政策引導(dǎo)下的“村民自治”

張海銳

摘要：村民自治的目的是實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)。村民自治中強(qiáng)調(diào)的是“自我”兩個(gè)字。但筆者目前認(rèn)為現(xiàn)階段的村民自治組織還是很需要政府政策的引導(dǎo)。剛發(fā)展起來的村民自治組織暫時(shí)還離不開政策的引領(lǐng)，即使是已經(jīng)發(fā)展起來了的組織，也是在政府的引導(dǎo)下才能正常運(yùn)作。筆者將以自己調(diào)研的廣西省桂平市金田鎮(zhèn)金田村莊為例，運(yùn)用實(shí)證的研究方法。證實(shí)國家政策在自治組織中扮演的重要角色。

關(guān)鍵詞：村民自治；政策；引導(dǎo)

十八屆三中全會(huì)以來出臺的各種行政管理改革措施，顯示的是“政策主導(dǎo)”行政改革的重要特征，即按照公共政策體系的要求，對行政管理體制或制度進(jìn)行系統(tǒng)性的改革或改造，使政策能夠依托有效的行政體制發(fā)揮其應(yīng)有的效力，并使各級政府及其工作人員能夠在管理和服務(wù)中具有更強(qiáng)烈的“政策意識”和“政策思維”。[1]而政府實(shí)行這些政策目的就為了國家的管理，深入低層的話，就是為了農(nóng)民的管理。雖然村民自治的目的是實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)。但目前階段的村民自治還是很需要政府政策的引導(dǎo)。而在我調(diào)研的金田村莊的自治中，政策就起到很大的引領(lǐng)作用。金田村在自治在困局之下，政府率先嘗試了探索，以在金田搭建村務(wù)監(jiān)督理事會(huì)、民主評議理事會(huì)、清潔鄉(xiāng)村理事會(huì)等公益事業(yè)型自治組織為突破，確保和發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。

一、公共事務(wù)型組織

（一）村務(wù)監(jiān)督理事會(huì)

村務(wù)監(jiān)督理事會(huì)最早可議追溯到人民公社時(shí)期，只不過那個(gè)時(shí)期不叫村務(wù)監(jiān)督理事會(huì)而叫做清算小組。清算小組成員基本由大隊(duì)提名，公社任命，主要負(fù)責(zé)對大隊(duì)財(cái)政收入、開支、結(jié)余等情況進(jìn)行審核。人民公社解體使清算小組這個(gè)組織一并消亡。在上世紀(jì)九十年代中期，在鎮(zhèn)政府的組織下，清算小組又重新在金田興起，但當(dāng)時(shí)還沒有明確地制定規(guī)章和制度。當(dāng)時(shí)，雖然金田村集體沒有多少收入，但村內(nèi)設(shè)有食堂以供接待。為了防止亂用集體財(cái)產(chǎn)，當(dāng)時(shí)村干部商議之后確定每個(gè)村干部能動(dòng)用的集體資產(chǎn)不得超過100元，超過100元不到300元部分必須所有村干部集體表決通過之后方能使用，而超過300元部分必須向清算小組申請，并必須爭得清算小組和村民代表的一致同意。這時(shí)的清算小組基本上由7個(gè)人組成，由村民代表選舉產(chǎn)生，除了村委會(huì)日常開支要受到清算小組監(jiān)督之外，每年年底清算小組還會(huì)對財(cái)務(wù)進(jìn)行再次審計(jì)。

