胡榮榮

（國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室港澳研究所，北京100045）

政治權(quán)威理論視角下的香港行政主導(dǎo)體制

胡榮榮

（國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室港澳研究所，北京100045）

香港回歸以來，《香港特別行政區(qū)基本法》原初設(shè)計(jì)的行政主導(dǎo)制沒有得到落實(shí)，特區(qū)政府權(quán)威不彰，施政艱難，常常處于被動(dòng)和弱勢地位。行政主導(dǎo)的弱化說明了它無法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，而是要靠魅力型權(quán)威去推動(dòng)實(shí)現(xiàn)。香港回歸18年來的實(shí)踐說明，沒有政治權(quán)威的保障，憲制權(quán)力就無法發(fā)揮作用。政治權(quán)威的實(shí)現(xiàn)，一方面必須保證行政長官領(lǐng)導(dǎo)下的政府自主性和超脫性；另一方面還要實(shí)現(xiàn)魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威的有機(jī)結(jié)合，即行政長官應(yīng)開創(chuàng)憲制慣例，充當(dāng)與立法會(huì)的“偉大溝通者”的角色，塑造新的社會(huì)共識(shí)以建立新政治秩序。

政治權(quán)威；行政主導(dǎo)；基本法；立法會(huì)；共識(shí)

如何確定未來香港的政治體制，是《香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《基本法》）起草過程中分歧最大、爭論時(shí)間最長的問題?！痘痉ā吩O(shè)計(jì)的香港政制，最大的特點(diǎn)是行政主導(dǎo)，行政與立法相互制約、相互配合。所謂“行政主導(dǎo)”，就是在“行政與立法的關(guān)系中，行政長官的法律地位比立法機(jī)關(guān)的法律地位要高一些，行政長官的職權(quán)廣泛而大一些，行政長官在香港特別行政區(qū)政治生活中起主要作用”［1］，“為了保持香港的穩(wěn)定和行政效率，行政長官應(yīng)有實(shí)權(quán)”［2］。進(jìn)一步解釋，“國家機(jī)關(guān)之間必要的制衡固然不可缺少，但目的是為了有利于推進(jìn)工作，把香港治理得更好，所以不是為了制衡而制衡。如果片面地夸大制約，致使某一個(gè)部門在工作上困難重重那就是舍本而求末了”［3］。

但是，《基本法》所設(shè)計(jì)的行政主導(dǎo)體制，“在實(shí)踐中既可成為一個(gè)強(qiáng)勢的政府，也可成為弱勢的政府”［4］。香港回歸以來的政治實(shí)踐中，立法會(huì)同行政長官領(lǐng)導(dǎo)下的行政體系出現(xiàn)了矛盾不協(xié)調(diào)的狀況，在推動(dòng)重大改革的關(guān)鍵時(shí)刻，政府推行迫切需要解決、事關(guān)長遠(yuǎn)的法案在立法會(huì)配合不足甚至遭到惡意阻撓，這大大沖擊了行政主導(dǎo)，導(dǎo)致政府權(quán)威不彰，施政艱難，政府常常處于被動(dòng)和弱勢地位。諸如《雇傭（修訂）條例草案》、《食物安全條例草案》、《公眾衛(wèi)生及市政（修訂）條例草案》、《廢物處置（修訂）條例草案》等重要法案都是數(shù)次被押后，拖延多年，行政意志得不到體現(xiàn)?；貧w后對行政權(quán)威沖擊最大的兩次：一次是2003年爆發(fā)了幾十萬人反對《基本法》“23條立法”的大游行，使“23條立法”流產(chǎn)；一次是2012年，大批抗議者采取了靜坐、游行甚至絕食抗議等舉措，反對在中小學(xué)引入“德育及國民教育科”必修課，特區(qū)政府被迫退讓，同意擱置計(jì)劃，特區(qū)政府再次遭受重大挫折。再加之行政長官及其委任的問責(zé)高官被媒體曝出的“貪腐丑聞”、“僭建”、“違法”等一系列問題，嚴(yán)重?fù)p害了行政長官的個(gè)人形象，進(jìn)而損害了中央和特區(qū)政府的權(quán)威。

因此，如何重建行政主導(dǎo)制的制度權(quán)威，回到《基本法》確立的行政主導(dǎo)原則，是擺在中央和特區(qū)政府面前的重要理論和現(xiàn)實(shí)課題，對各方而言都是一種政治智慧的考驗(yàn)。本文試圖從政治權(quán)威視角來剖析行政主導(dǎo)制，認(rèn)為沒有權(quán)威的保障，《基本法》規(guī)定的憲制權(quán)力就無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用，只有政治權(quán)威才能保證政治秩序的持久和有效。回歸18年來的實(shí)踐顯示，行政主導(dǎo)的弱化說明了它無法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，而是要靠魅力型權(quán)威去推動(dòng)實(shí)現(xiàn)，魅力型領(lǐng)袖人格是歷史中富有創(chuàng)造性的力量。只有將法理型權(quán)威和魅力型權(quán)威有機(jī)結(jié)合起來，行政主導(dǎo)才能真正得以落實(shí)。這需要行政長官領(lǐng)導(dǎo)的政府保持自主性和超脫性，還要不斷開創(chuàng)出憲制慣例，充當(dāng)與立法會(huì)的“偉大溝通者”，塑造新的社會(huì)共識(shí)以建立新政治秩序。

