新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民土地權(quán)益保護的新思考

王運慧,朱　潔

(1.河南省社會科學院 政治與法學研究所，河南 鄭州 450002；2.平頂山市工業(yè)學校，河南 平頂山 467000)

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新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民土地權(quán)益保護的新思考

王運慧1,朱潔2

(1.河南省社會科學院 政治與法學研究所，河南 鄭州 450002；2.平頂山市工業(yè)學校，河南 平頂山 467000)

摘要：新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、廣大農(nóng)民平等參與的現(xiàn)代化進程，農(nóng)民在這一過程中有權(quán)平等分享土地利用的增值收益，全面實現(xiàn)建立在土地基礎(chǔ)上的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面的合法權(quán)益。為此，相關(guān)部門應(yīng)通過明晰土地相關(guān)權(quán)利、發(fā)展農(nóng)民維權(quán)組織、完善社會保障體系、擴大土地權(quán)益范圍、提供專業(yè)法律援助等措施實現(xiàn)對農(nóng)民土地權(quán)益的全方位的保護。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民；土地權(quán)益；法治

城鎮(zhèn)化是社會進步的標志，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢。新型城鎮(zhèn)化體現(xiàn)為城鎮(zhèn)化從“傳統(tǒng)”到“新型”的轉(zhuǎn)型，更加強調(diào)以人為核心、和諧共贏的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。要實現(xiàn)對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的突破和創(chuàng)新，就必須解決當前存在的一系列問題，其中，農(nóng)民土地權(quán)益保護問題無疑最急需解決。因為在全面現(xiàn)代化尚未實現(xiàn)的條件下,土地依舊是中國農(nóng)民賴以生存、發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的前提。由于長期以來我國土地制度不完善，農(nóng)民的土地在城鎮(zhèn)化過程中被大量占用卻得不到合理補償，農(nóng)民的土地權(quán)益得不到保護。國家治理現(xiàn)代化的核心是法治化，城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民土地權(quán)益需要法治加以全面保護，這一方面有利于農(nóng)民發(fā)展權(quán)的落實，另一方面也將提高新型城鎮(zhèn)化的土地保障能力。

一、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民土地權(quán)益保護的關(guān)系分析

(一)農(nóng)民土地權(quán)益的一般詮釋

土地對農(nóng)民在某種意義上而言是一切存在的源泉。土地發(fā)展權(quán)是農(nóng)民土地權(quán)益的核心，這一概念最早起源于英國，是土地所有權(quán)各項權(quán)利中的一項，指的是土地所有權(quán)人在進行土地利用的基礎(chǔ)上，對土地進行再發(fā)展，提高土地利用效率，從而獲得較高收益，以達到提高生活水平的目的。在我國，對于土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題，學術(shù)界觀點不一。有學者認為屬于國家所有，也有的認為理應(yīng)屬于農(nóng)民，還有的認為應(yīng)該屬于國家和農(nóng)民共有。[1]如前所述，土地發(fā)展權(quán)屬于所有權(quán)的衍生權(quán)利，因此，只有歸屬于農(nóng)民集體及其成員才符合法律的邏輯。農(nóng)民具體享有土地發(fā)展權(quán)，可以彌補現(xiàn)行土地使用權(quán)制度的諸多缺陷，彌合在地權(quán)領(lǐng)域形成的“強國家”“弱公民”的非均衡狀態(tài)。按照法律的規(guī)定，農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)只有為了公共利益才應(yīng)受到限制，但現(xiàn)實中這一權(quán)利在各種利益團體的博弈中受到嚴重侵蝕，以至于有學者曾發(fā)出“地權(quán)問題的癥結(jié)何在”這樣的追問。[2]

以往城鎮(zhèn)化過程中，被征地農(nóng)民本應(yīng)成為土地的最大受益者，但由于土地發(fā)展權(quán)的缺位，農(nóng)民使用土地、處分土地和獲取土地收益的權(quán)利受到排斥或被剝奪,因此，農(nóng)民建立在土地基礎(chǔ)上的各種權(quán)益都沒有得到應(yīng)有的保護，尤其是無法公平參與土地開發(fā)建設(shè)中的利益分配和享受土地轉(zhuǎn)讓后的增值收益。除土地財產(chǎn)權(quán)益之外，農(nóng)民對土地還享有社會保障權(quán)益，因為從某種意義上說，只有在土地社會價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，土地的經(jīng)濟價值才是有意義的。同時，農(nóng)民對土地還享有景觀開發(fā)等文化權(quán)益和環(huán)境資源保護的生態(tài)權(quán)益。真正的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是全力推進“人的城鎮(zhèn)化”，因此，重視農(nóng)民的發(fā)展需要、多方面保障農(nóng)民土地權(quán)益、讓農(nóng)民真正分享城鎮(zhèn)變革帶來的收益和成果是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有內(nèi)涵。

