袁明寶

(西南大學(xué)　中國鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院，重慶　400715)

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“去自治化”：項目下鄉(xiāng)背景下村民自治的理想表達與現(xiàn)實困境

袁明寶

(西南大學(xué)中國鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院，重慶400715)

[摘要]項目下鄉(xiāng)是新形勢下解決村莊發(fā)展財政不足的重要途徑，希冀通過外部資源輸入激活村民自治和村莊經(jīng)濟發(fā)展的活力。但在實踐過程中，項目下鄉(xiāng)并沒有帶來村民自治的發(fā)展，甚至沒有與村民自治發(fā)生任何互動，使得其成為單向度的資源輸入形式，村民自治呈現(xiàn)出“去自治化”現(xiàn)象。具體表現(xiàn)有，村民選舉出現(xiàn)“異化”狀態(tài)，農(nóng)村公共品供給效率較低，富人治村消解村民自治的政治空間。項目下鄉(xiāng)背景下，村民自治發(fā)展不僅需要國家制度層面上的完善和資源輸入，更需要基層組織發(fā)揮積極作用和村民主體性參與。

[關(guān)鍵詞]項目下鄉(xiāng)；村民自治；去自治化

一、村民自治的理想表達

村民自治制度自產(chǎn)生之日起就承載了眾多關(guān)于中國民主發(fā)展的美好愿景，村民自治不只是基層民主形式，更是國家民主發(fā)展的制度形式。雖然是“草根民主”，但村民自治作為一項具體的制度設(shè)置，仍然是國家自上而下推行的基本制度。

宏觀上看，村民自治經(jīng)歷20多年的實踐，并沒有實現(xiàn)學(xué)者對中國民主的期望，即很難實現(xiàn)基層民主到中國民主發(fā)展的制度轉(zhuǎn)化[1]。在具體實踐上，村民自治的主要目標有三個，一個是村民自我組織、協(xié)商議事，以實現(xiàn)村莊公共品供給和公共服務(wù)的良好提供；二是通過村民自治解決村莊事務(wù)，如糾紛調(diào)解、利益分配等，從而實現(xiàn)村莊的“善治”；三是村民自主選舉，達到民主意愿的自我表達。實際上，村民自治的核心在于自治，而非“他治”或“無治”。自治的主要形式有兩個，一個是村民基于村莊共同的公共利益考量，選擇公正、有能力的村干部。這是村民關(guān)心村莊公共事務(wù)的基本表達，而不是事不關(guān)己、高高掛起，只關(guān)心核心家庭層面上的私人事務(wù)。正是有村莊選舉這一政治舞臺，村民可以在一定程度上實現(xiàn)民主意愿的有效表達。自治的另一個含義是，村民參與到村莊政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)的討論、協(xié)商中去，達成自我治理和村莊善治。村莊公共事務(wù)是嵌入在村民政治、社會生活中的，村民都是各種事務(wù)的利益相關(guān)者。通過參與到政治、社會事務(wù)中，以提高村莊治理能力，這成為村民自治的重要功能。在現(xiàn)實社會中，村莊事務(wù)具有非規(guī)則性和復(fù)雜性等特征，如果僅僅依靠國家在地方社會的專業(yè)化機構(gòu)設(shè)置是很難解決問題的，只有依靠村莊這一完整性的基層組織才能有效解決相關(guān)事務(wù)。

總體上看，村民自治不管在宏觀的民主目標，還是在具體層次上的自治能力培養(yǎng)，都沒有達到較高預(yù)期。

二、“去自治化”：項目下鄉(xiāng)背景下村民自治的實踐

稅費改革后，縣鄉(xiāng)基層政府不能通過稅費收取來滿足基本財政需求，基層財政能力不足，公共品供給能力也相應(yīng)下降。在這一背景下，國家通過轉(zhuǎn)移支付來解決基層財政不足的狀況，很重要的一種形式就是項目下鄉(xiāng)。項目是國家自上而下的資源輸入形式，對接的是基層公共品供給和村莊發(fā)展。近年來，項目資金越來越多，覆蓋面也越來越廣，項目成為新形勢下攪動村莊政治經(jīng)濟發(fā)展的重要外生力量。渠敬東將項目制看作是一種單位制之后的新國家治理體制，以通過國家財政的專項轉(zhuǎn)移支付等項目手段，突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制市場體制所造成的分化效應(yīng)，從而達到加大民生工程和公共服務(wù)有效投入的目標[2]。折曉葉和陳嬰嬰討論了項目制在村莊、國家和地方政府三重主體共同參與下的分級運作機制和邏輯，并認為項目制是一種制度化的財政轉(zhuǎn)移支付手段和資源輸入形式，這種形式可能會對村莊整合和自主發(fā)展意愿及途徑產(chǎn)生負面影響，而只有通過擴大村民參與的公共空間，動員和激活村民參與公共事務(wù)的熱情，才能使項目下鄉(xiāng)達到更好的效果[3]。