一、政治學(xué)視角下的權(quán)威理論

政治權(quán)威實(shí)質(zhì)上是由民眾心理、感情、態(tài)度、信仰所表征的對公共權(quán)力體系認(rèn)可的價(jià)值，體現(xiàn)為社會(huì)成員對政府、政治制度及其運(yùn)行過程所構(gòu)成的政治體系的自覺服從、自愿認(rèn)同［5］。任何國家和社會(huì)組織“運(yùn)轉(zhuǎn)的首要條件也是要有一個(gè)能處理一切所管轄問題的起支配作用的意志”［6］，政治權(quán)威必不可少，不管它是怎么形成的。只有政治權(quán)威才能保證政治秩序的持久、有效，歷史上政治學(xué)家都十分重視政治權(quán)威問題。

最廣為人知的權(quán)威理論來自馬克斯·韋伯。他將權(quán)威分為傳統(tǒng)型、魅力型和法理型三種類型。在大多數(shù)社會(huì)，雖然只有一種類型的權(quán)威占主導(dǎo)地位，但三種類型都是存在的。即使在法理型權(quán)威為主的社會(huì)，通常政治領(lǐng)袖的極大成功也有某些魅力權(quán)威的因素。事實(shí)上在現(xiàn)實(shí)中，極少看到權(quán)威的“純粹”類型，幾乎所有的統(tǒng)治，都是多種純粹類型構(gòu)成的混合物。韋伯強(qiáng)烈地主張調(diào)和魅力型權(quán)威和法理性權(quán)威，前者是實(shí)質(zhì)性權(quán)威的原型，后者則是實(shí)證性權(quán)威的集大成者。他主張“直接訴諸民意的領(lǐng)袖民主制”，認(rèn)為克里斯瑪型權(quán)威具有革命性和創(chuàng)造性力量，是現(xiàn)代政治悖論的平衡者、希望的承載者。

卡爾·施米特則從一個(gè)獨(dú)特的視角重新理解了權(quán)威這一概念。在他的《政治的神學(xué)》中，深刻闡述了現(xiàn)代民主社會(huì)的權(quán)威這一問題。他認(rèn)為，現(xiàn)代民主政治雖然宣稱拒斥神性權(quán)威，但其實(shí)仍然需要類似于神性的權(quán)威。他進(jìn)而將權(quán)威和代表聯(lián)系在一起思考，認(rèn)為政治的含義是代表能力，代表能力的喪失就是非政治化的表現(xiàn)。所謂“代表”，關(guān)鍵在于它是一種“身份性的權(quán)威”，否則就成了“代理”，淪為空洞的正當(dāng)性，權(quán)威也成了“來自外部的干預(yù)”，喪失了權(quán)威的代表性質(zhì)。代表作用賦予充當(dāng)代表的人身以一種特殊的尊嚴(yán)，因?yàn)橐环N崇高價(jià)值的代表不可能沒有價(jià)值。經(jīng)濟(jì)理性必然導(dǎo)致民主政治中代表能力的喪失。根植于經(jīng)濟(jì)的權(quán)力必須具有政治性，掌權(quán)者必須承擔(dān)政治的代表職能及其一切責(zé)任［7］。

薩托利認(rèn)為，權(quán)威一詞最簡單的含義，即“道德影響力”。權(quán)威是建立自威望和尊敬之上的權(quán)力，歸根到底，權(quán)威反映著卓越。民主社會(huì)都應(yīng)以把權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)威為目標(biāo)。政治過程不僅是權(quán)力過程，也是權(quán)威過程［8］210。

阿甘本則對權(quán)威進(jìn)行了新的闡述。他認(rèn)為，西方法律體系似乎呈現(xiàn)為一個(gè)雙元結(jié)構(gòu)，由兩種異質(zhì)卻依然協(xié)調(diào)的元素構(gòu)成：一個(gè)是嚴(yán)格意義上的規(guī)范與法律元素，即權(quán)力；另一個(gè)是失范與元法律的元素，即權(quán)威。規(guī)范元素需要失范元素才能適用，而權(quán)威也唯有在使權(quán)力生效或加以懸置之中才能確認(rèn)自身［9］。可見，沒有權(quán)威的保障，權(quán)力就無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用。他進(jìn)一步指出，政治統(tǒng)治離不了儀式行為。權(quán)力需要榮耀、典禮、歡呼，需要儀式去維護(hù)推高權(quán)威。

