全球化背景下邊境地區(qū)檢察機關(guān)的直接合作機制
——以云南省普洱市為例

蔣 平，鄒俊波

（1.普洱市人民檢察院 云南普洱 665000

2.瀾滄縣人民檢察院 云南瀾滄 665600）

全球化背景下邊境地區(qū)檢察機關(guān)的直接合作機制
——以云南省普洱市為例

蔣 平1，鄒俊波2

（1.普洱市人民檢察院 云南普洱 665000

2.瀾滄縣人民檢察院 云南瀾滄 665600）

隨著全球化的進一步深入，全球性犯罪問題日益凸顯，有關(guān)新的國際刑事司法合作機制的探索應(yīng)運而生。在高檢院的指導下，邊疆少數(shù)民族地區(qū)——普洱市開啟了邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制實踐與探索，普洱的探索與實踐，有力的證明了邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的可行性及其所蘊含的生命力，為邊境地區(qū)國際刑事司法合作的進一步創(chuàng)新和發(fā)展提供了新的啟示。

全球化；國際刑事司法協(xié)助；邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制

一、引言：背景、內(nèi)涵

全球化是一把雙刃劍，全球化的發(fā)展伴生著更多的犯罪問題與挑戰(zhàn)：地區(qū)犯罪、跨國犯罪繼續(xù)增長，毒品犯罪、恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全等傳統(tǒng)威脅和非傳統(tǒng)威脅日益突出，犯罪日益呈現(xiàn)組織化、區(qū)域化和國際化等特點，給國家和地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。全球化犯罪問題的解決應(yīng)建立在世界各國的通力合作基礎(chǔ)上，然而，在現(xiàn)階段，不僅法律全球化發(fā)展水平要遠遠落后于經(jīng)濟全球化，一套表述明確、內(nèi)容合理、結(jié)構(gòu)妥當?shù)牟⒌玫絿H社會普遍尊重和遵守的規(guī)范體系尚未成型，所謂的國際法治的理想途徑還十分遙遠［1］。而且現(xiàn)行國際刑事司法協(xié)助仍深受國家主權(quán)界限的影響與限制，其程序往往設(shè)置了非常復(fù)雜、繁瑣的中間過程，其內(nèi)容往往加諸了各式的價值判斷，無法有效適應(yīng)21世紀全球化大背景下的簡便、直接、高效刑事司法合作的要求，反而成了犯罪進一步全球治理的障礙。

變革的時代呼喚新的刑事司法合作機制。故此，歐盟在區(qū)域經(jīng)濟、政治一體化取得相當成績的同時，率先開啟了在歐盟有限范圍內(nèi)建立統(tǒng)一刑事司法區(qū)域的嘗試，構(gòu)建了以“申根協(xié)定”為核心的歐盟刑事司法區(qū)域①，在給歐洲人民的生活帶來了極大便利的同時也進一步推動了歐盟自身的發(fā)展。然而，與歐盟相比，我國與相鄰國家的經(jīng)濟合作層次還比較低，區(qū)域政治一體化更是難以企及，在短期內(nèi)難以實現(xiàn)與周邊國家大范圍、高水平的刑事司法合作，構(gòu)建國家間刑事司法區(qū)域的路途漫長而遙遠。但是，隨著我國“走出去”戰(zhàn)略的進一步推進，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的加速，我國與東盟國家間的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系日趨緊密，特別是我國與東盟國家邊境地區(qū)間，地理相鄰、文化相近、民族相通，經(jīng)貿(mào)、人員往來十分密切，跨國犯罪問題日益突出。創(chuàng)新刑事司法合作機制，簡便刑事司法合作程序，維護邊疆穩(wěn)定、和平與發(fā)展的呼聲也日益高漲。

2004年7月，最高人民檢察院在云南昆明發(fā)起召開了中國與東盟成員國總檢察長會議。旨在加強中國與東盟各國檢察機關(guān)交流與合作關(guān)系，形成有效的打擊跨國有組織犯罪的區(qū)際合力。在此次會議上，與會總檢察長們共同簽署了《中國與東盟成員國總檢察長會議聯(lián)合聲明》，承諾將在打擊恐怖主義、資助恐怖主義、非法販賣毒品、武器、販賣人口、洗錢、網(wǎng)絡(luò)犯罪、腐敗犯罪及其他跨國有組織犯罪方面開展緊密協(xié)作，并將拓寬司法合作渠道，提高合作效率，建立中國與東盟部分成員國邊境地區(qū)檢察機關(guān)的直接合作機制。

邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制屬于國際刑事司法協(xié)助的范疇，是對現(xiàn)行國際刑事司法協(xié)助理論的完善和補充，但又有著較大的差別。首先，“邊境地區(qū)檢察機關(guān)”一詞表明邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的主體并非國家，而是不同國家邊境地區(qū)檢察機關(guān)，故而，雙方達成的有關(guān)文件也不是兩個國際政治主體之間的協(xié)議，不具有國際條約的性質(zhì)，它要遵循國家主權(quán)原則，但不受現(xiàn)行國際刑事司法協(xié)助程序的限制，其受各合作參與方國內(nèi)法的約束，同時帶有國際刑事司法協(xié)助的特點。其次，“直接”一詞表達的是邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的設(shè)立目的和要求，即減少中間環(huán)節(jié)，簡化合作程序，以直接的合作方式，倡導更為簡便、快捷、高效的刑事司法合作方式，以更好的打擊犯罪。最后，“合作”一詞反映了邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的外延要比一般的國際刑事司法協(xié)助廣泛的多，其不僅包括一般意義上的司法協(xié)助內(nèi)容，而且還包括雙方司法人員的互訪、培訓、考察以及人員交流等活動，能更好的反映出邊境地區(qū)檢察機關(guān)刑事司法合作的內(nèi)容和要求。綜上，我們可以認為，邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制是相鄰國家邊境地區(qū)檢察機關(guān)，在現(xiàn)行經(jīng)濟、政治發(fā)展水平下，在尊重對方國家主權(quán)、尊重對方社會制度與法律規(guī)定、互不干涉內(nèi)政、和平共處的原則基礎(chǔ)上，從打擊刑事犯罪、經(jīng)濟犯罪，共同維護邊境地區(qū)社會治安，穩(wěn)定邊貿(mào)經(jīng)濟活動發(fā)展的大局出發(fā)，遵照各自國內(nèi)法以及共同參加的國際條約，擱置國家間政治爭議，優(yōu)先解決邊境地區(qū)間現(xiàn)實法律問題所構(gòu)建的一種以簡便、直接、高效為基本內(nèi)容的刑事司法合作現(xiàn)象。除此之外，邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制同時也是對現(xiàn)今廣泛存在于邊境地區(qū)的刑事司法合作現(xiàn)象的一種規(guī)范與總結(jié)，有效地解答了邊境地區(qū)檢察機關(guān)進行刑事司法合作政策和理論上的困境，而且，我們可以通過邊境地區(qū)間先一步的探索與實證，進行刑事司法直接合作機制理論的試點、檢驗與修正，淘汰不符合基本國情、效果不佳的方法，而將一些有生命力的探索上升為普遍規(guī)范，并對國家層面的刑事司法合作起著借鑒、補充和示范作用，其具體的構(gòu)建具有很強的實踐價值和現(xiàn)實可行性。

二、實證：以普洱市兩個模式為基礎(chǔ)的展開

普洱市地處云南省西南部，西南與緬甸毗鄰，東南與老撾、越南接壤。特殊的地理區(qū)位，復(fù)雜的地理環(huán)境，多民族跨境而居的現(xiàn)狀也使得普洱市成為了“金三角”毒品走私的主要過境地和集散地，貪官外逃至東南亞地區(qū)的重要跳板及地區(qū)犯罪、跨國犯罪的傳統(tǒng)高發(fā)區(qū)域。上世紀80年代末，普洱市檢察機關(guān)即與相鄰國家邊境地區(qū)檢察機關(guān)建立了司法聯(lián)系，開展了合作，進入本世紀以來，在高檢院的統(tǒng)一安排指導下，相互間的合作得到了進一步加強與發(fā)展，在互訪交流，聯(lián)合執(zhí)法，調(diào)查取證，緝捕、遣返犯罪分子等一系列合作上卓有成效，積累了大量實踐經(jīng)驗。目前，邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制在普洱主要有如下兩種發(fā)展模式，分別是孟連—佤邦、江城—約烏模式。