項目制作為一種外部資源輸入農(nóng)村的制度設(shè)置，還需要有基層組織的良好對接，因為項目不可能對接到分散的千家萬戶。所以從項目申請到項目的規(guī)劃實施等各方面，都需要基層組織發(fā)揮重要作用。同時，項目下鄉(xiāng)也提供了新的村民參與村莊事務(wù)的重要契機，成為村民自治發(fā)展的一個抓手。因為項目申請和規(guī)劃實施涉及到村莊整體利益，村民有權(quán)利參與其中。但在現(xiàn)實實踐中，項目下鄉(xiāng)并沒有帶來村民自治的發(fā)展，甚至沒有與村民自治發(fā)生任何互動，成為單向度的資源輸入形式。

首先，項目下鄉(xiāng)形勢下，村民自治的重要內(nèi)容——村莊選舉產(chǎn)生了異化。村莊選舉的初衷是選出能對村莊負責(zé)的體制性精英，從而能夠帶動村莊發(fā)展、解決公共事務(wù)。但隨著當前越來越多的項目資金輸入，村民選舉產(chǎn)生激烈競爭，甚至是嚴重的拉票、賄選行為。因為有些參與選舉的人并不是為了村莊利益考慮，而是為了能夠從項目資源中分一杯羹。于是，村莊選舉很容易演變?yōu)榇迩f派系斗爭，或者成為村莊體制精英、非體制精英以及混混等灰黑勢力博弈或合謀的平臺[4]，而村民作為村莊選舉的主體大都被排除在外。而且，一般沒有社會關(guān)系和政治社會資本的村民也不愿意參與到選舉競爭中。因此，項目下鄉(xiāng)不但沒有把村民自治攪動起來，反而更加消解了自治，這是資源消解自治的重要表現(xiàn)[5]。

而且，因為項目下鄉(xiāng)會帶來巨額的密集利益，具有雄厚經(jīng)濟資本或社會資本的村民就會積極參與到村莊選舉中。而為了能夠順利當選村干部，很多地方的村兩委換屆選舉就自然出現(xiàn)了賄選拉票現(xiàn)象，賄選金額也越來越高。2011年Y省某鎮(zhèn)24個村莊和社區(qū)無一例外地都出現(xiàn)了賄選現(xiàn)象，賄選金額少則上百萬，多則上千萬。這樣，大部分經(jīng)濟實力一般的普通村民只能是被動參與到選舉中去，只能隨大流“賣選票”。因此，項目下鄉(xiāng)能夠帶來巨大的利益流量，使得原本對村莊政治不感興趣的精英群體就會積極參與進來，從而帶來了村莊選舉的異化。

其次，下鄉(xiāng)項目很多時候并沒有帶來有效的公共品供給。項目下鄉(xiāng)的重要目標是解決村莊公共品供給，提供村莊良性發(fā)展的經(jīng)濟資源支持，如通過項目改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、平整土地、修繕水利設(shè)施、硬化道路等，這都可以方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。但在實際過程中，項目并沒有與當?shù)毓财饭┙o需求實現(xiàn)有效對接。因為項目進入后，往往成為村干部個人意志的表達，而不是村民訴求的表達。也就是說，項目下鄉(xiāng)與農(nóng)民公共品供給偏好的表達沒有結(jié)合起來，也即村民自治在其中并沒有發(fā)揮作用。如果村民自治有效，村民就可以通過集體討論，協(xié)商項目資金的使用和安排，通過集體意志表達，將項目用于最需要和最迫切的公共品供給上。