科爾曼探討了果敢性和保持外部強(qiáng)大對于權(quán)威的作用。他認(rèn)為權(quán)威喪失一般是由于失去信任感，喪失信任感源于在經(jīng)濟(jì)政治、對外關(guān)系等方面的軟弱和混亂，權(quán)威沒有能力管理一個(gè)國家或地區(qū)、完全漠視其利益。權(quán)威的外部軟弱和內(nèi)部混亂均可使其進(jìn)行有效統(tǒng)治的能力受到懷疑［10］。

根據(jù)香港《基本法》的規(guī)定，香港特別行政區(qū)行政長官具有雙重身份：既是香港特別行政區(qū)政府的首長，也是香港特別行政區(qū)的首長，同時(shí)對中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)。“雙首長”身份和“雙負(fù)責(zé)制”使行政長官具有超然于行政、立法和司法三個(gè)機(jī)關(guān)之上的特殊法律地位，處于特別行政區(qū)權(quán)力運(yùn)行的核心位置，在中央政府之下、特別行政區(qū)三權(quán)之上起著聯(lián)結(jié)樞紐作用。行政主導(dǎo)制落實(shí)與否與行政長官直接相關(guān)。作為“雙代表”而非“雙代理”，意味著行政長官必須有權(quán)威、尊嚴(yán)、榮耀和責(zé)任。這就必須保證行政長官領(lǐng)導(dǎo)下的政府的自主性和超脫性，實(shí)現(xiàn)魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威的有機(jī)統(tǒng)一。

二、政府的自主性與超脫性

在“一國兩制”的政治框架中，中央不直接管理香港特別行政區(qū)自治權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，不介入特區(qū)政府的日常運(yùn)作。中央對香港特別行政區(qū)實(shí)行管治的主要途徑和抓手，就是行政長官。因此，保護(hù)行政長官的權(quán)威與保護(hù)中央的權(quán)威是相互依存、內(nèi)在一致的，行政長官的權(quán)威與中央的權(quán)威共同構(gòu)成了一個(gè)二元系統(tǒng)。但是，自回歸以來，行政長官的權(quán)威歷經(jīng)“23條”立法、國民教育等一連串胎死腹中的事件而接連受到損害，且近年來，香港反對派和部分港人將不信任、不滿的矛頭越來越指向中央政府。

政治權(quán)威來源于行使權(quán)力者的公正性，要實(shí)現(xiàn)公正性必然要不偏不倚，保持超脫性和自主性。只有將特區(qū)政府和具體的社會(huì)大大小小的特殊利益分隔開來的方式，確立其超脫性、自主性，才能保持普遍的權(quán)威，構(gòu)建出行政長官和中央政治權(quán)威。20世紀(jì)70年代政治學(xué)領(lǐng)域興起的國家自主性理論認(rèn)為，國家是一種相對獨(dú)立的行動(dòng)主體，具有自主性；國家或政府超越于各種社會(huì)勢力集團(tuán)的程度如何，直接關(guān)系到這個(gè)國家或政府能否制定出一種穩(wěn)定的、長遠(yuǎn)的、符合國家利益的計(jì)劃與政策。中央政府作為“主權(quán)者”，行政長官作為香港特區(qū)的首長，二者都超然于個(gè)別特殊利益之上，有相對于社會(huì)各種利益集團(tuán)的相對獨(dú)立的超然地位，具有整體性的目標(biāo)：保持香港的繁榮和穩(wěn)定。

具體而言，這一目標(biāo)體系本身就包含著多元一體的政治價(jià)值追求。這一“保持”隱含著保證香港的長遠(yuǎn)利益和整體利益。“繁榮”與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，要保持繁榮，就必須維持香港資本主義秩序的完整性，整合資產(chǎn)階級(jí)的整體利益?！胺€(wěn)定”意味著政治秩序，它是任何一個(gè)社會(huì)追求的首要價(jià)值，與能否維護(hù)社會(huì)的公平正義以及彈壓極端勢力相關(guān)。要保持穩(wěn)定，關(guān)鍵是政府需要具有在不同利益以及由此形成的社會(huì)面前形成政府的超越性、自主性、公正性。

而要維護(hù)政府的自主性就要不斷提高自身的決策水平和創(chuàng)制水平，因?yàn)檎芰Φ拇笮≈苯記Q定著其自主性的強(qiáng)弱。從理論上說，國家自主性的動(dòng)態(tài)過程表現(xiàn)為公共政策的制定過程，在這一過程中，政府權(quán)力免遭個(gè)別勢力干預(yù)的程度，以及制定出的公共政策與國家所代表的公共利益相一致的程度，體現(xiàn)著國家自主性的高低。