（一）模式一：孟連—佤邦。

1．佤邦。佤邦全稱緬甸聯(lián)邦撣邦第二特區(qū)，在緬甸，佤邦擁有獨立的武裝力量、行政權(quán)、司法權(quán)和終審權(quán)等高度自治權(quán)，除此之外，漢語可以進行官方交流，人民幣可以自由流通和兌換，通用普洱市信息網(wǎng)絡(luò)平臺。目前佤邦主要的司法機構(gòu)為佤邦司法委，下設(shè)警察局、檢察院、法院，佤邦的法律制度與我國法律內(nèi)容相似度較高，如2010年8月頒布的《佤邦警察局、檢察院、法院組織法》②，全書分為5個部分，共30頁，用中文編寫，其內(nèi)容涵蓋警察局、檢察院、法院組織法與刑事、民事程序法等，書中第8頁佤邦檢察院組織法第一條規(guī)定：“佤邦檢察院是佤邦的法律監(jiān)督機關(guān)?！钡?8頁佤邦法院關(guān)于民事訴訟調(diào)解工作意見第十三條規(guī)定：“下列案件調(diào)解達成協(xié)議，可以不制作調(diào)解書（一）調(diào)解和好的離婚案件，（二）調(diào)解維持收養(yǎng)關(guān)系的案件，（三）即時履行的案件，（四）其他不需要制作調(diào)解書的案件。”

2．孟連—佤邦合作。孟連縣與佤邦首府邦康市隔河相望，雙方邊民來往極為密切。由于佤邦政權(quán)的特殊性，孟連縣檢察院難以與佤邦通過官方正規(guī)渠道進行刑事司法方面的合作，然而，打擊跨國犯罪和追逃的客觀需要又不能不與之交往，在此背景下，雙方開展了以民間交往為主要形式的刑事司法合作，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）抓逃。1999年5月，孟連縣檢察院協(xié)助湖南省常德市武陵區(qū)檢察院，將貪污公款70余萬元潛逃境外的犯罪嫌疑人邱某在佤邦首府邦康市抓獲；2010年11月，孟連縣檢察院協(xié)助貴州省黔西縣檢察院，在邦康市將攜款潛逃的犯罪嫌疑人楊某抓獲。近年來，孟連縣檢察院共協(xié)助外地檢察機關(guān)從國外抓捕了14名外逃的職務(wù)犯罪嫌疑人，由于孟連縣檢察院抓逃工作的巨大懲戒警示作用，近些年孟連縣本地外逃的貪腐官員一個也沒有。

（2）追贓。在孟連縣檢察院與佤邦的合作中，佤邦在人員遣返時會附帶對查獲的贓款贓物的移交，且如果孟連縣檢察院提供贓款贓物線索并要求追繳，佤邦一般也會積極的進行追繳并移交，對于追繳的贓款贓物，佤邦一般不會提出經(jīng)濟上的要求，但孟連縣檢察院會在雙方的友好往來過程中，不定期的給予佤邦在某種程度上的技術(shù)或小型裝備支持。

（3）個案協(xié)查。2012年11月13日，孟連縣檢察院接到新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團人民檢察院農(nóng)一師分院要求幫助抓捕攜款潛逃的犯罪嫌疑人吳某的協(xié)查函后，立即啟動邊境協(xié)查預(yù)案，及時電話商請緬甸佤邦高級檢察院進行布控查緝，并派出二名干警到佤邦進行接洽。2012年11月14日下午接緬甸佤邦高級檢察院情況反饋：通過調(diào)看佤邦安裝在邊境界河籠海（出入境人員經(jīng)常偷渡口）一監(jiān)控攝像頭視頻，發(fā)現(xiàn)疑似在逃人員吳某于11月13日20時20分許從佤邦籠海偷渡口坐竹筏偷渡回中國孟連勐啊，隨后孟連縣檢察院在孟連將犯罪嫌疑人吳某抓獲。

（4）調(diào)查取證。當孟連縣檢察院需要佤邦協(xié)助調(diào)取證據(jù)時，一般直接發(fā)協(xié)查函至佤邦高級檢察院，經(jīng)佤邦邀請后，進入佤邦與佤邦司法人員一起進行現(xiàn)場勘查、提取相關(guān)書證、物證，并提供司法鑒定等技術(shù)支持。如2009年，經(jīng)佤邦邀請，孟連縣檢察院派員介入了我國公民葉某被殺一案，現(xiàn)場指導兩國司法人員進行調(diào)查取證。2008年至今，孟連縣檢察院共協(xié)助外地檢察機關(guān)調(diào)查取證40余次，尋找證人12余人次，調(diào)取證據(jù)材料50余份。

