?

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府征地行為的規(guī)范分析

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了舉世矚目的成效，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室研究員趙陽(yáng)指出：“中國(guó)城鎮(zhèn)化率以每年0.9個(gè)百分點(diǎn)提高，特別是從1996年以來(lái)，城鎮(zhèn)化率超過(guò)了30%后，進(jìn)入一個(gè)加速發(fā)展階段。1996～2009年，平均每年增長(zhǎng)1.27個(gè)百分點(diǎn)?！盵1]2013年，中央政府工作報(bào)告指出在過(guò)去五年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率由45.9%增長(zhǎng)到52.6%。快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程引起城市土地供不應(yīng)求，政府征地行為勢(shì)在必行。本研究的政府主要是地方政府，在下文中出現(xiàn)的政府字樣均表示地方政府。

依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定：征地是指國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償。從法律上可以看出政府征地必須具備三個(gè)基本條件：第一，為了公共利益的需求；第二，依照一定的法定程序；第三，給與相應(yīng)的補(bǔ)償。但是在實(shí)際的征地過(guò)程中政府基于以上三個(gè)方面會(huì)有不同程度的失范行為，下面就對(duì)這些失范行為做出概述，并思考其原因及其對(duì)策。征地分為征收和征用，政府征地的方式主要為征收土地，本文也主要基于此來(lái)探討如何規(guī)范政府行為。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府征地行為失范的主要表現(xiàn)

(一)政府征地行為的錯(cuò)位分析

政府錯(cuò)位，就是指政府在依法行政的過(guò)程中自己的職能定位有誤，表現(xiàn)形式通常為政企不分，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是政府職能界定模糊。在實(shí)際的政府征地過(guò)程中，由于出讓土地可以帶來(lái)地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)以及財(cái)政收入的增加，政府官員急切地?zé)嶂杂谕恋亍芭狻保@也使政府完全符合以布坎南為首的現(xiàn)代公共選擇學(xué)派提出的“經(jīng)濟(jì)人”角色?！八麄円簿哂凶约旱膭?dòng)機(jī)、愿望和偏好，他們同樣關(guān)心自己在政治活動(dòng)中的成本和收益，在交易過(guò)程中他們也同樣追求自己利益的最大化?！钡菍?duì)比政府本身建立的最初目標(biāo)——為了維護(hù)“公權(quán)利”、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的角度來(lái)講，政府在征地過(guò)程中明顯是錯(cuò)位了。依照《土地管理法》政府只有為了公共利益才能征收農(nóng)村集體土地，但據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示“土地征收過(guò)程中真正用于公益目的不到征收土地的10%，大部分用于商業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和商品房建設(shè)”， 我們可以看出政府征地錯(cuò)位背后的主要誘因就是政府瘋狂的追求經(jīng)濟(jì)利益。為了經(jīng)濟(jì)利益的獲取政府幾乎無(wú)視其公共利益的代表身份，并且不斷地努力擴(kuò)大其征收權(quán)力，把本應(yīng)該用于公共利益建設(shè)的土地用在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，沒(méi)有科學(xué)有序地推進(jìn)征地工作，造成征地工作的困難程度不斷增加，全社會(huì)公共利益受損，失地農(nóng)民相關(guān)補(bǔ)償安置問(wèn)題得不到及時(shí)有效的解決。

(二)政府征地行為的越位分析

政府越位，就是指政府在職能范圍內(nèi)超出自己權(quán)力去管理社會(huì)或者其他部門(mén)的事務(wù)，表現(xiàn)形式上是政府權(quán)力的擴(kuò)大，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是“政府不該管的管了”。在實(shí)際的政府征地過(guò)程中，按照一些學(xué)者的觀點(diǎn)論述：政府是土地事實(shí)上的所有者，土地征收的決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者。很明顯這里主要指政府在征地過(guò)程中既做了“運(yùn)動(dòng)員”又做了“裁判員”，分別表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