這就要求政府行政決策精密、嚴(yán)謹(jǐn)，包括區(qū)議會(huì)等機(jī)構(gòu)要及時(shí)準(zhǔn)確地掌握民情，不偏不倚，排除與社會(huì)上任何利益集團(tuán)的瓜葛，令香港市民信服。目前香港社會(huì)多元，存在多元化利益集團(tuán)，但多元社會(huì)利益集團(tuán)力量強(qiáng)弱有別，對政策的影響力也因此不同。強(qiáng)勢的集團(tuán)如地產(chǎn)商集團(tuán)，被認(rèn)為具有較大的影響決策的能力。在目前香港社會(huì)高度政治化的情況下，若是政府法案欠成熟或有明顯偏向或明顯失誤的情況下，就會(huì)輕易激起社會(huì)的強(qiáng)烈反彈，這種批評和反對聲浪之大足以使施政受到阻撓，甚至連議題都難以提起，從而構(gòu)成事實(shí)上的“否決政治”①（vetocracy）。

解決這一問題可以借鑒港英時(shí)代行政主導(dǎo)制的思路。那時(shí)的行政雖沒有民選的合法性基礎(chǔ)，但行政決策的精密、嚴(yán)謹(jǐn)，比如重大決策多先聘請香港以外并且與香港社會(huì)利益無涉的顧問公司作出調(diào)查研究并提交報(bào)告，再由一個(gè)與行業(yè)利益無涉的委員會(huì)討論并研擬政策，經(jīng)有關(guān)政策局確認(rèn)，再提交行政局定案［11］。在香港社會(huì)價(jià)值與利益多元的今天，這種具體做法有待討論，但其背后的理念，如行政決策的嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)、獨(dú)立性和認(rèn)受性都是值得借鑒的。

在掌握社會(huì)民情方面，由于香港公民社會(huì)的迅速發(fā)展，公眾參與的呼聲漸趨高漲，舊的公眾咨詢模式漸漸失效，新的模式亟待建立。特區(qū)政府應(yīng)積極爭取建制外的一些社會(huì)、政治力量的支持，發(fā)展出向外伸展、接觸外界不同利益、聲音的橋梁和具備一定的代表性的組織與渠道，另辟一個(gè)集結(jié)社會(huì)上不同意見與利益的系統(tǒng)，形成社會(huì)共識(shí)的機(jī)制，以制衡議會(huì)內(nèi)的反對聲音［12］。

另一方面，應(yīng)爭取民眾對決策理由和決策依據(jù)、過程的理解，爭取最廣大民意的支持。行政決策本身不可能滴水不漏、完美無誤，但亦有其決策的專業(yè)考慮依據(jù)、原則及背后的理念。正如“二戰(zhàn)”時(shí)期的美國總統(tǒng)羅斯福，面對國內(nèi)政治力量的反對聲浪，他總是“告訴聽眾他在華盛頓做什么和為什么要這樣做，其目的并非是要激發(fā)行動(dòng)，更多的是為了要形成公共輿論”［13］。而不能受到政治壓力時(shí)就逐項(xiàng)退讓，進(jìn)退失據(jù)。特區(qū)政府作出的政策應(yīng)充分闡述決策理由和審視民間反應(yīng)?；乇荜P(guān)于理念、政策框架討論的做法，不談理念、框架、政策大方向、分階段發(fā)展的步伐與步驟，只會(huì)制造一次政治機(jī)會(huì)，讓不同考慮、打算的反對力量、市民大眾發(fā)展出共同的反對立場，一致反對政府的建議［14］。因此，宜摒棄以前的“行政政府”傾向于把問題逐項(xiàng)處理的思維，應(yīng)著手構(gòu)建龐大的框架、理念以及長遠(yuǎn)安排，以社會(huì)整體利益、長遠(yuǎn)發(fā)展抵制住地區(qū)或界別利益的局部利益、短期利益。

三、魅力型權(quán)威和法理性權(quán)威的有機(jī)結(jié)合

正如前文所言，沒有權(quán)威的保障，權(quán)力就無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用。香港回歸18年來的政治實(shí)踐說明了這一點(diǎn)。只有將法理型權(quán)威和魅力型權(quán)威有機(jī)結(jié)合起來，行政主導(dǎo)才能真正得以落實(shí)。這需要行政長官開創(chuàng)憲制慣例，充當(dāng)與立法會(huì)的“偉大溝通者”，塑造新的社會(huì)與政治共識(shí)以建立新政治秩序。