（5）人員遣返。人員遣返主要表現(xiàn)在以下三個方面，一是將在佤邦抓獲的我國外逃人員遣返回國；二是將在普洱市抓獲的佤邦外逃人員遣返回佤邦；三是將在其他國家地區(qū)勸返的人員通過佤邦進行過境遣返。如2008年10月，孟連縣檢察院協(xié)同云南省檢察院將潛逃泰國3年的犯罪嫌疑人玉某經(jīng)由佤邦勸返回國。對于人員遣返，目前雙方形成了一整套的操作慣例，如在移交人犯時，規(guī)定由協(xié)助方辦理交接手續(xù)并指定移交的時間、地點，移交儀式由雙方自行決定，或在勐啊邊境處舉行，或直接在抓獲地附近進行邊境遣返。

（6）聯(lián)絡(luò)管道。目前孟連縣檢察院與佤邦高級檢察院之間的專門聯(lián)絡(luò)機構(gòu)在孟連為孟連縣邊境協(xié)查站，在佤邦為佤邦司法委辦公室，相互間設(shè)有聯(lián)絡(luò)熱線，雙方定期進行情報信息進行交互換、交流，雙方形成了穩(wěn)定的聯(lián)絡(luò)管道，有固定的聯(lián)絡(luò)單位和人員，可以隨時進行聯(lián)絡(luò)溝通，聯(lián)絡(luò)管道不因相應(yīng)人員的調(diào)整變動而變化。

（7）會晤交流。自上世紀90年代開始，孟連縣檢察院和佤邦之間就形成了定期或不定期的司法會晤及互訪交流制度。如2006年4月，佤邦司法委邀請孟連縣檢察院對檢察法律制度進行交流，孟連縣檢察院選派三名業(yè)務(wù)骨干以邊民身份，參加了在邦康市舉行的“邊境地區(qū)檢察機關(guān)在禁毒人民戰(zhàn)爭中的職能工作座談交流會”。就我國檢察制度起源發(fā)展、職能、選任管理、業(yè)務(wù)、與外國檢察制度的比較等多方面內(nèi)容做了交流，增進了雙方的了解，加深相互間的友誼。

經(jīng)過多年的探索，在孟連縣檢察院與佤邦建立的合作關(guān)系中，雙方對有關(guān)合作制度作了規(guī)定和說明，并形成了一系列的合作慣例，積累了大量的實踐經(jīng)驗。如雙方就追逃、追贓、協(xié)查、取證等合作中雙方工作范圍、操作途徑以及費用承擔等作了明確規(guī)定，在境外追逃、取證等工作中，堅持要求佤方人員在場，取證程序嚴格按照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，以確保所取證據(jù)效力。

（二）模式二：江城—約烏。

1．中老司法協(xié)助條約及引渡條約。1999年、2002年，中老兩國在北京分別簽訂了《中華人民共和國和老撾人民民主共和國關(guān)于民事和刑事司法協(xié)助的條約》、《中華人民共和國和老撾人民民主共和國引渡條約》（以下簡稱兩個條約）。兩個條約的簽訂加深了兩國在刑事司法領(lǐng)域的合作，為兩國邊境地方間的刑事司法合作開展提供了條約依據(jù)。

2．江城—約烏合作。為進一步貫徹中國—東盟總檢察長會議精神，落實中老司法協(xié)助條約與引渡條約內(nèi)容，拓寬兩國司法合作渠道，提高合作效率。江城縣檢察院于2004年、2006年、2010年、2011年、2012年與老撾豐沙里省約烏縣檢察院進行了會晤，雙方互相通報了有關(guān)犯罪的情報和信息，并達成了一系列會談紀要，建立了每年一次的定期會晤聯(lián)系制度。通過友好會晤，兩地對兩個條約內(nèi)容的進一步深化執(zhí)行達成逐項共識，雙方的直接友好合作得到進一步深化。2010年，中、老兩國檢察官提前介入老撾國公民肖某搶劫、故意殺害中國公民黃某一案，引導中、老兩國警方聯(lián)合調(diào)查取證，案件得以迅速告破，并順利將犯罪嫌疑人肖某引渡至我國起訴，有效的懲治和震懾了侵害我國公民的犯罪行為。