1.政府成為農(nóng)村土地事實(shí)上的所有者

我國(guó)《憲法》和《土地管理法》中明確規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”。但從我國(guó)土地市場(chǎng)現(xiàn)行的體制可以看出,政府是一級(jí)土地交易市場(chǎng)上唯一合法的“購(gòu)買(mǎi)者”，以及從我國(guó)特殊的政府層級(jí)關(guān)系中可以看出,雖然，我國(guó)村一級(jí)實(shí)行的是村民自治制度，但村共產(chǎn)黨支部委員會(huì)和村民自治委員會(huì)在實(shí)際的自我管理過(guò)程中卻受到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，使得政府在征地過(guò)程中村級(jí)組織沒(méi)有能夠很好地保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，反而更多地偏向于政府。這兩方面原因就造成了中國(guó)的土地制度只有一個(gè)事實(shí)上的所有者，這個(gè)所有者就是國(guó)家，其直接代表者就是政府。政府在征地過(guò)程中過(guò)多地干涉村級(jí)組織，讓它們作為自己的代理者對(duì)農(nóng)民進(jìn)行勸說(shuō)，這些勸說(shuō)行為經(jīng)常帶有中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)表現(xiàn)出來(lái)的大姓家族勢(shì)力的逼迫。農(nóng)民由于想要取得更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和不想“對(duì)抗政府”可能會(huì)采取斯科特提出的“通常會(huì)以‘卑微的反抗行動(dòng)’，‘與從他們那里索取超量的勞動(dòng)、食物、稅收、租金和利益的那些人之間’持續(xù)不斷的斗爭(zhēng)”，不過(guò)，對(duì)抗的結(jié)局通常是農(nóng)民利益受損。從征地利益分配的比重中我們可以看到,失地農(nóng)民收益分配占總收益的5%～10%，村集體占25%～30%,政府占了60%～70%。很明顯政府成為農(nóng)村土地事實(shí)上的所有者，作為一名“運(yùn)動(dòng)員”出現(xiàn)在整個(gè)活動(dòng)中，與農(nóng)民的交涉只是其活動(dòng)中的一小部分，致使政府更多地關(guān)注于征地過(guò)程中經(jīng)濟(jì)利益的獲取，而并不是處于不平等地位的失地農(nóng)民合理權(quán)益的保障，或者是關(guān)注征地目的是否出于公益性。

2.政府過(guò)多地扮演“監(jiān)督者”角色

監(jiān)督活動(dòng)在征地過(guò)程中尤為重要，它涉及到農(nóng)民權(quán)益的合法保障，政府是否依法行政等兩個(gè)重要方面。但相關(guān)法律法規(guī)的不健全使得對(duì)整個(gè)征地活動(dòng)的監(jiān)督僅限于政府自我監(jiān)督的層面上，政府在整個(gè)征地過(guò)程中作為唯一的“監(jiān)督者”，常常會(huì)出現(xiàn)以下幾個(gè)問(wèn)題。

(1)征地前基于政府利益

在征地前，政府對(duì)征地目的的考量并不只是基于公共利益，反而更多地傾向于政府自身利益的考慮。政府利益分為部門(mén)利益和局部利益，以及官員自身利益。例如開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)能增加地方的稅收收入，形象工程的建設(shè)能轉(zhuǎn)化為官員考核晉升的重要政治資本，所以造成政府在征地過(guò)程中更多地趨向于搭“公共利益”的便車(chē)。

(2)征地中違背合法程序

在征地中，政府為了在征地過(guò)程中減少來(lái)自農(nóng)民集體的阻力，很少會(huì)召開(kāi)村民大會(huì)來(lái)公布征地的基本情況、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)來(lái)彌合政府與農(nóng)民之間對(duì)于補(bǔ)償價(jià)格的不同看法。這就違背了征地的程序合法，沒(méi)有程序合法也就沒(méi)有事實(shí)上的合法，導(dǎo)致在實(shí)際情況中很多村民一開(kāi)始就喪失了法律賦予他們表達(dá)自身訴求的權(quán)利。他們中的很多人會(huì)走上訪之路，更可怕的是農(nóng)村群體性突發(fā)事件的泛濫。農(nóng)村學(xué)者于建嶸就談到，據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì),2005年全國(guó)共發(fā)生因土地引起的群體性突發(fā)事件19 700起，約占全部農(nóng)村群體性事件的65%。土地征收已成為農(nóng)村社會(huì)不安定的主要誘因。

(3)征地后缺乏有效監(jiān)督

在征地后，對(duì)被征收土地的利用情況缺乏有效的監(jiān)督，常常會(huì)出現(xiàn)因?yàn)橹皼](méi)有很好地規(guī)劃造成土地拋荒和閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)國(guó)家國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，2003年在全國(guó)省級(jí)以上900多家開(kāi)發(fā)區(qū)中，規(guī)劃了近2萬(wàn)平方公里(200萬(wàn)公頃)土地，已經(jīng)開(kāi)發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51%，近1.73萬(wàn)平方公里(173.3萬(wàn)公頃)閑置荒蕪，占規(guī)劃總面積的86.5%。我們就按一公頃土地生產(chǎn)7500公斤玉米來(lái)算，173.3萬(wàn)公頃土地一年的糧食產(chǎn)出將達(dá)到13萬(wàn)噸。相當(dāng)于當(dāng)時(shí)北京地區(qū)糧食產(chǎn)量的四分之一。