（一）開創(chuàng)憲制慣例

《基本法》是香港的憲制性法律，為適應(yīng)香港未來發(fā)展的需要，“宜粗不宜細(xì)”是鄧小平同志提出的起草基本法的基本原則，這一原則有彈性、開放性，制定時(shí)為香港政制的未來發(fā)展留下了博弈和討論的空間。香港回歸18年來，中央治港一度奉行的“不干預(yù)”、“不管就是管好了”的思維導(dǎo)致中央權(quán)威缺位，作為聯(lián)系紐帶的特首的權(quán)威也不斷下降。立法會(huì)進(jìn)行了種種擴(kuò)權(quán)行為，逐漸形成了憲制慣例，改變了立法行政的力量對比，立法權(quán)擴(kuò)大、行政權(quán)下降成為不彰的客觀事實(shí)，鼓勵(lì)了反對派不時(shí)利用立法會(huì)向政府施加壓力，阻撓政府施政，這已經(jīng)偏離了基本法的立法原意，損害和扭曲了《基本法》規(guī)定的行政主導(dǎo)體制。

具體而言，《基本法》明確規(guī)定的中央權(quán)力和行政長官權(quán)力處于“沉睡狀態(tài)”或沒有實(shí)現(xiàn)基本法起草時(shí)的初衷。中央權(quán)力層面，一些明確記載于《基本法》上的權(quán)力處于長期“睡眠狀態(tài)”。如《基本法》第48條第8款規(guī)定：“執(zhí)行中央人民政府就本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令”，這是中央人民政府對香港特區(qū)行使管轄權(quán)的一種方式；再如，中央對香港主要官員的實(shí)質(zhì)任命權(quán)和監(jiān)督權(quán)缺乏制度化和實(shí)踐操作。

特區(qū)政府層面，僅以行政命令權(quán)為例。《基本法》第48條第4款規(guī)定，行政長官?zèng)Q定政府政策和發(fā)布行政命令。這“是行政長官最重要的一項(xiàng)行政管理權(quán)，是行政長官領(lǐng)導(dǎo)香港特區(qū)政府和負(fù)責(zé)執(zhí)行基本法和其他有關(guān)法律的基本行政行為和重要途徑”［15］。行政長官發(fā)布行政命令既符合立法原則又符合條文要求，是合理、合法的。英國著名學(xué)者洛克在《政府論》中提出“行政特權(quán)論”，即“執(zhí)行者有權(quán)力根據(jù)自然法規(guī)則對國內(nèi)法沒有涉及的并且能夠?yàn)楣妿砀＠念I(lǐng)域做出規(guī)定，直到立法機(jī)關(guān)開會(huì)作出決定為止”［16］，事實(shí)上，在實(shí)行總統(tǒng)制的美國，在其法律體系中地位并不明確的行政命令卻成了總統(tǒng)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的有力手段，是總統(tǒng)常用的殺手锏②。在實(shí)踐中，回歸以來行政長官甚少發(fā)布行政命令。發(fā)布行政命令的一個(gè)例子就是2005年行政長官簽署《執(zhí)法（秘密監(jiān)察程序）命令》。特區(qū)政府認(rèn)為，正是因?yàn)椤痘痉ā敷w現(xiàn)了“行政主導(dǎo)”這一香港政治體制的指導(dǎo)思想，“行政命令”有存在的必要。因?yàn)檫@牽涉行政長官和立法會(huì)的權(quán)限之分，香港法律界及社會(huì)輿論爭議較大，對行政命令的法律地位，社會(huì)上有不同的理解。最后這一行政命令被反對派申請司法復(fù)核，最終判決違反《基本法》，延遲6個(gè)月實(shí)施。因此，正如有學(xué)者指出的那樣，盡管這一權(quán)力屢被提及，但從《基本法》來看，行政命令的適用范圍不清楚，需要通過實(shí)踐逐步形成范式。特首的這一權(quán)力很可能會(huì)引發(fā)11反對派提出司法復(fù)核，而法院站在反對派一方的可能性不小［17］。

放眼全球，在同樣實(shí)行普通法的美國，行政首長在歷史上就能夠不斷創(chuàng)立憲法慣例。在美國，法律不是總統(tǒng)權(quán)力的唯一來源，甚至不是重要的來源，正式、非正式的權(quán)力來源加上憲法的授權(quán)和慣例，使當(dāng)代總統(tǒng)的地位高于立法權(quán)。所謂憲法慣例，就是美國憲法本身及其修正案無規(guī)定，但由于已有先例，在實(shí)際政治生活中沿襲相承，被公認(rèn)為是憲法制度的組成部分的那些實(shí)踐，總統(tǒng)的“行政特權(quán)”即屬于此類。先前總統(tǒng)在行使權(quán)力方面樹立的先例，對以后的總統(tǒng)關(guān)系重大。