(二)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特征

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵有多個方面的突破與創(chuàng)新：更加強調(diào)內(nèi)涵優(yōu)化和質(zhì)量提高，更加重視以人為核心的平等發(fā)展，更加堅持走循環(huán)低碳的生態(tài)文明之路，更加著眼于構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、一體化發(fā)展的新型城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系?？茖W豐富的內(nèi)涵決定了新型城鎮(zhèn)化具備以下一些鮮明的特征：

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

新型城鎮(zhèn)化從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，要求打破二元體制，走城鄉(xiāng)一體化道路，將著力推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、管理體制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場體制、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。以土地流轉(zhuǎn)為例，新型城鎮(zhèn)化將在法治規(guī)范下，大膽創(chuàng)新，積極探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)的多種模式，不斷規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，將目前已經(jīng)客觀存在的集體建設(shè)用地隱形市場逐步實現(xiàn)法治化，并在整體上與城鎮(zhèn)土地市場進行接軌。

2.集約高效

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是一種空間集聚，其意義就在于通過人口的集聚帶動其他要素的集聚，從而產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性優(yōu)化和功能性提升的綜合效應(yīng)。新型城鎮(zhèn)化的要求比以往更高，不但要集聚人口、資源等生產(chǎn)要素，還要集聚人才、科技等創(chuàng)新要素，在此基礎(chǔ)上，還要集約、高效使用這些資源要素，特別是對土地資源的集約利用、高效配置。因此，新型城鎮(zhèn)化將進一步深化土地管理創(chuàng)新，完善土地保障機制，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。

3.綠色低碳

新型城鎮(zhèn)化強調(diào)把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，致力于推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及生產(chǎn)生活方式。因此，新型城鎮(zhèn)化將更加重視對土地進行生態(tài)保護，引導(dǎo)人們樹立科學理性的土地生態(tài)價值觀，探索和構(gòu)建以“人與土地和諧共處”為目標的土地生態(tài)補償保護機制。[3]

4.和諧共贏

新型城鎮(zhèn)化的核心是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的全面轉(zhuǎn)化。這不僅包括農(nóng)民的家從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，更包括農(nóng)民從內(nèi)心與城市融為一體。新型城鎮(zhèn)化就是要讓生活在新型城鎮(zhèn)里的每一個人的發(fā)展權(quán)得到保障，合理需求得到滿足，并且能夠共同創(chuàng)造和平，分享發(fā)展成果，實現(xiàn)人與社會發(fā)展的和諧共贏。

5.權(quán)利保障

改革與發(fā)展的最終目標是要讓人民有尊嚴地過上幸福生活。因此，新型城鎮(zhèn)化要大力發(fā)展經(jīng)濟，改善民生，提高人們衣食住行等物質(zhì)生活水平；同時，還要通過完善各項制度和依法治理，滿足人們對自由、平等、參與的政治需求，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、平等權(quán)和發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。

(二)新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民土地權(quán)益保護的關(guān)系

城鎮(zhèn)化其實就是變落后的鄉(xiāng)村社會和自然經(jīng)濟為先進的城市社會和商品經(jīng)濟的歷史過程。其主要目標是為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民市民化，最大的意義就是解決農(nóng)民的最終出路問題，即農(nóng)民的發(fā)展問題。但傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式由于過度追求規(guī)模擴張和采用粗放型發(fā)展方式，造成了城鄉(xiāng)差距不斷拉大、城鎮(zhèn)化用地緊張以及糧食安全遭受威脅等問題，不可避免地在某些方面侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，尤其是農(nóng)地非農(nóng)化過程中的利益分配不公導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益得不到合理保護。