湖北省沙洋縣M村近年來申請到各個層級、各個部門的眾多項目，資金總額達幾百萬元，主要用于村莊道路硬化、道路兩邊綠化以及稻田滅蟲頻振燈項目等。這些項目并沒有解決農(nóng)民最迫切需要解決的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中小旱、大旱不斷。農(nóng)田滅蟲頻振燈雖然屬于高科技殺蟲設(shè)備，但并不實用。頻振燈一盞2000多塊錢，再加上安裝費等一共需要3000元/盞，但僅僅使用兩年就全部廢棄掉。因此，項目下鄉(xiāng)很多時候并沒有通過村民自治這一平臺實現(xiàn)公共品供給的有效表達。村民自治發(fā)揮不了作用，是因為在項目申請和實施過程中，大都由村干部決定，與廣大村民沒有發(fā)生關(guān)系。M村書記現(xiàn)在天天到市縣兩級爭取項目資金，也得到村民的很大認可，因為起碼能為村莊帶來很多好處。但這并沒有生發(fā)出村民自治的機會，村民在這一過程中只是成為被動接受者和沉默的大多數(shù)。

土地整治是近年來國家非常重視的一項公共品供給工作。據(jù)國土資源部《全國土地整治規(guī)劃(2011年-2015年)》顯示，“十二五”期間我國將投入約6000億資金用于建設(shè)4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田，很重要的工作就是要進行土地整治工作。具體到各個省份也都要進行相應(yīng)的資金配套用于土地整治工作，如湖北省近幾年也開展了大規(guī)模的土地整治工作，根據(jù)《中共湖北省人民政府關(guān)于加強農(nóng)村土地整治工作的意見》，到2030年，全省規(guī)劃實施土地整治5000萬畝。2014年湖北省投資59億元用于土地整治和高標準基本農(nóng)田建設(shè)。但在具體實踐中，很多地方的土地整治工作并沒有得到當?shù)卮迕竦恼J可，主要是因為土地整治只是利用先進工程技術(shù)對土地進行平整、修建新水渠和機耕道，但并沒有解決村民對于集中連片耕種土地的需求，土地平整后的重新分田仍然保持“碎片化”“插花式”的耕種格局。另外，很多地方政府都是借助土地整治的機會排擠小農(nóng)經(jīng)營，從而引進工商資本進行大規(guī)模種植經(jīng)營。因此，這種項目下鄉(xiāng)形式在本質(zhì)上也不可能實現(xiàn)與農(nóng)村公共品供給的有效對接。

最后，富人治村消解村民自治的政治空間。當前形勢下，富人治村的運作模式主要有兩種，一種是富人治村中的村干部依靠自身資本和村莊資源實現(xiàn)對村莊的改造。這種模式得以運行的基礎(chǔ)是富人村干部能夠有公心，并在遵守村莊公共規(guī)范的基礎(chǔ)上建立起較高的權(quán)威，所以能夠?qū)⒆杂匈Y本與村莊集體資源動員起來。第二種模式是借助國家項目實現(xiàn)對土地資源的利用和對村莊的改造。但能夠獲取國家項目資助的村莊是少之又少，一般只有那些明星村才有機會獲得。

實際上，富人群體進入村莊政治舞臺正是獲得體制性精英身份的過程。村莊的傳統(tǒng)精英更多地依靠個人在村莊中的威望和名聲，而富人治村則依靠他人所不具備的經(jīng)濟資本。一是經(jīng)濟資本的積累，這是實現(xiàn)富人治村的前提條件。如安徽M鎮(zhèn)某村吳書記在2008年之前一直是村里的婦女主任，很有經(jīng)商頭腦，20世紀90年代祈南煤礦剛剛開采，吳某就抓住了機會，購買了幾輛運輸車拉煤，為其積攢了第一桶金，后來生意不斷擴大?，F(xiàn)在吳某自己經(jīng)營的公司就有三四個，如物流公司、面粉廠和建筑公司等。因此，吳某能夠做書記正是因為有很強大的經(jīng)濟實力，屬于富人治村的典型代表。二是經(jīng)濟資本與政治資本的結(jié)合。富人群體僅僅有經(jīng)濟資本并不能獲得體制性身份，只有跟政治資本結(jié)合起來，才能實現(xiàn)這一要求。因為有經(jīng)濟資本的支撐，就可以有條件接觸體制內(nèi)的人物，從而能夠建立雙贏的關(guān)系。M鎮(zhèn)某村吳書記因為經(jīng)營公司的需要，有很多接觸認識體制內(nèi)人物的機會，如她與M鎮(zhèn)書記、L鎮(zhèn)書記關(guān)系都很好，與區(qū)里很多局領(lǐng)導(dǎo)也有不錯的關(guān)系。而且，吳某還是M鎮(zhèn)唯一的省人大代表。正是因為有經(jīng)濟資本和政治資本的結(jié)合，吳某才能夠在處理各種事情中如魚得水。