因此，要回到基本法的行政主導(dǎo)原則，重建行政主導(dǎo)體制，需要充分運(yùn)用《基本法》賦予行政長官的憲制權(quán)，特區(qū)政府可通過與立法會(huì)的博弈，創(chuàng)造出新的政治游戲規(guī)則、權(quán)力劃分規(guī)則和“憲制慣例”，使《基本法》規(guī)定的中央和特區(qū)政府的憲制權(quán)力制度化、儀式化。正如前文所言，政治統(tǒng)治離不了儀式行為，權(quán)力需要儀式去維護(hù)推高權(quán)威，政治儀式是政治權(quán)威的宣示，以形成對政治權(quán)威的情感認(rèn)同。同時(shí)，在“一國兩制”下，中央在行政主導(dǎo)上的角色亦須明確，中央政府對于落實(shí)《基本法》具有不可取代的憲制責(zé)任。對于那些不符合甚至違反“一國兩制”的行為理應(yīng)義正辭嚴(yán)地予以駁斥和糾正，不應(yīng)等閑視之。

（二）充當(dāng)與立法會(huì)的“偉大溝通者”

從制度建構(gòu)而言，應(yīng)建立一些正式與非正式的立法行政溝通機(jī)制，使行政立法之間有更多建設(shè)性的、有效的互動(dòng)關(guān)系，但這一制度發(fā)揮作用還依賴于擁有民意支持和較高個(gè)人聲望、政治魅力的行政長官。行政長官雖然擁有主導(dǎo)政策制定的“憲制硬權(quán)力”，但硬權(quán)力能否真正落實(shí)，還要看行政長官、行政機(jī)關(guān)能否通過運(yùn)用游說、協(xié)商及溝通等“政治軟權(quán)力”，即與社會(huì)不同意見和勢力談判、游說的胸懷和策略，說服、爭取立法會(huì)彼此意識(shí)形態(tài)、政策立場互異的各政團(tuán)，通過相互之間利益的調(diào)和達(dá)成共識(shí)，以通過爭議性法案。

行政部門若要有效施政，即使在世界其他發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，國會(huì)的支持也是關(guān)鍵所在。在法國三次“左右共治”時(shí)期，為了使政策得以順利通過，建立互信與政黨溝通機(jī)制是一重要課題。美國在“分立政府”的政治態(tài)勢下，行政部門所面臨的壓力更甚。總統(tǒng)的施政能力實(shí)際上取決于他的“說服力”，即能否通過游說及協(xié)商，與國會(huì)建立政策共識(shí)、爭取公眾及傳媒的認(rèn)同。美國總統(tǒng)通過設(shè)于白宮的“國會(huì)聯(lián)絡(luò)處”與國會(huì)建立良好互動(dòng)關(guān)系。行政部門努力爭取國會(huì)支持，才能夠有所作為。行政部門會(huì)事先與國會(huì)議員進(jìn)行正式和非正式的互動(dòng)和政策溝通，增加議員在政策形成前的參與機(jī)會(huì)，并在相互有了共識(shí)之后，再推出立法議程，就可減少不必要的沖突，這也被稱作“后室政治”。若是“國會(huì)聯(lián)絡(luò)處”無法成功完成協(xié)調(diào)與溝通的任務(wù)，總統(tǒng)會(huì)親自出馬，扮演“超級(jí)推銷員”或“偉大溝通者”的角色?？偨y(tǒng)通常也訴諸大眾媒體形成公共輿論。另外，利益交換是總統(tǒng)爭取國會(huì)支持的重要手段，包括法案交換、人事酬庸和預(yù)算互惠。

回歸以來，從“23條”立法到“遞補(bǔ)機(jī)制”立法，都可看出特區(qū)政府意欲快刀斬亂麻、強(qiáng)力推進(jìn)法案的決心，其結(jié)果是使政府的威信受到重大打擊。香港的行政立法溝通可以借鑒以上成熟國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。不過，無論是建立行政與立法經(jīng)常且正式與非正式的溝通渠道，還是行政長官以及決策局官員扮演“超級(jí)推銷員”或“偉大溝通者”的角色，邀請相關(guān)的立法會(huì)議員參與政策討論，均要讓有民意代表的政黨和組織團(tuán)體，盡量參與政府的決策過程，讓他們可以把選民或業(yè)界代表的意見，在政策制訂的過程中及早向政府反映出來，以掌握立法會(huì)各議員和次級(jí)團(tuán)體對特定議題之立場，凝聚重要公共政策的共識(shí)，形成共識(shí)后才將法案提交立法會(huì)審議。同時(shí)還要善于運(yùn)用大眾媒體形成于己有利的公共輿論。即使是將來按照《基本法》實(shí)現(xiàn)了行政長官的普選，因《基本法》設(shè)計(jì)的權(quán)力的“雙合法性”，還是會(huì)面臨“分立政府”（divided government）的難題，依然需要行政長官積極與立法會(huì)溝通。