新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、廣大農(nóng)民平等參與的現(xiàn)代化進程，農(nóng)民在這一過程中有權(quán)平等分享土地利用的增值收益，全面實現(xiàn)建立在土地基礎(chǔ)上的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面的合法權(quán)益。具體而言，新型城鎮(zhèn)化為了保障農(nóng)民在經(jīng)濟方面的土地權(quán)益，將逐步建立健全涉及農(nóng)民公平分享經(jīng)濟權(quán)益等方面的分配機制，實現(xiàn)農(nóng)民因失去土地而應(yīng)獲得的各種經(jīng)濟補償；政治權(quán)益保障方面，主要是建立健全涉及農(nóng)民公平分享政治權(quán)益等方面的分配機制，最大限度地讓農(nóng)民參與征地決策、補償全過程，保障失地農(nóng)民的民主決策權(quán)、民主管理權(quán)、民主選舉權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)；文化權(quán)益保障方面，主要是建立健全涉及農(nóng)民公平分享文化權(quán)益等方面的分配機制，如為失地農(nóng)民建造一定的文化娛樂設(shè)施，滿足失地農(nóng)民的精神文化生活需要；社會權(quán)益保障方面，主要是建立健全涉及農(nóng)民公平分享社會權(quán)益等方面的分配機制，為失地農(nóng)民構(gòu)建健全的社會保障體系；生態(tài)權(quán)益保障方面，主要是建立健全涉及農(nóng)民公平分享生態(tài)權(quán)益等方面的分配機制，最大限度地保護農(nóng)民的生態(tài)家園，防止環(huán)境污染和生態(tài)退化。

前已述及，新型城鎮(zhèn)化更加重視以人為核心的平等發(fā)展，更加堅持走循環(huán)低碳的生態(tài)文明之路，更加著眼于構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系，因此，新型城鎮(zhèn)化將探索一條在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)各方面全力保障農(nóng)民土地權(quán)益實現(xiàn)的有效路徑。

二、當前農(nóng)民土地權(quán)益保護的現(xiàn)狀與存在的主要問題

隨著城鎮(zhèn)化進程加速，我國建設(shè)用地需求量不斷增加，農(nóng)村集體土地征收成為司空見慣的現(xiàn)象，我國“農(nóng)地城鎮(zhèn)化”的速度遠遠高于“農(nóng)民城鎮(zhèn)化”的速度，在土地征收中展開的政府、開發(fā)商和農(nóng)民之間的博弈中，農(nóng)民無疑是最弱勢的，農(nóng)民的土地權(quán)益因此受到嚴重侵害。

(一)法定補償標準太低，失地農(nóng)民長遠生計難以保障

當前，受制于經(jīng)濟發(fā)展水平，我國大部分地區(qū)農(nóng)民與土地的關(guān)系依然十分緊密，他們的生老病死都依賴于土地。當土地被征收后，征地補償金就取代土地成為農(nóng)民在生活、就業(yè)和養(yǎng)老方面的保障。但是，從目前我國各地情況看，補償標準普遍較低，相比政府將農(nóng)村集體土地“變性”后獲取的巨額收入頗為不公。城鎮(zhèn)化就是要讓農(nóng)民過城市生活，原來可以自給自足的產(chǎn)品現(xiàn)在要貨幣化，住房自購，生活成本急劇上升，再考慮到貨幣購買力、通貨膨脹等動態(tài)因素，現(xiàn)有標準下補償安置費很難保障失地農(nóng)民的長遠生計。

(二)征地補償安置方式單一，失地農(nóng)民社保體系不完善

根據(jù)現(xiàn)行征地安置制度的相關(guān)規(guī)定，征地補償安置的類型多樣，包括貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、移民安置、留地安置、農(nóng)轉(zhuǎn)非安置、住宅安置、用地單位安置、保險安置、征地款入股安置、土地開發(fā)整理安置等，但實踐中主要還是貨幣安置，安置方式極為單一。以貨幣補償安置為主的做法，使得被征地農(nóng)民的生活水平高開低走，后期嚴重下降，總體上未能給被征地農(nóng)民充分的補償、明確的身份、較強的就業(yè)能力或渠道、可負擔的住房、充足的保險、良好的教育及醫(yī)療等社會保障。其他補償安置方式的劃分也并不科學，在內(nèi)容和實踐上常常交叉，尤其是不同的征地補償安置方式?jīng)]有同建立健全失地農(nóng)民社保體系結(jié)合起來，致使征地補償安置經(jīng)濟效益和社會效益不高。

(三)權(quán)益表達和訴求渠道狹窄，農(nóng)民發(fā)展權(quán)利受到限制

被征地農(nóng)民未能在集體土地征收中得到充分保護，與農(nóng)民缺乏制度化的利益表達組織不無關(guān)系。由于農(nóng)村村民天然地分散居住，加上我國法律法規(guī)對農(nóng)民組織設(shè)立的條件規(guī)定過高，使得許多農(nóng)民專業(yè)協(xié)會的成立成為泡影，所以社會缺乏專門服務(wù)于農(nóng)民的社會組織。雖然目前我國農(nóng)民合作組織在數(shù)量上已超過15萬個，其中約65%是農(nóng)民專業(yè)協(xié)會,其余約35%為專業(yè)合作社，但僅有2363萬戶參加這些合作組織，不到全國總農(nóng)戶數(shù)的10%。[4]農(nóng)民的組織化程度較低，致使農(nóng)民難以通過自治途徑實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)：在征地或征地補償安置中，農(nóng)民很難享有真正的知情權(quán)、參與權(quán)、自主權(quán)；對于征地補償安置中的行政訴訟權(quán)利，農(nóng)民也很少行使。