項目下鄉(xiāng)背景下，村莊中的富人群體很容易登上政治舞臺和權(quán)力結(jié)構(gòu)，富人治村主要依靠其豐富的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)濟資本和社會資本[6-9]，能夠?qū)㈨椖坷氪迩f中，從而贏得政治資本和村民信任以及道德支持網(wǎng)絡(luò)和政治支持網(wǎng)絡(luò)。這樣，村干部能夠依靠個人能力來支配國家項目資源，并具有很強的合法性，進而加強了其在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中位置的穩(wěn)定性，加強了對村莊的控制力。對村民而言，村民獲得國家資源、集體資源幫助是理所當然的，但現(xiàn)在卻演化成項目來源是依靠個體性的、有能力的村干部努力的結(jié)果，公共事務(wù)成為一種私人性事件。而且村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也都愿意這種人當村干部。一般村民因為沒有這種超越村莊之外的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，就沒有能力拿到項目，也就不會在當前輸入式供給資源的情況下給村莊帶來好處。富人治村也是國家積極鼓勵的政策，主要是依靠其發(fā)揮雙強雙帶作用。但富人治村大都是依靠其個體性關(guān)系和能力實現(xiàn)村莊治理，這并沒有生發(fā)出村民自治的空間?；蛘哒f，兩者是截然相反的制度安排，富人治村能力越強，越會僭越村民自治的治理能力。而且，富人村干部大都會有企業(yè)、廠房等其他生意，就會因為業(yè)務(wù)繁忙而成為“不在村”干部，也就不可能了解民情，無心關(guān)注村莊建設(shè)和發(fā)展，更不可能參與到村民糾紛調(diào)解、為農(nóng)民排憂解難等工作中去。如湖南某縣Z村支書和主任常年在縣城做酒店和茶館生意，村民找他辦事都需要提前預(yù)約。因此，富人雖然介入到村莊政治中，但其生活系統(tǒng)卻脫離了村莊社會。

項目下鄉(xiāng)本意主要是解決村莊發(fā)展的財政不足問題，通過外部資源輸入激活村民自治和村莊發(fā)展的活力。但項目制并不單單是自上而下的制度設(shè)置，也要有組織基礎(chǔ)的對接。而在當前以村民自治為取向的村級組織反而在項目制下更加弱化甚至被消解掉，項目進入后，村民自治更多地呈現(xiàn)出“去自治化”狀態(tài)?！叭プ灾位笔侵敢环N狀態(tài)演變，從“自治”到“去自治”。稅費改革前，村民自治還能發(fā)揮很大作用，主要原因是當時村民自治的經(jīng)濟基礎(chǔ)是內(nèi)生于村莊的，即村民提交的三提五統(tǒng)等費用。村級組織在稅費收取中面臨上級政府和村民的雙重壓力，形成了正反饋的權(quán)利-義務(wù)觀念，即村級組織要想完成稅費任務(wù)，就要考慮農(nóng)民需求，從而調(diào)動“兩工”，用收取的三提五統(tǒng)費用修建完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施、解決農(nóng)民矛盾。雖然，稅費時期也存在派系競爭、賄選現(xiàn)象以及形成鄉(xiāng)村利益共同體等，但在村民自治層面上，可以調(diào)動農(nóng)民參與到村莊公共事務(wù)中，能夠形成一定的村民自治能力。

稅費改革后，國家直接與農(nóng)民對接，基層組織作用被大大弱化。國家通過糧食補貼、種子補貼以及新農(nóng)村建設(shè)等途徑直接對接農(nóng)村事務(wù)，國家在治理上試圖實現(xiàn)與農(nóng)村直接對接，這在一定程度上將基層組織抽離了村莊，而建設(shè)服務(wù)型政府則更使得基層組織只是成為一種提供服務(wù)的被動者。村莊社會中缺少了政治空間，即很多需要集體討論協(xié)商的公共事務(wù)都由國家從上而下給解決了，基層組織在這種治理格局下就只能消極行政、消極治理[10-11]。國家對接的是分散小農(nóng)，可以做到發(fā)錢發(fā)補貼，但還要面對“一家一戶辦不好或不好辦的事情”，這是國家解決不了的，而必須依靠基層組織。在這一前提下，才能生發(fā)出村民自治的空間。當前村民自治實踐中雖然有一事一議、四議兩公開以及協(xié)商民主等形式，但都很難真正落實，如一事一議中基本上是“有事不能議，議而不能決，決而不能行”。