到了2002年，清算小組又在一次升級為村務(wù)監(jiān)督理事會(huì)。這個(gè)時(shí)候由于鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，村務(wù)監(jiān)督理事會(huì)已經(jīng)有了比較詳細(xì)的規(guī)章制度。理事會(huì)成員已經(jīng)由清算小組時(shí)代的7個(gè)人縮減為4個(gè)人，由村民代表大會(huì)和小組長聯(lián)合選舉產(chǎn)生。目前，財(cái)務(wù)監(jiān)督理事會(huì)主要由林家能、黃良發(fā)、黃天誼、林仲文四位組成，他們大多數(shù)年齡已經(jīng)超過60歲，其中林家能在1964年至2004年期間擔(dān)任會(huì)計(jì)一職，黃良發(fā)、黃天誼兩人為生產(chǎn)組長，而林仲文既是村內(nèi)的養(yǎng)殖大戶又是群眾代表。這時(shí)村務(wù)監(jiān)督小組的職責(zé)有二：其一，財(cái)務(wù)結(jié)算。一般一年一次，或者一年二次，特殊年份甚至可以做到一年三次。其二，監(jiān)督村干部。理事會(huì)成員不僅要每年參與干部的年終考核，評議村干部是否稱職；還要根據(jù)村民的反映約談村干部，讓村干部就某一行為進(jìn)行解釋。如果解釋合理得當(dāng)，理事會(huì)成員則將解釋的情況反饋給村民；如果發(fā)現(xiàn)村干部確實(shí)有違規(guī)行為，理事會(huì)便有責(zé)任向鎮(zhèn)紀(jì)委直接反映情況。總之這一組織主要是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。

（二）民主評議理事會(huì)

2008年起金田民主評議理事會(huì)制度也正式建立起來，其成員基本由村民代表選舉產(chǎn)生，基本由村民代表和生產(chǎn)隊(duì)長擔(dān)任。因?yàn)橛稍u議低保而來，所以其最早的功能也主要集中在低保評議這個(gè)方面。隨著時(shí)代的發(fā)展，理事會(huì)的功能也在逐步地?cái)U(kuò)展，如五保戶評議、危房改造評議等內(nèi)容也逐步被納入了其中。由于2007年低保制度剛開始在金田村實(shí)施，所以很多本應(yīng)該享受到這個(gè)政策的農(nóng)民并沒有去申報(bào)。當(dāng)年政策規(guī)定金田有4%的農(nóng)民可以享受到低保政策的保護(hù)，也就是說大約有130人可以享受低保。但實(shí)際上，2007年申辦低保的人數(shù)卻只有80多人。2008年理事會(huì)成立之后，理事會(huì)不僅使低保的評議更加公正、公平和公開，也使低保這項(xiàng)制度得到了宣傳。至2008年，金田低保的申請數(shù)已達(dá)到了配給數(shù)量，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。除此之外，民主評議小組完成的另外一項(xiàng)重要任務(wù)便是危房改造。

2013年，金田鎮(zhèn)連降大雨，使紫金山水庫已經(jīng)不堪重負(fù)。而水庫的管理人員卻沒有事先防水，導(dǎo)致8月19日夜里，水壩已經(jīng)出現(xiàn)了決堤的趨勢。但有關(guān)部門并沒有第一時(shí)間通知村民撤離，直到泄洪50分鐘之后，撤離的通知才被送到金田。由于金田村離水庫較近，這次大水直接沖毀和沖壞了金田民房100多座。8月20日上午，憤怒的群眾已經(jīng)將金田鎮(zhèn)政府圍得水泄不通。為了平復(fù)民怨，政府出臺了一系列補(bǔ)貼政策，危房改造便是其中之一。而是否符合危房改造標(biāo)準(zhǔn)，是否要給予指標(biāo)，全部都由民主評議理事會(huì)來負(fù)責(zé)。由民主評議理事會(huì)來分配指標(biāo)不僅做到了透明，也做到了合理。這次指標(biāo)分配也沒有引起群眾的不滿，此次事件得到較順利的解決。民主評議理事會(huì)的成立為村莊解決公平公正的問題。

（三）清潔鄉(xiāng)村理事會(huì)