(四)土地生態(tài)補償制度不完善，土地生態(tài)權(quán)益難以保障

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)重視人口和生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集聚，把城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展視為發(fā)展重點，一味追求城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模和速度，不重視生態(tài)環(huán)境的重要價值和意義，忽略對生態(tài)環(huán)境的保護和治理。[5]城鎮(zhèn)化中大量農(nóng)地的非農(nóng)化利用和開發(fā)，導(dǎo)致耕地、林地、草地和濕地大量減少，水土流失，資源枯竭，環(huán)境污染，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，給人們的生存發(fā)展帶來嚴重的危機。而目前我國土地生態(tài)補償?shù)姆芍贫热蕴幱谌笔顟B(tài)，大量的農(nóng)地征收中，農(nóng)地的生態(tài)價值得不到應(yīng)有補償，農(nóng)民在土地上的生態(tài)權(quán)益也就無從談起。

三、新型城鎮(zhèn)化過程中全面保護農(nóng)民土地權(quán)益的對策建議

(一)明晰土地相關(guān)權(quán)利

土地事關(guān)國計民生，是社會的基礎(chǔ)，更是農(nóng)民生存和發(fā)展的保障。而時至今日我國并沒有完備的法律制度對農(nóng)民土地權(quán)益予以保護和規(guī)范，這無疑對我們?nèi)嫔罨母飿O其不利。無數(shù)實踐表明，要有效地保障農(nóng)民的土地權(quán)益，關(guān)鍵在于土地產(chǎn)權(quán)的明晰和確定。產(chǎn)權(quán)如果模糊不清，維權(quán)就無異于一句空話。因此，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，要切實維護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，就必須通過法律來明確界定農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬和所有權(quán)主體問題。一方面，要明確集體所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地按照土地利用類型，分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有和村集體所有兩個層次，分別交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民小組行使。另一方面，要賦予農(nóng)戶獨立的土地產(chǎn)權(quán)，包括長久的占有權(quán)、有效的使用權(quán)和有保障的收益權(quán)。同時，要在法律政策的完善過程中增加關(guān)于農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的認定,并使其擁有完整的法律地位。

(二)發(fā)展農(nóng)民維權(quán)組織

西方學者亨廷頓指出，組織是政治自由的前提，因為它是通往政治權(quán)力必經(jīng)之路，更是穩(wěn)定之根基。[6]印度教授哈克認為：在農(nóng)民組織缺位的情況下，政府在解決農(nóng)民問題時就缺乏壓力和動力，因而農(nóng)村社會也無法真正享受到政府實施的各種社會福利。[7]新型城鎮(zhèn)化過程中，必須加強農(nóng)民維權(quán)組織的建設(shè)，這是有效維護農(nóng)民利益的組織支撐。農(nóng)民要在有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的各項“談判”中節(jié)約交易成本，減少信息不對稱性，改變自身被動接受的地位，就必須依靠農(nóng)民組織化程度的提高。就國家層面而言，一個社會，由封閉走向開放，本質(zhì)上說，也就是社會組織復(fù)蘇或再生的過程。[8]世界上大部分發(fā)達國家的農(nóng)民都有自己的維權(quán)組織，如美國有農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)民聯(lián)盟和農(nóng)場局三大團體，日本有全日農(nóng)協(xié)聯(lián)盟。[9]我國政府可以以法律的形式明確允許農(nóng)民在社會各個領(lǐng)域成立并發(fā)展自己的組織以保護其合法權(quán)益，尤其是在土地征收過程中，有效的組織參與能提供與其他利益群體進行博弈的機會，提高自身溝通、協(xié)商和談判的能力，從而可以在整體上提高自身素質(zhì)，更好地維護土地發(fā)展權(quán)益。