需要指出的是，行政和立法之間的溝通，其成效在于各方能否取得政策上的共識(shí)，即取決于各方，尤其是行政長官運(yùn)用其魅力、聲望和政治技巧推動(dòng)塑造政治共識(shí)的能力。即使在實(shí)行“議行合一”的英國，自二戰(zhàn)后，執(zhí)政黨擁有議會(huì)有效多數(shù)、行政權(quán)力在議會(huì)的主導(dǎo)已經(jīng)成了英國政府慣例的情況下，立法行政關(guān)系的順暢運(yùn)作依然依賴共識(shí)政治而維系。事實(shí)上，英國議員內(nèi)的反對黨有很多方式足以給政府難看，這些方式包括：在辯論或質(zhì)詢中為難大臣、提出不信任案、拖延戰(zhàn)術(shù)的經(jīng)常使用以及聯(lián)合懸置議案，等等［18］。但在現(xiàn)實(shí)中，即使有相互競爭的背景，許多政府事務(wù)都是在執(zhí)政黨和在野黨雙向同意的基礎(chǔ)上達(dá)成的，此間并未出現(xiàn)阻礙議事進(jìn)程的行為。實(shí)際上，就大多情況而言，共識(shí)模型較之對抗模型更適合對于下院的描述。對于香港而言行政主導(dǎo)制下的政治共識(shí)就更為重要。

（三）塑造新的社會(huì)共識(shí)

廣泛的社會(huì)共識(shí)是任何社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。最近幾年，香港社會(huì)在民主發(fā)展、經(jīng)濟(jì)民生甚至保育等方面爭議較大。原有的社會(huì)共識(shí)漸趨消弭，新的社會(huì)共識(shí)亟待塑造。

從理論上說，沖突和一致是政治體系兩個(gè)重要的方面［19］。民主本身即存在一個(gè)悖論：民主需要沖突，但不能太多；競爭是必要的，但必須在嚴(yán)格限定和一致接受的范圍內(nèi)。分歧必須通過認(rèn)同來節(jié)制［20］。觀乎目前的香港社會(huì)，沖突太多，一致太少；分歧較多，認(rèn)同較少。就民主理論而言，至少有三個(gè)需要明確加以區(qū)分的可能一致的對象：（1）終極價(jià)值，如自由、平等，它們構(gòu)成了信仰體系；（2）游戲規(guī)則或程序；（3）特定的政府及政府的政策。這些共識(shí)或異見的對象，按伊斯頓的說法，可分別轉(zhuǎn)換為共識(shí)的三個(gè)層次：（1）共同體層次的共識(shí)，或曰基本共識(shí)；（2）政體層次的共識(shí)，或曰程序共識(shí)；（3）政策層次的共識(shí)，或曰政策共識(shí)。另一個(gè)與此相關(guān)的概念是“作為異見的共識(shí)”，即一切民主制度的基礎(chǔ)和本質(zhì)是“受討論的政治”。這便是各種異議、反對派出現(xiàn)的背景，它們是民主制度的特征要素。但是，對于政策的異見和對政府的反對，所針對的是統(tǒng)治者，不是統(tǒng)治形式，假如是后者，受到動(dòng)搖的便是基本共識(shí)或程序共識(shí)，或者兩者兼而有之［8］106-107。

目前香港的情況則是，對于政策的異見和對政府的反對，所針對的不但是“統(tǒng)治者”，還是“統(tǒng)治形式”；不但在政策上時(shí)常出現(xiàn)激烈爭執(zhí)，還動(dòng)搖了基本共識(shí)和程序共識(shí)。

上世紀(jì)六、七十年代，香港社會(huì)的價(jià)值是單一的、趨同的。香港社會(huì)精英與精英之間、精英與大眾之間、不同的社會(huì)階層、群體之間，在市場、政府、社會(huì)三者關(guān)系，以及權(quán)力和利益分配問題上形成了比較一致的社會(huì)共識(shí)。包括：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，其他施政目標(biāo)，如社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)、文化藝術(shù)、精神追求都遠(yuǎn)為次要。（2）以自由市場經(jīng)濟(jì)的典范為榮，自由度和開放度居全球之首。（3）香港政府應(yīng)是個(gè)“有限政府”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域扮演有限的角色。（4）香港是個(gè)充滿機(jī)會(huì)的社會(huì)，而且這些機(jī)會(huì)相對來說公平均等。（5）相信教育和知識(shí)的力量，也非常強(qiáng)調(diào)個(gè)人的努力拼搏，認(rèn)為人只要努力定會(huì)取得成功。（6）貧窮和失敗屬于個(gè)人的責(zé)任，沒有道理遷怒于社會(huì)或政府。（7）香港是個(gè)自由開放的資本主義社會(huì)，自然就不會(huì)是平等的社會(huì)。（8）審慎理財(cái)?shù)呢?cái)政原則。（9）只照顧基本需要的福利原則［21］。