在征地后，對(duì)巨額土地出讓金的使用上也缺乏有效的監(jiān)督。政府獲得土地出讓金數(shù)額龐大，常常作為地方的“第二財(cái)政”，但是這一收入并不納入當(dāng)?shù)禺?dāng)年的財(cái)政預(yù)算，當(dāng)下政府流行的說(shuō)法是“第一財(cái)政靠工業(yè)，第二財(cái)政靠土地”,“吃飯靠第一財(cái)政，建設(shè)靠第二財(cái)政”。[10]這些都可以看出政府在土地出讓金的使用上的隨意和缺乏監(jiān)管。

(三)政府征地行為的缺位分析

政府缺位指的是政府在職能范圍內(nèi)自己應(yīng)該做的卻沒(méi)有做到反而交由社會(huì)或者其他部門(mén)完成，表現(xiàn)形式上多為政府不作為，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是“政府該管的沒(méi)有管”或者是“政府該管好的沒(méi)管好”，在實(shí)際的政府征地過(guò)程中，具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

1.補(bǔ)償方式單一，引發(fā)問(wèn)題嚴(yán)重

缺位表現(xiàn)之一是對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償多以一次性貨幣補(bǔ)償為主，是一種對(duì)失地農(nóng)民短期利益的補(bǔ)償方式，缺乏對(duì)農(nóng)民失地后長(zhǎng)期利益的考慮?！锻恋毓芾矸ā诽岢龅恼鞯匮a(bǔ)償方式是貨幣補(bǔ)償，政府在實(shí)踐過(guò)程中也多以一次性貨幣補(bǔ)償為準(zhǔn)。但在現(xiàn)實(shí)中失地農(nóng)民會(huì)面臨這樣的困境：在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，失地農(nóng)民所處的地理方位通常是與城市密切相關(guān)的城中村、城郊村、城邊村，這里生存的農(nóng)民土地存量在不斷地減少，但生活成本卻在不斷地提高，如果沒(méi)有發(fā)展較好的村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其自身具有較強(qiáng)地融入城市生存發(fā)展的能力，他們之中的很多人將會(huì)陷入低于普通農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入而要支付類(lèi)似于城市高昂生活開(kāi)支的“尷尬”境地。土地對(duì)于他們其中很多人來(lái)說(shuō)是其賴以生存最重要的生活來(lái)源，土地收益權(quán)是其最重要的用益物權(quán)，補(bǔ)償款對(duì)于他們來(lái)說(shuō)是對(duì)其最重要生產(chǎn)資料的對(duì)等交換。

一次性貨幣補(bǔ)償會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的問(wèn)題，以下是其具體的表現(xiàn)：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引質(zhì)疑。以農(nóng)作物產(chǎn)品價(jià)值的價(jià)格倍數(shù)所獲得的一次性補(bǔ)償款,這一補(bǔ)償通常只考慮了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的補(bǔ)償,難以支付市場(chǎng)化體制下高昂的城市物價(jià)和日后日益增長(zhǎng)的醫(yī)療費(fèi)用開(kāi)支。這種補(bǔ)償方式對(duì)于即將變成市民的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)是不合理的，而且在實(shí)際生活中也幾乎是不可能的。第二，補(bǔ)償款短期內(nèi)花光用完。農(nóng)民由于思想觀念的封閉守舊和理財(cái)能力的缺乏，通常會(huì)將這一補(bǔ)償款從事賭博、買(mǎi)房建屋等行為活動(dòng)，而沒(méi)有將這一補(bǔ)償款用于參加勞動(dòng)技能的培訓(xùn)或其他的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上，其日后的生活出路是渺茫的，對(duì)政府治理也是極度危險(xiǎn)的。第三，貨幣補(bǔ)償出現(xiàn)貶值。一次性貨幣補(bǔ)償將會(huì)出現(xiàn)實(shí)際價(jià)值的貶值。我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中由于生產(chǎn)資料成本的持續(xù)增長(zhǎng)一定會(huì)推動(dòng)日常消費(fèi)過(guò)程中貨幣貶值、物價(jià)上漲，這可以從歷年CPI環(huán)比上漲得知。一些農(nóng)民恪守謹(jǐn)慎之道，將補(bǔ)償款存入銀行，但生活成本的快速增加同樣會(huì)降低補(bǔ)償款的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