(三)完善社會保障體系

在農(nóng)民占人口大多數(shù)的國家，農(nóng)民的生存問題永遠是社會的首要問題。我國的經(jīng)濟水平還沒有發(fā)展到國家統(tǒng)一為農(nóng)民提供生存保障的程度，因此，土地的生存保障功能就成為中國社會穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)性功能。為確保新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的可持續(xù)性，必須盡快建立完善的關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障體系。只有逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，讓農(nóng)民在享受國民待遇的同時感受不到城鄉(xiāng)差別的存在，才是真正意義上實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。[10]具體來說，一是要健全失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。如果農(nóng)民在土地被征收之前已經(jīng)有穩(wěn)定的工作收入，或者土地被征收以后能夠自主就業(yè)，可以直接納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；對于那些已經(jīng)失去勞動能力的被征地農(nóng)民，則應(yīng)當給他們提供失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。[11]二是要完善失地農(nóng)民最低生活保障制度。通過科學制定低保標準、優(yōu)化農(nóng)村低保資金籌集及分配機制、依法確定農(nóng)村低保對象及補差金額等措施，同時參照不同地區(qū)經(jīng)濟、物價等方面的因素，結(jié)合當?shù)刎斦呢摀芰?，為失地農(nóng)民提供科學、合理的最低生活保障。三是要全面推進農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度建設(shè)。首先，要把失地農(nóng)民納入合作醫(yī)療保障范圍；其次，中央和地方財政都應(yīng)做出行動，對參加合作醫(yī)療保險的農(nóng)民適當提高補助標準，同時要盡最大努力完善便民措施，方便農(nóng)民參保和報銷。四是要加強失地農(nóng)民就業(yè)保障制度建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化進程中，大量農(nóng)地被占用，相當一部分農(nóng)民失地后便不能繼續(xù)原來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必須重新就業(yè)。因此，必須完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障制度，建立就業(yè)培訓(xùn)體系或者就業(yè)培訓(xùn)補助體系。被征地農(nóng)民在培訓(xùn)學校接受培訓(xùn)且獲得資格證書后可向政府申領(lǐng)就業(yè)培訓(xùn)補貼；自主創(chuàng)業(yè)的，應(yīng)當在工商、稅務(wù)方面給予優(yōu)惠；用地單位或其他單位雇傭失地農(nóng)民的，應(yīng)給予一定的政策扶持和優(yōu)惠。

(四)擴大土地權(quán)益范圍

提到農(nóng)民的土地權(quán)益，很多人直觀地認為是農(nóng)民享有的土地權(quán)益，而如果把農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)作為一項基本權(quán)利的話，農(nóng)民的土地權(quán)益應(yīng)當是“基于土地所享有的”權(quán)益，其不僅包括土地經(jīng)濟權(quán)益，還包括農(nóng)民以土地為基礎(chǔ)的政治權(quán)益、社會權(quán)益、文化權(quán)益和生態(tài)權(quán)益等。[12]因此，就廣義的法律調(diào)整對象而言，農(nóng)民土地權(quán)益不僅僅是私法內(nèi)容，同時也具有公法性質(zhì)。新型城鎮(zhèn)化堅持人本主義，在保障和實現(xiàn)農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益的同時，必然也要保障和實現(xiàn)其政治權(quán)益、社會權(quán)益、文化權(quán)益及生態(tài)權(quán)益，實現(xiàn)民生和民主的雙贏，確確實實提升人們生活和工作的幸福感。

(五)提供專業(yè)法律援助

近年來，隨著農(nóng)村普法工作的不斷推進，農(nóng)民的法治意識得到提高，面對土地權(quán)益不斷被蠶食的現(xiàn)實，農(nóng)民訴諸法律的需求越來越高。但在具體的司法實踐中，失地農(nóng)民為維護自身合法權(quán)益，與各級政府相關(guān)部門進行博弈時，處于絕對的弱勢地位。如果選擇正常的法律程序，失地農(nóng)民很難負擔起大量的時間成本和高昂的律師費用，因此，當自己利益受損卻束手無策時，失地農(nóng)民傾向于采用一些非理性甚至極端的方式來表達自己的訴求，大量的群體上訪事件由此產(chǎn)生。新型城鎮(zhèn)化倡導(dǎo)和諧共贏，有必要為失地農(nóng)民設(shè)立專門的法律援助機構(gòu)和專項法律援助基金，打開一條維護農(nóng)民土地權(quán)益的綠色通道，改變長期以來農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害卻不敢打官司、打不起官司的困局。通過法律援助人員有針對性地提供法律服務(wù)，失地農(nóng)民學會運用法律手段維護自己的合法權(quán)益，也因此重拾對法律的信心，增強法治觀念，有利于新型城鎮(zhèn)化和諧穩(wěn)定健康發(fā)展。

[參 考 文 獻]

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中圖分類號：D922.304

文獻標志碼：A

文章編號：1674-3318(2015)01-0044-04

作者簡介：王運慧(1981-)，女，河南新鄉(xiāng)人，河南省社會科學院政治與法學研究所副研究員，民商法學碩士，研究方向為土地法治理論與實踐。

收稿日期：2014-10-15