除此之外，江城、約烏兩縣還整合了雙邊有關(guān)執(zhí)法力量，共同探索了條約之外的合作方式。如2012年7月12日，江城縣和約烏縣聯(lián)合舉行了有兩縣檢察院、公安、法院、邊防、司法、外事等部門參加的，關(guān)于建立“中老邊境地區(qū)民間糾紛聯(lián)合調(diào)解室”的會談，在會談上雙方進行了廣泛的交流，并就兩縣開展邊境司法合作方面達成了共識，簽署了會議紀要。決定聯(lián)合建立兩縣“中老邊境地區(qū)民間糾紛聯(lián)合調(diào)解室”，成立“中老聯(lián)合調(diào)解協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組”，具體調(diào)處兩國邊民之間因生產(chǎn)、生活及邊民互市產(chǎn)生的矛盾糾紛，并建立邊境一線矛盾糾紛排查調(diào)處協(xié)作機制，定期會晤制度，互相通報矛盾糾紛排查調(diào)處情況及法制宣傳情況，磋商相關(guān)合作事宜。

除孟連、江城模式外，普洱市與越南邊境地區(qū)之間也有著國際刑事司法協(xié)助溝通，不過雙方并未進行有關(guān)直接合作機制的探索，雙方的合作水平與孟連、江城模式相比還比較低。

（三）模式價值的認同與導向。

對邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的價值認同與導向，以下將從四個群體，分別是普洱市司法機關(guān)，我國在外企業(yè)和公民，佤邦，老撾、越南的角度加以說明。

1．對普洱市司法機關(guān)而言，邊境地區(qū)檢察直接合作機制可以更方便、快捷、有效的打擊貪腐犯罪及跨國有組織犯罪，其對國家層面的刑事司法協(xié)助則普遍存在較強的抵觸情緒，認為雖然很正式、規(guī)范，但程序非常復(fù)雜，使用非常不便，合作效率也很低，相比之下，更愿意在邊境地區(qū)檢察直接合作機制的框架內(nèi)尋求問題解決的途徑。對于佤邦，曾有人開玩笑說是“佤邦派出所”，能夠做到打個電話就搞定，但玩笑的背后是對與佤邦間合作未來的深深地擔憂，認為目前與佤邦間的友好合作只是暫時的，與佤邦的合作前景不確定性高。除此之外，還希望中央給予地方一些變通的權(quán)力，共享或協(xié)助地方翻譯國外法律法規(guī)，出臺涉外證據(jù)收集和適用上的指導性意見。

2．從我國在外企業(yè)和公民來講，目前我國在緬甸佤邦、老撾、越南投資、務(wù)工、生活的企業(yè)及人員非常多，在佤邦，大量的企業(yè)和人員首先是向我國司法部門尋求保護，在越南，則基本不尋求司法部門的保護，更趨向于尋找外事部門的協(xié)調(diào)，主要原因是，在越南，外事部門的外交活動取得的效果要比司法部門好的多，在相互間有直接司法合作往來的佤邦，則通過司法部門更為方便、快捷、有效。

3．對佤邦而言，其與中國之間存在歷史、文化以及民族血脈上的淵源，對中國的印象較好，認為中國是值得信賴的負責任大國，并將中國作為投資發(fā)展的方向與退路。目前普洱市普遍存在境外人員購房與留學問題，據(jù)不完全統(tǒng)計，在普洱市中、小學留學的境外兒童達千余人，其中又以來自佤邦的人數(shù)最多。加之佤邦對中國的經(jīng)濟依賴性較強，據(jù)孟連海關(guān)相關(guān)負責人反映，2012年，雙邊的經(jīng)貿(mào)往來已達人民幣5億多元，其中還不包含大量沒有進出口配額而從小道進出的數(shù)量。相比之下，佤邦對輾轉(zhuǎn)由緬甸中央政府發(fā)出國際刑事司法合作請求是非常反感的，往往拒絕接受和執(zhí)行，更愿意進行地方間的直接合作與往來，其對構(gòu)建邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制有現(xiàn)實的經(jīng)濟、政治利益訴求。