2.征地立法不足，可操作性較差

缺位表現(xiàn)之二是為彌補(bǔ)法律在征地方面所存在的立法不足，政府會(huì)相應(yīng)地制定適合本地區(qū)較為具體的地方性規(guī)章和規(guī)范性文件，但在其實(shí)踐過(guò)程中卻仍出現(xiàn)可操作性較差、實(shí)際效用較低等問(wèn)題現(xiàn)象。我國(guó)現(xiàn)階段有關(guān)農(nóng)地征收的法律基本包括《憲法》《土地管理法》，這些法律存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題：第一，法律對(duì)被征收土地是否基于公共利益的界定仍存在漏洞；第二，征收土地程序仍存在缺陷；第三，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定不合理。面對(duì)這些問(wèn)題政府在實(shí)際操作過(guò)程中沒(méi)有積極主動(dòng)地去解決法律概括式和適用性的不足，更多地是照搬國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部頒發(fā)的行政法規(guī)，而這些法規(guī)面對(duì)當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)出現(xiàn)的新困境新問(wèn)題實(shí)際效用和適用性普遍偏低。更嚴(yán)重的是會(huì)出現(xiàn)“規(guī)章文件泛化”，規(guī)章文件會(huì)出現(xiàn)相互抵觸、相互沖突的地方，在具體的操作上就顯得更加困難。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府征地行為失范的原因

(一)政府角色定位趨利，考核標(biāo)準(zhǔn)不合理

政府角色在西方主要指政府的作用，它涉及到政府的權(quán)利界限、功能范圍等方面。通俗地講，政府角色，是指政府在整個(gè)社會(huì)中起到什么樣的作用，即政府在什么范圍內(nèi)并以什么方式行使行政權(quán)力。[11]在當(dāng)今我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各方改革步入關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的時(shí)刻，政府卻表現(xiàn)出“雙重角色”：一方面它是公共部門(mén)，承擔(dān)著全社會(huì)公平正義均衡的任務(wù)；另一方面它有自身追求經(jīng)濟(jì)利益的趨向，正是公共選擇學(xué)派提出的政府也是“經(jīng)濟(jì)人”的具體體現(xiàn)，究其深層原因，主要是由于我國(guó)特定的各級(jí)政府任務(wù)指派和官員考核晉升機(jī)制。其一，每年政府工作報(bào)告所提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展增量目標(biāo)會(huì)量化到各個(gè)省、市、縣，甚至到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。層層提量、層層加碼，到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)有的增速目標(biāo)將達(dá)到20%，這與各級(jí)地方政府的財(cái)政能力正好成倒金字塔形，使得政府只有通過(guò)售賣(mài)土地來(lái)實(shí)現(xiàn)這一硬性目標(biāo)。其二，我國(guó)實(shí)行的是一種自上而下的政府任命式的選拔制度，地方政府相當(dāng)于中央政府的代理人，地方各級(jí)政府之間、地方政府與中央政府之間都存在著委托——代理關(guān)系。這種關(guān)系存在著事實(shí)上的不對(duì)稱性，中央政府如何考察地方政府的績(jī)效，地方上級(jí)政府如何考察下級(jí)政府，在對(duì)其代理人無(wú)法或者成本較大的情況下，委托人將會(huì)看其政績(jī)來(lái)對(duì)其作出評(píng)判結(jié)果。但我國(guó)的很多地方?jīng)]有資源優(yōu)勢(shì)或者其他區(qū)位優(yōu)勢(shì)，如果沒(méi)有中央政府的政策導(dǎo)向，這些地方要想快速的發(fā)展經(jīng)濟(jì)是很困難的。面對(duì)這種情況，地方官員看到了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府從收取土地出讓金中獲取的巨額經(jīng)濟(jì)收入，2007年全國(guó)土地出讓金為9130億元，占地方政府預(yù)算外財(cái)政收入的60%以上，甚至超過(guò)地方級(jí)財(cái)政收入。[12]這些都將成為政府官員日后晉升的重要“政治資本”。