“去自治化”不僅與國家制度設(shè)置和村干部自我謀利取向有關(guān)，還與村民個體化有關(guān)。當前，村民群體不再是鐵板一塊，而呈現(xiàn)出較明顯的階層分化和利益分化。打工經(jīng)濟使得一部分有能力和社會關(guān)系的人在城市安身立命，開始脫離村莊生活，而主要圍繞城市展開家庭生計，這樣就會不再關(guān)注村莊公共事務(wù)，從而更不會關(guān)心村民自治。而當前留在村莊的大都是留守群體，只有少數(shù)中農(nóng)群體關(guān)心村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)，從而使得村民自治的社會基礎(chǔ)大大削弱。

三、村民自治的路徑選擇：一個成功案例

村民自治作為一項完整的制度設(shè)置，成為當前中國農(nóng)村社會管理的重要形式。其發(fā)展于農(nóng)民自我實踐和創(chuàng)新，是農(nóng)民合理利益訴求的表達形式，后來上升到國家制度層面。村民自治雖然在實踐中出現(xiàn)了一些問題，但總體而言，村民自治仍舊是實現(xiàn)農(nóng)村社會管理、促進農(nóng)村發(fā)展和實現(xiàn)社會穩(wěn)定的基本政治制度。村民自治雖然很多時候沒有發(fā)揮預(yù)期中的積極作用，但也沒有發(fā)揮負面功能。而且，村民自治在很多地方也有成功案例。趙樹凱認為“現(xiàn)在中國還沒有真正意義上的村民自治。但是，這并不意味著現(xiàn)在的中國農(nóng)民搞不了村民自治。自治的提升一定是個大趨勢”[12]。

因此，“去自治化”出現(xiàn)的問題，就不是制度本身有問題，而是在具體實踐中出現(xiàn)的組織匹配問題。即，不是結(jié)構(gòu)性的無法改變的問題，而是可以成功探索出一條制度設(shè)置與農(nóng)民需求對接的成功形式。因此在村民自治建設(shè)中，既要注重制度建設(shè)，同時又要有組織基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。2014年中央“一號文件”中也明確指出：“強化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固和加強黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，完善和創(chuàng)新村民自治機制，充分發(fā)揮其他社會組織的積極功能?！蓖瑫r提出要“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式”。徐勇認為外嵌入式的自治很難成功，而要發(fā)展內(nèi)生于村莊社會內(nèi)部的自治形式，以此來“找回自治”[13]。

廣西富川縣花嶺村是一個普通農(nóng)業(yè)型村莊，在村莊治理上不僅有正式制度設(shè)置的村兩委，還有非正式的村民理事會組織。理事會的成立緣于對村莊每年21萬元移民款的管理、監(jiān)督和使用，并由村干部牽頭、村民選舉產(chǎn)生理事會會長和成員，理事會成員大都是村莊中威信較高的人，在日常生活中做事公道、敢于說真話。理事會成為村民自治的重要形式，不僅參與到村莊集體經(jīng)濟的管理中去，還擴展到其他村莊公共事務(wù)上，如協(xié)調(diào)項目實施、解決糾紛矛盾等等。理事會雖然沒有國家賦予的合法性地位，成員也沒有工資，但能獲得村民的認同。這樣，理事會就與村兩委相互配合，實現(xiàn)對村莊事務(wù)的積極介入和治理。

首先，理事會能夠?qū)M入村莊中的項目實施進行監(jiān)督和協(xié)調(diào)。因為很多項目在實施中會觸動一部分村民個體的利益，從而會阻止整體項目的繼續(xù)開展。而很多項目確實是有利于村民和村莊整體利益的，如花嶺村近年來爭取到幾百萬的土地平整和小農(nóng)水項目，主要是土地平整、修建水渠和機耕道，這必然會占用一部分村民的土地，這些工作一般就要由村級組織和理事會來共同解決。在小農(nóng)水項目實施中，有的農(nóng)戶土地被占用一部分，而且沒有任何補償費用，也不能調(diào)整田塊出來。這個時候理事會就召集村民開會，邀請小組長、涉及被占田的農(nóng)戶等，做思想工作，讓其簽字同意工程施工。如果涉及20多戶，只要有一戶不同意，其他人就會指責(zé)這一個人，村莊輿論壓力使得少數(shù)個體只能接受。因為這是符合大多數(shù)村民的公共利益，就可以通過村民集體協(xié)商做少數(shù)人的工作，進而使得項目順利實施。