可以說，回歸前，自由、民主、人權(quán)、法治成為了香港的主流價(jià)值?；貧w以來，隨著經(jīng)濟(jì)政治變遷，香港社會(huì)階級(jí)、意識(shí)形態(tài)、代際等各方面的分歧裂痕糾纏在一起，基尼系數(shù)上升，社會(huì)流動(dòng)減弱，貧富懸殊，社會(huì)的各種矛盾正向激進(jìn)化和分裂的傾向移動(dòng)，社會(huì)共識(shí)消弭，社會(huì)分化的趨勢開始抬頭。這些經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治變化的結(jié)果是港人在諸多政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生問題上共識(shí)的消弭：對“發(fā)展至上”觀念的質(zhì)疑，后物質(zhì)主義思想擴(kuò)散，上升至公平和公義的層面；“核心價(jià)值”出現(xiàn)異化；社會(huì)機(jī)會(huì)均等信念的弱化；社會(huì)要求政府職能擴(kuò)充和責(zé)任承擔(dān)呼聲越來越高；對審慎理財(cái)?shù)呐u和對社會(huì)福利政策的期待。其結(jié)果是，在社會(huì)原有的共識(shí)被打破而新的社會(huì)共識(shí)尚未建立的情況下，在一個(gè)日益多元化的社會(huì)中，種種公共議題都可能會(huì)面臨激烈爭議，難以妥協(xié)，施政舉步維艱。

政體層面上，反對派與建制派和中央在香港的民主發(fā)展問題上分歧嚴(yán)重，反對派以香港為“獨(dú)立的政治實(shí)體”為出發(fā)點(diǎn)，爭取所謂的“真普選”，13否定中央的權(quán)威、曲解《基本法》，與建制派與中央的立場南轅北轍、出現(xiàn)激烈的爭議。最具代表性的事件就是2014年9月反對派策動(dòng)違法“占領(lǐng)行動(dòng)”，事后又在立法會(huì)策動(dòng)目的在于癱瘓?zhí)貐^(qū)管治的“不合作”運(yùn)動(dòng)；以及反對派議員2015年6月在立法會(huì)捆綁否決行政長官普選法案。

未來新的社會(huì)共識(shí)的形成，意味著新的社會(huì)契約的誕生，這牽涉到精英與大眾關(guān)系的調(diào)整和重塑，不僅僅依賴精英，還需要社會(huì)各持份者的參與，各持份者在認(rèn)識(shí)并充分考慮到彼此的利益所在后，通過在全社會(huì)層面進(jìn)行對話與協(xié)商，提出為各方可以接受的結(jié)果，這就是共同商討原則（legitimating through deliberation）。而這一原則的落實(shí)則需要一個(gè)強(qiáng)有力的魅力型權(quán)威促使沖突的各方進(jìn)行對話和協(xié)商。具體而言，需要看行政長官是否有能力整合社會(huì)上不同的利益和意見；是否有能力集合社會(huì)力量，動(dòng)員所需要的資源來推動(dòng)政策；是否有能力說服各個(gè)利益群體，讓他們坐下來商討、讓步、妥協(xié)，找到政策的優(yōu)先次序，以塑造新的社會(huì)共識(shí)。從根本上說，作為歷史命運(yùn)中的創(chuàng)造性力量，魅力型政治家能為政治秩序帶入動(dòng)態(tài)力量，建構(gòu)人們對他的信任，使他們愿意協(xié)商妥協(xié)，從而建構(gòu)人們自愿服從的共識(shí)秩序和一種新的共同體。

注釋：

①美國政治學(xué)者福山針對美國當(dāng)今的政治秩序提出了一個(gè)非常激進(jìn)之問，即美國是否已由民主政治（democracy）走向所謂的“否決政治（vetocracy）”，由—種意在防止當(dāng)政者攫取過多權(quán)力的制度，變成為一種令為官者無一可具備足夠權(quán)力來作出重大決定的制度？

②若國會(huì)反對總統(tǒng)行政命令的內(nèi)容，可取消該項(xiàng)命令；若法院認(rèn)為總統(tǒng)行政命令內(nèi)容不符合法律或者超越其職權(quán)范圍，其同樣有權(quán)將該命令撤銷。然而現(xiàn)實(shí)中這兩種方法并不能形成真正的威脅。首先，國會(huì)推翻總統(tǒng)行政命令需要2/3絕對多數(shù)，這在一般國會(huì)表決中幾乎是不可能達(dá)到的；其次，法院在面對行政命令時(shí)更是保持謹(jǐn)慎尊重的態(tài)度，自美國建國至今，備案可查的行政命令已有13000余個(gè)，其中被法院撤銷的僅有2個(gè)。

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（責(zé)任編輯：劉穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.06.008

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A

1672－0911（2015）06－0008－07

2015-09-29

胡榮榮（1981-），女，國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室港澳研究所助理研究員，《港澳研究》副主編。