(二)政府權(quán)力無(wú)限放大，失范行為難約束

根據(jù)青木昌彥提出的“內(nèi)部人控制”,即在轉(zhuǎn)軌時(shí)期公權(quán)力因無(wú)人監(jiān)管而無(wú)限放大。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中因“內(nèi)部人控制”，政府獲得了權(quán)力真空帶來(lái)的巨大權(quán)力利益。在1994年分稅制改革實(shí)施后地方財(cái)權(quán)更加明晰，使政府更傾向于尋求“土地財(cái)政”獲得的巨額收入。政府的權(quán)力不斷擴(kuò)大以至于到現(xiàn)在放權(quán)困難，表現(xiàn)為政府仍通過(guò)各種方式攬權(quán)。依照溫鐵軍的觀點(diǎn)，我國(guó)改革開(kāi)放以后經(jīng)歷了三次較大的“圈地運(yùn)動(dòng)”。[13](圈地運(yùn)動(dòng)：在這里主要指的是政府對(duì)土地資源的利用或占用)與前面提到的時(shí)間點(diǎn)基本相同。第三次是政府在2003年銀行市場(chǎng)化改革完成后通過(guò)“以地套現(xiàn)”的方式重新獲得對(duì)金融部門(mén)的“實(shí)際”控制權(quán)。根據(jù)政治學(xué)的普遍觀點(diǎn)，權(quán)力是具有擴(kuò)張性的，縱觀世界文明國(guó)家政府權(quán)力都受到了相應(yīng)的限制，它們基本經(jīng)歷了“守夜政府”“全能政府”“有限政府”三個(gè)階段。其中“全能政府”無(wú)疑是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，但從現(xiàn)階段看，由于政治體制改革舉步維艱，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下許多不該政府管理的事務(wù)，政府依然沒(méi)有退出歸還給社會(huì)。這造成在征地過(guò)程中政府權(quán)力過(guò)大，仍然扮演著“全能政府”的角色，幾乎沒(méi)有政府征不來(lái)的土地，政府與被征地農(nóng)戶的權(quán)利關(guān)系極不平等。

(三)相關(guān)問(wèn)題涉及較廣，地方規(guī)章難推進(jìn)

政府制訂的有關(guān)征地的規(guī)章和規(guī)范性文件有效性低的原因來(lái)自于主客觀兩方面，客觀原因之一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地暴露出許多錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，例如失地農(nóng)民返貧問(wèn)題、暴力拆遷征地引起的群體性沖突問(wèn)題等，政府規(guī)章的制訂雖然一定程度上可以解決法律條文概括式的不足，但對(duì)于這些新問(wèn)題的出現(xiàn)，各個(gè)地方的實(shí)際情況不同，問(wèn)題雜而繁復(fù)，矛盾尖銳一觸即發(fā)，有效規(guī)章的制訂推進(jìn)較為困難?？陀^原因之二是由于我國(guó)土地制度涉及到社會(huì)生活的方方面面，不僅僅是農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題、用益物權(quán)等，還涉及到地方總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等，所以規(guī)章和規(guī)范性文件設(shè)計(jì)者不得不以一種“理性人”的觀念逐步推進(jìn)對(duì)它的完善。主觀原因是由于征地過(guò)程中各級(jí)政府仍在瘋狂地分享舊有征地制度帶來(lái)的巨額收益，沒(méi)有主觀愿望對(duì)征地制度進(jìn)行改進(jìn)改革，缺乏主動(dòng)推進(jìn)規(guī)章完善的動(dòng)力。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中規(guī)范政府征地行為的對(duì)策建議

(一)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和考核制度的改進(jìn)，減少政府征地錯(cuò)位行為

1.確定地方合理經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)

我國(guó)已建成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的建立也應(yīng)該根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測(cè)和安排，各地方的情況差異較大，不應(yīng)該以行政命令“一刀切”，減少政府為了完成上級(jí)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而瘋狂的征地“賣(mài)地”，造成大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)和寶貴土地資源的浪費(fèi)。例如，2015年，上海地區(qū)就率先取消了GDP發(fā)展增速這一硬性指標(biāo)，促生其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

2.完善官員考核晉升機(jī)制

與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的官員考核晉升機(jī)制也應(yīng)完善。第一，放棄以經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量的考核標(biāo)準(zhǔn)，取以代之的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，農(nóng)輕重的比例關(guān)系以及第三產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展情況等；第二，放棄短期考核的方式，取以代之的是長(zhǎng)短結(jié)合的考核方式。例如在政府征地的考核過(guò)程中增加對(duì)失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益保障機(jī)制的建立和其具體實(shí)施情況的考量，以及將失地農(nóng)民的上訪率列入其考核要素等。這樣雖然會(huì)增加考核的相關(guān)費(fèi)用和難度，但是可以較為有效地減少地方政府為了尋求短期目標(biāo)利益而不顧失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益盲目征地，更多地關(guān)注全社會(huì)的公共利益。

通過(guò)適當(dāng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的設(shè)立和官員激勵(lì)考核機(jī)制的完善，政府會(huì)更加注重經(jīng)濟(jì)的合理發(fā)展以及當(dāng)?shù)孛裆鷨?wèn)題，政府在征地過(guò)程中出現(xiàn)的與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象會(huì)得到相應(yīng)的限制和減少。

(二)推進(jìn)建立“有限政府”，約束政府征地越位行為

1.征地前應(yīng)明確何為“公共利益”