其次，對村莊集體資金進行管理和監(jiān)督?；◣X村因為在大集體時期修筑水庫而搬遷村莊，從2009年開始獲得國家移民補償款，每年21萬元。這對于一個普通村莊來說是一筆不菲收入，如何用好這筆錢就成為村委會和理事會的重要任務(wù)。如果將集體資金全部分發(fā)到每家每戶，那么每個人只能得到100塊錢，這樣的話就做不成任何事情。因此，村委會和理事會針對資金處置和使用方式專門召開村民代表會議商討議事，最終決定將這一筆資金用于村莊公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施維護上。如出資修建保護村莊中千年樟樹的圍欄，硬化村莊內(nèi)部的道路等。在這些公共事務(wù)中，村委會負責(zé)組織協(xié)調(diào)，理事會監(jiān)督執(zhí)行，從而既實現(xiàn)了村民對村莊事務(wù)的參與，也能完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施。

最后，借助村規(guī)民約實現(xiàn)村莊有效的自我管理。村規(guī)民約是村民自治的重要內(nèi)容，但很多地方基本上是墻上文件，沒有發(fā)揮實際作用?；◣X村建立了較為成熟和切實可行的村規(guī)民約，從而能夠?qū)Υ迕裥袨樾纬捎行У膽土P和“規(guī)訓(xùn)”?；◣X村道路兩邊種了大量桂花樹，如果發(fā)現(xiàn)誰家的牛羊去破壞，就要罰款200元。還有一條環(huán)繞村莊的小河，主要用于村民日常洗衣服、洗菜等，因此鴨子是不能進入上游水域的，如果發(fā)現(xiàn)就要罰錢，一只鴨子罰5塊錢。如村民家的牛羊等牲畜破壞了其他村民的莊稼，也要罰款200元。這些具體的村規(guī)民約都是通過村委會和理事會開會確立的，大部分村民對此也沒有意見，村規(guī)民約的嚴格性和有效性主要是因為其建立在村民公共認同的規(guī)范基礎(chǔ)上，從而可以在村委會和理事會監(jiān)督下執(zhí)行，并在罰款時具有很強的正義性和合法性。

成都市從2010年也開始探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，主要是將財政資源集中，持續(xù)投入到村莊，并將農(nóng)民動員和組織起來，通過成立議事會組織，以建立農(nóng)民公共品需求的表達、決策和監(jiān)督機制。議事會的主要功能是收集并篩選農(nóng)民反映的項目議題，并對項目資金使用進行管理和監(jiān)督。具體來說，一是推行村民議事會制度。村民議事會制度分為村、組兩個層面：村民小組議事會成員由村民直接選舉產(chǎn)生，村民議事會成員從村民小組議事會成員中選舉產(chǎn)生。村民議事會一般不少于21人，其中村組干部不超過50%，村民小組議事會一般不少于5人[14]。這樣就實現(xiàn)了議事會成員在小組之間，在村組干部與普通村民之間的平等均衡配置。村民議事會調(diào)動了村民參與村級公共事務(wù)的熱情，形成了“大家的事我關(guān)心，集體的事我參與”的良好氛圍。

概言之，村民自治發(fā)展不僅需要國家制度層面上的完善，更需要基層組織發(fā)揮積極作用和村民主體性參與。在基層組織上，其主要角色應(yīng)該是組織協(xié)調(diào)村民參與到公共事務(wù)中去，形成村莊內(nèi)部的民主討論機制?；鶎咏M織在這一過程中不應(yīng)只是去分配資源和利益，而應(yīng)該通過協(xié)商討論建立項目資源如何使用的規(guī)則，通過討論形成對接項目的有效方式。項目下鄉(xiāng)是當前村民自治得以發(fā)展的良好契機。并且，村莊公共規(guī)范也是村民自治得以實現(xiàn)的重要內(nèi)容，通過加強公共規(guī)范建設(shè)，形成對村民行為和基層組織行為的有效約束，進而可以保證基層組織和村干部行為的公正性，實現(xiàn)積極的村民自治，避免村民自治的“去自治化”現(xiàn)象。

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[作者簡介]袁明寶(1984-)，男，山東臨朐人，西南大學(xué)中國鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院講師，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，主要從事鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設(shè)與農(nóng)村發(fā)展研究。

[收稿日期]2015-05-28

[中圖分類號]D422.6

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-6463(2015)03-0068-06