結(jié)與討論

本研究從制度研究層面闡釋了“示范”斷裂現(xiàn)象的多重邏輯。宏觀制度環(huán)境和中觀制度安排為微觀地方政府行為提供了激勵與約束。本研究中，宏觀制度環(huán)境是指包括干部晉升制、目標責任制、績效考核制等在內(nèi)的國家治理制度，中觀制度安排是指統(tǒng)一目標、?？顚Ｓ?、技術(shù)治理等項目制制度安排。本研究的核心觀點是：“示范”斷裂現(xiàn)象的發(fā)生和存續(xù)的根源在于制度框架為地方政府行為提供了不良激勵。首先，在政府上下級信息不對稱下，地方政府創(chuàng)建示范點的激勵機制來自于迎合上級檢查，套取項目資金，進而為謀取干部晉升和行政考核打造亮點。在這種激勵之下建立的示范點，向上級發(fā)出信號是其主要功能，極少承載推廣的建設(shè)意圖。其次，示范經(jīng)驗在推廣過程中會遇到來自資金鏈條、科層運作、集體行動等多個環(huán)節(jié)的障礙。在宏觀環(huán)境下，地方政府為了滿足其自身發(fā)展意圖，會產(chǎn)生挪用資金、尋租腐敗、項目累加的動機，進而項目資金在縱、橫兩個方向上的傳輸產(chǎn)生斷裂。而在科層運作層面，稅制改革造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動性喪失，行政鏈條止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，阻滯了鄉(xiāng)-村間的信息交換，進而帶來示范推廣缺乏推力、水土不服、成本提高等諸多困境。此外，村干部與村民兩個直接行動主體在既有制度框架下，無法配合完成示范推廣建設(shè)，“示范”機制失去了最終的踐行者。最后，項目制的治理慣性、宏觀制度提供的共謀空間以及中國特色官僚體制下魅力型權(quán)威政績強化的需要，使得“示范”斷裂現(xiàn)象常態(tài)化?！笆痉丁睌嗔熏F(xiàn)象的產(chǎn)生從示范點建立伊始、到推廣過程中受阻直至陷入路徑強化的怪圈，是一個逐漸演化的過程。制度環(huán)境為示范斷裂的整個流程輸送各種偏離預(yù)期目標的主觀激勵，最終引致示范失效的客觀效果。

“示范”是我國政策實施的重要工具，它并非是獨立運行的，而是深深地嵌入制度環(huán)境之中并與項目制、運動式治理等其他治理工具相互嵌套。在國家治理體系中，“示范”機制被深深嵌入國家治理制度及其構(gòu)建的激勵體系中?！笆痉丁蓖七M過程中，地方政府真正完成的并非由點到面示范推廣的有效治理目標，而是現(xiàn)有激勵體系下必須完成的次優(yōu)目標。現(xiàn)有治理體系下，地方政府推進“示范”往往以項目制為依托整合資源，以運動式治理為主要手段進行科層動員與社會動員。示范點創(chuàng)建可以實現(xiàn)資源的集中高效使用，集中各方力量打造示范工程，但是示范點經(jīng)驗向更大范圍推廣過程中卻面臨著資源不足、參與力量有限等制約因素。應(yīng)該來說，“示范”斷裂不僅具有其機制運行的邏輯，而且具有更重要的制度性約束。本研究提出“示范”斷裂的意義在于，使國家治理制度體系、制度運行過程與地方政府行為有機結(jié)合，將動態(tài)演變過程中“示范”推進中的制度激勵、行為取舍的多重邏輯過程予以呈現(xiàn)，從而使得“示范”斷裂現(xiàn)象得以在同一個框架內(nèi)進行解釋。如果從更廣泛的國家治理體系變遷層面來看，只要國家治理制度體系不改變，對地方政府而言，持續(xù)不斷地推進“示范”必然會陷入由點到面斷裂的高成本循環(huán)往復。因此，我們不能僅僅從“示范”機制本身尋求修復斷裂鏈條之道，必須在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中尋求制度體系重構(gòu)和治理手段優(yōu)化之道，進而實現(xiàn)“示范”運行中嵌入式制度環(huán)境、相互嵌套制度、微觀主體行為之間的良性互動。

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責任編輯 胡章成

The Phenomenon and Explanation of Demonstration Fracture in Project System’s Operational Process

LI Yun-xin1, YUAN Yang2

(1.SchoolofPublicAdministration，ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw，Wuhan430073，China；2.SchoolofGovernment，SunYat-senUniversity，Guangzhou510006，China)

Pilot work in China presents the phenomenon of demonstration fracture, which is easy to create demonstration sites, while hard to generalize them. The occurrence of demonstration fracture is not only because unscientific sites chosen, or lack of comprehensive coordinated demonstration sites, but also on account of the microscopic government behavior dissimilation under Chinese macroscopic institutional environment and mesoscopic institutional arrangement. This article finds that demonstration fracture includes multiple-logic. With the research of institutional analysis, we find that macroscopic institutional environment and mesoscopic institutional arrangement provide incentive mechanism of creating demonstration sites, fracture mechanism of demonstration failure, and strengthening mechanism of path dependence. Demonstration fracture mainly exists in multi-segments of capital chain breaking, hierarchical operation breaking and collective action breaking. Researches show that centralized institutional environment of national governance, financial systems, and project system institutional arrangements of unified objective, earmarked fund, matched capital, technology governance have effects on the conduct of local government’s demonstration work. The tension between project objective and hierarchical objective is fundamental contradiction. Project system institutional arrangements provide the stimulation for local government to create but not generalize demonstration sites, and centralized environment strengthens the demonstration fracture, making the demonstration fracture phenomenon normalization.

project system； demonstration； national governance； policy experimentation

李云新，管理學博士，中南財經(jīng)政法大學公共管理學院講師，研究方向為公共經(jīng)濟與公共政策；袁洋，中山大學政治與公共事務(wù)管理學院碩士生，研究方向為公共經(jīng)濟與公共政策。

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費資助項目(2722015JC020)

2015-05-04

D035

A

1671-7023(2015)05-0062-09