在征地前，要約束政府盲目征地、非公共利益目標(biāo)的征地行為。應(yīng)在法律層面上明確什么是“公共利益”，世界上對(duì)公共利益的界定一般包括羅列式、概括式和羅列概括式。首先根據(jù)我國(guó)的具體情況，應(yīng)強(qiáng)化全國(guó)人大及其常委會(huì)界定公共利益的權(quán)威，努力做到“公共利益就是公共制度的利益”。其次，在具體制訂辦法上可以限定征地活動(dòng)的前提是：(1)征收目的不是用于商業(yè)；(2)反對(duì)政府為了招商引資而提供廉價(jià)的土地；(3)在更多的公益事件中，要選擇公共利益最大化的一種，在考慮到國(guó)家利益的同時(shí)，更要考慮農(nóng)民的利益。再次，可以借鑒相關(guān)法律法規(guī)對(duì)公共利益描述界定。2011年1月21日，國(guó)務(wù)院公布《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》第八條第一次通過(guò)肯定例舉的方式明確了公共利益的范圍。

2.征地中依法保障農(nóng)民權(quán)益

在征地過(guò)程中，農(nóng)民可以依據(jù)行政訴訟法對(duì)違反征地程序的單位和個(gè)人的行為向法院提起訴訟，涉及到補(bǔ)償費(fèi)用，如果在失地農(nóng)民對(duì)其補(bǔ)償不滿意又與政府協(xié)商無(wú)果的情況下，按照國(guó)土資源部頒布的《土地征用辦法公告》是由上一級(jí)人民政府裁決，考慮到上級(jí)政府可能會(huì)存在的庇護(hù)現(xiàn)象，筆者認(rèn)為應(yīng)該將這一權(quán)力歸由上一級(jí)人民法院，由它最終裁決，并通過(guò)其強(qiáng)制力保障實(shí)施。

3.征地后切實(shí)監(jiān)督土地與其收益的利用情況

在操作完成后，土地利用情況的監(jiān)督就顯得特別重要，筆者認(rèn)為應(yīng)該在整個(gè)征地過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)行土地督察制度，監(jiān)督土地的實(shí)際利用情況，切實(shí)保護(hù)耕地。在我國(guó)土地督察制度不斷完善的基礎(chǔ)上，加入現(xiàn)代的聽(tīng)證會(huì)制度，以及微信、微博等先進(jìn)的技術(shù)手段。制度和技術(shù)相互補(bǔ)充，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)征地利用情況實(shí)施最嚴(yán)格的監(jiān)督。

對(duì)于土地財(cái)政獲得的預(yù)算外資金的監(jiān)管，筆者認(rèn)為首先，政府應(yīng)努力將這一收益納入當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算中；其次，政府相關(guān)建設(shè)費(fèi)用和日常經(jīng)費(fèi)開(kāi)支情況應(yīng)及時(shí)公布，并通過(guò)法律將這一規(guī)定法制化，納入政府的日常工作。

(三)探索多樣化的補(bǔ)償方式，使農(nóng)民真正市民化

1.探索長(zhǎng)期貨幣補(bǔ)償方式

探索建立失地農(nóng)民賬戶和失地農(nóng)民保障金制度，這種制度設(shè)計(jì)目標(biāo)是為防止農(nóng)民將賣(mài)地的收入短期內(nèi)花光用完，而將農(nóng)戶所得到的部分補(bǔ)償款項(xiàng)納入到人社部專(zhuān)設(shè)的實(shí)地農(nóng)民賬戶中，并不是一次發(fā)放給失地農(nóng)民，通過(guò)此，農(nóng)民可以按時(shí)收到一筆補(bǔ)償款。同時(shí)，這一制度設(shè)計(jì)要使農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收益，而不只是存入賬戶的利息，國(guó)家可以將此專(zhuān)項(xiàng)資金投入風(fēng)險(xiǎn)低且收益較高的成熟國(guó)企中，來(lái)使農(nóng)民獲得長(zhǎng)線收益，保障其與當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏较喈?dāng)。