為了全面貫徹十八大提出的建設(shè)“美麗中國”的戰(zhàn)略部署，金田鎮(zhèn)在2014年全面啟動(dòng)了“美麗金田，清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)。為了使清潔鄉(xiāng)村這項(xiàng)活動(dòng)能夠長期看展下來，金田鎮(zhèn)制定了“政府主導(dǎo)、干部引導(dǎo)、農(nóng)民主體”的工作方針。為此，金田鎮(zhèn)積極打造清潔鄉(xiāng)村理事會(huì)，著力建設(shè)農(nóng)民參與的長效機(jī)制。

2014年3月28日，金田村在政府推動(dòng)下正式成立了清潔鄉(xiāng)村理事會(huì)。因?yàn)闀r(shí)間緊、任務(wù)重，為了應(yīng)付上級檢查，金田村委在村民中選出了幾個(gè)有威望的代表組成了理事會(huì)，并成立了清潔鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)小組。在探索的基礎(chǔ)上，金田鎮(zhèn)政府又移植了外來經(jīng)驗(yàn)，在金田鎮(zhèn)各村推行“一組兩會(huì)”的模式。一組即黨小組，其主要負(fù)責(zé)調(diào)研收集群眾意見訴求，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)引領(lǐng)作用，二會(huì)指戶代會(huì)和理事會(huì)，其中戶代會(huì)是“一組兩會(huì)”的議事和決策機(jī)構(gòu)，理事會(huì)則主要負(fù)責(zé)決策的落實(shí)。這種模式首創(chuàng)于覃塘區(qū)大嶺鄉(xiāng)金沙村，在工作中，實(shí)際上采取黨小組主要負(fù)責(zé)提議，戶主會(huì)決策，理事會(huì)執(zhí)行模式。為了盡量滿足各個(gè)屯不同家族的利益，一般戶主會(huì)采用每房推薦一致兩名代表的模式。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)金田村一般采用“三三”模式，即三名黨員代表、三個(gè)理事、三個(gè)戶主代表。金沙村除了“一組兩會(huì)”之外，還有“一站”和“四隊(duì)”。金田在移植金沙村自治模式時(shí)，只保留“一組兩會(huì)”的主體結(jié)構(gòu)。同時(shí)實(shí)行“雙培”工程，將黨員培育成有威信、能辦事的理事會(huì)會(huì)長，將理事會(huì)成員培養(yǎng)成村“兩委”后備干部和黨員，切實(shí)解決部分黨小組成員發(fā)揮作用不明顯和理事會(huì)成員出路問題。2014年金田村在政府的引導(dǎo)下，將“清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)與“一組兩會(huì)”的實(shí)踐進(jìn)行了結(jié)合。“一組兩會(huì)”成員不僅要帶頭保持清潔，還要在屯內(nèi)進(jìn)行包片管理。然而，由于操之過急，使理事會(huì)變成了形式，甚至連理事長都要想半天才能想得起自己的職責(zé)是什么。但是根據(jù)政策的引領(lǐng)，該村成立了新的清潔鄉(xiāng)村理事會(huì)，在不久的將來，該村莊自治在政策的領(lǐng)導(dǎo)下將更好的自治。

二、總結(jié)

政府率先嘗試了探索，以在金田搭建村務(wù)監(jiān)督理事會(huì)、民主評議理事會(huì)、清潔鄉(xiāng)村理事會(huì)等公益事業(yè)型自治組織為突破，將政策與自治結(jié)合起來。沒有政府的引導(dǎo)，這些組織可能無法成立也無法運(yùn)作。雖然一個(gè)村莊不能代一個(gè)國家的村民自治組織情況，但是它也說明了現(xiàn)階段的村民自治組織還是很需要政府政策的引導(dǎo)。通過對于一個(gè)村莊的調(diào)研，運(yùn)用實(shí)證研究方法?？傻贸鲆粋€(gè)小小的結(jié)論，國家政策在村莊自治中扮演著重要的角色。（作者單位：華中師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]史衛(wèi)民.中國社會(huì)科學(xué)院.村民自治講座-第二講.