2.推進(jìn)農(nóng)村相關(guān)制度改革

除了分批補(bǔ)償款分發(fā)的方法之外，還可以探索推進(jìn)農(nóng)村相關(guān)的制度改革。例如在溫州地區(qū)已經(jīng)成熟的“政經(jīng)分開(kāi)”和“戶產(chǎn)分開(kāi)”相結(jié)合的方式來(lái)解決農(nóng)民補(bǔ)償款問(wèn)題 。其一，“政經(jīng)分開(kāi)”，即村黨支部和村委會(huì)的“兩委”政治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織分開(kāi)，政治組織運(yùn)行所需要花費(fèi)的費(fèi)用不再由經(jīng)濟(jì)組織解決，而是由地方財(cái)政“買(mǎi)單”，把村集體經(jīng)濟(jì)的盈余發(fā)放給失地農(nóng)民。其二，“戶產(chǎn)分開(kāi)”即把農(nóng)民戶口與農(nóng)民擁有的產(chǎn)權(quán)分開(kāi)，具體是指農(nóng)民在農(nóng)村所享有的各項(xiàng)權(quán)益包括土地承包權(quán)、宅基地用益物權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益等，不因農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口而轉(zhuǎn)變，也不因居住地變化而改變。[14]通過(guò)以上兩種措施方案，第一個(gè)首先保障了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，第二個(gè)確定了農(nóng)民市民化后在原有農(nóng)村居住地的身份地位，“政經(jīng)分開(kāi)”和“戶產(chǎn)分開(kāi)”兩者相輔相成，共同保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有序推進(jìn)和失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

(四)兩種途徑助政府征地規(guī)章完善，對(duì)法的不足進(jìn)行有效的“補(bǔ)位”

1.自上而下，貫徹落實(shí)上級(jí)的方針政策

十七屆三中全會(huì)上明確提出：“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)補(bǔ)償給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障?！币罁?jù)這一指導(dǎo)思想，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人民生活水平的實(shí)際情況，相應(yīng)地制定了本地區(qū)新的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，例如山西省在2009年頒布的《山西省人民政府關(guān)于公布實(shí)施全省征地統(tǒng)一產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的通知》就明確規(guī)定了各市區(qū)縣要依照同地同價(jià)原則、公開(kāi)公正透明原則，明確提出了區(qū)片綜合地價(jià)實(shí)施的具體要求，在一定程度上彌補(bǔ)了法律對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的不足和規(guī)范了政府在實(shí)際征地過(guò)程中 “尋租”等傾向行為，各地方在推進(jìn)同地同價(jià)和區(qū)片統(tǒng)一定價(jià)的過(guò)程中明顯感受到上級(jí)政策決議所具有的科學(xué)性，有效地減少了因征地而引發(fā)的社會(huì)沖突，這一做法值得借鑒。

2.自下而上，探索政府征地有效新方案

政府自身彌補(bǔ)法律不足缺乏動(dòng)力，但可以從具體的征地過(guò)程中通過(guò)村一級(jí)探索出一條公平和效率兼顧的征地新方案。在具體的征地活動(dòng)中主要改變的就是權(quán)利主體的不平等關(guān)系。要改變政府和被征地農(nóng)民的不平等地位，筆者認(rèn)為征地活動(dòng)中第三方的力量必須要加強(qiáng)，具體來(lái)說(shuō)就是村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利的增強(qiáng)。村集體經(jīng)濟(jì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，作為物權(quán)體現(xiàn)為一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，所以政府征地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)是征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地。在我國(guó)，許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不發(fā)達(dá)，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以后，主要靠當(dāng)?shù)卣馁Y金支持。本文探討的是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府征地行為，它們多為城中村、城郊村、城邊村，有自己較為成熟的村集體經(jīng)濟(jì)組織。政府在這里要做的就是把集體經(jīng)濟(jì)組織從政府影響下剝離出來(lái)，讓那些有實(shí)力、有訴求的集體經(jīng)濟(jì)組織積極地參與到土地征收過(guò)程中。例如被征地目的如果并非基于公共利益，而且政府所提出的補(bǔ)償?shù)陀诖寮w經(jīng)濟(jì)組織在該土地上一定階段上所獲得的經(jīng)濟(jì)收益，那么村集體經(jīng)濟(jì)組織完全有權(quán)利提出反對(duì)意見(jiàn)，并通過(guò)法律切實(shí)保障它們的這種權(quán)利。保障集體經(jīng)濟(jì)利益不受到侵害，也就是保障農(nóng)民的合法權(quán)益。這與十八屆三中全會(huì)中提到的“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益”有異曲同工之處。村集體經(jīng)濟(jì)組織的這種“補(bǔ)位”方式探索，既可以完善法律法規(guī)的概括式不足，又可以實(shí)現(xiàn)程序上的平等，還可以實(shí)現(xiàn)土地效用的提高，保護(hù)土地資源。所以筆者認(rèn)為地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件中應(yīng)該嘗試將村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利增強(qiáng)，使政府的征地行為更好的兼顧公平與效率。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，必須牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇。在中央層面上，必須立好法、把好關(guān)；在地方層面上，必須盡好職、做踏實(shí)。使“征地”這一詞匯

不再成為社會(huì)矛盾的代名詞，正如李克強(qiáng)總理所部署的“我們的城鎮(zhèn)化不能犧牲老百姓發(fā)展的權(quán)利，我們不是為了發(fā)展城鎮(zhèn)化而發(fā)展城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是人的城鎮(zhèn)化”。

參考文獻(xiàn)

[1] 趙陽(yáng).城鎮(zhèn)化與土地制度改革[J].中州建設(shè),2011(1):44-47.

[2] 布坎南，馬斯格雷夫.公共財(cái)政與公共選擇兩種截然對(duì)立的國(guó)家觀[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2000:134-136.

[3] 牛勤.論地方政府在農(nóng)村土地征收中的角色錯(cuò)位與矯正[J].求實(shí),2011(2):232-233.

[4] 周義.農(nóng)村集體土地征收中的政府角色研究[D].武漢：華中師范大學(xué),2009.

[5] 劉田.征地問(wèn)題沉思錄[J].中國(guó)土地,2002(8):13-16.

[6] 宏觀經(jīng)濟(jì)研究院， “經(jīng)濟(jì)體制改革動(dòng)態(tài)跟蹤與改革建議”課題組.我國(guó)征地制度的特點(diǎn)﹑問(wèn)題及改革建議[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2010(9):24-26.

[7] 廖魁星.土地征收中政府行為失當(dāng)?shù)脑蚍治鯷J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(1):82-85.

[8] 于建嶸.農(nóng)地制度改革路徑與思考 主持人的話[J].東南學(xué)術(shù),2007(3):6-7.

[9] 黃征學(xué).土地征用存在的問(wèn)題及其對(duì)策思路[J].中國(guó)發(fā)展觀察，2006(5):13-16.

[10] 劉宗勁.政府角色:中國(guó)征地困境的內(nèi)在邏輯及其化解[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2009(1):17-20.

[11] 齊明山.界定政府角色轉(zhuǎn)變政府職能[J].行政人事管理，1999(10)：20.

[12] 吳旬.土地價(jià)格地方政府競(jìng)爭(zhēng)與政府失靈[J].中國(guó)土地科學(xué)，2004(4)：10-14.

[13] 溫鐵軍.關(guān)于征地的兩個(gè)觀點(diǎn)[J].中國(guó)老區(qū)建設(shè),2009(1):13.

[14] 王華華,王尚銀.城市化中理性土地征收模式創(chuàng)新:“謀發(fā)展”與“保民生”——溫州征地的經(jīng)驗(yàn)和啟示[J].長(zhǎng)江論壇,2012(3):49-56.

(編輯：程俐萍)

Normative Analysis of the Government Land Acquisition Act in Urbanization

LI Hao1,ZHANG Kai2

(1.InstituteofPoliticalScience,ChinaWestNormalUniversity,NanchongSichuan637002,China；2.DepartmentofPoliticsandLaw,ShanxiNormalUniversity,LinfenShanxi041000,China)

李浩1,張凱2

(1.西華師范大學(xué) 政治學(xué)研究所，四川 南充 637002；2.山西師范大學(xué) 政法學(xué)院，山西 臨汾 041000)

摘要：城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)縱深發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ?，談及城?zhèn)化就無(wú)法回避征地這一話題。針對(duì)地方政府在征地過(guò)程中所出現(xiàn)的“經(jīng)濟(jì)人”錯(cuò)位、“土地所有者”和“監(jiān)督者”越位、“補(bǔ)償方式”和“政府規(guī)章”缺位等失范行為，嘗試歸納出所存在的官員考核體制缺陷、政府權(quán)力無(wú)限擴(kuò)大以及規(guī)章制訂涉及問(wèn)題較廣等原因，并提出了完善官員考核晉升制度、推進(jìn)有限政府建立、建立失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益保障機(jī)制和自上而下、自下而上兩種途徑幫助政府征地規(guī)章的完善等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；政府；征地；失地農(nóng)民

Abstract:Urbanization is one of the main driving forces for economic and social development in China,and land acquisition is an unavoidable in urbanization. This paper summarized the institutional weaknesses in officials examination,unlimited expansion of government power as well as regulations formulation in land acquisition of local government in forms of misplaced "economic man",offside "landowners"and"supervisor",and absent "compensation" and "government regulations". It also put forward improving officer's comprehensive assessment and promotion system,promoting the establishment of limited government,establishing safeguard mechanism of long-term interests of landless peasants and helping improve government regulation of land acquisition from top-down and bottom-up.

Key words:Urbanization;Government;Land;Landless peasants

中圖分類(lèi)號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-816X(2015)07-0662-06