4．對于老撾、越南兩國來講，兩國與普洱市接壤處多為山區(qū)，但是近年來，兩國邊境地區(qū)與普洱市之間的跨國犯罪與有組織性犯罪呈逐年增多的跡象，其對邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制對其而言有著共同的利益和訴求。尤其老撾與中國互為傳統(tǒng)友好鄰邦，其對邊境地區(qū)間的直接友好合作往來更是持默許和支持的態(tài)度，兩國邊境地區(qū)間的合作發(fā)展的更為充分。而且老撾、越南兩國對普洱市還有項較為特殊的合作請求——解決境內(nèi)的苗族問題③。如2012年，普洱市司法機關(guān)協(xié)助老撾抓捕了20余名苗族反政府武裝分子，并進行了邊境遣返，后老方高級官員專程到普洱致謝。2011年，普洱市司法機關(guān)也協(xié)助過越南抓捕了幾名苗族獨立分子。

（四）模式運行的問題與困難。

目前，邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制在普洱市的運行總體順利，但有不少問題和困難。

1．合作的規(guī)范性較差，合作缺乏可靠性。如在佤邦，由于佤邦政治背景的特殊性，雙方還僅限于非正式會晤和民間走訪，一直以來沒有規(guī)范性的司法合作協(xié)議；在約烏，雙方間達成的會議紀要多為共識性和原則性的，具有規(guī)范性內(nèi)容的還較少，這使得雙方具體的合作受司法人員的素質(zhì)、經(jīng)歷、價值取向等影響較大，如部分對老撾的案件協(xié)調(diào)難度非常大，以至于人員的更迭就會成為推諉的借口。

2．合作缺乏進一步政策指導，合作前景不確定。如在約烏，雖然邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的實施使得雙方的部分刑事司法合作程序得到簡化，但是雙方的合作仍受來自國家主權(quán)原則的諸多限制，雙方合作難以進一步深化；在佤邦，近些年來，由于缺乏進一步的明確政策指導，以及對佤邦政治前途的擔憂，雙方的合作開始停滯不前④。

3．合作受客觀條件的制約較大，合作拓展乏力。如境外抓逃工作的開展往往需要發(fā)生一定的費用，但協(xié)助單位無專項國際司法合作專項經(jīng)費，請求協(xié)助單位又不支付，龐大的協(xié)助基數(shù)使得國際司法合作成為了邊境地區(qū)檢察機關(guān)一項不小的負擔，不僅如此，技術(shù)裝備、專業(yè)人才的匱乏也直接制約了國際追逃等工作的開展力度與廣度。

三、發(fā)展：普洱模式的反思與啟示

（一）審時度勢，加快邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的建設(shè)步伐。

目前，在普洱市普遍存在這么一種擔憂，與佤邦的司法合作成果會否因為佤邦政權(quán)的變動而前功盡棄，與相關(guān)地區(qū)進行的合作會否因觸犯國家主權(quán)原則而遭受否定性評價，從而使得近些年來，邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的建設(shè)難以再次取得突破性進展。

筆者認為，這種擔憂有其一定道理，但沒有必要過分夸大，反而我們應(yīng)當看到這種隱患背后所蘊含的發(fā)展機遇。

首先，從國際法的角度來講，與佤邦等地區(qū)間的符合國際法基本原則的合作成果不會因佤邦政權(quán)的變動而消失，其在國際法上具有當然的效力。佤邦不是國際法上的敵對政權(quán)，不是獨立勢力，佤邦高度自治的前提是始終堅持“不脫離緬甸，不讓一寸土地”的基本原則，其始終是緬甸國內(nèi)地方政權(quán)，這也就意味著佤邦政權(quán)與未來的佤邦新政權(quán)之間，不存在國際法主體的變動問題，它只是緬甸內(nèi)部的地方政府繼承問題。對于政府繼承，只要是符合國際法基本原則的權(quán)利與義務(wù)都應(yīng)當?shù)玫嚼^承與承認［2］。其次，從沖突法理論上講，“法律承認”與政治意義上的“政府承認”是截然分開的，對此，國際法創(chuàng)始人格老秀斯還曾提出“事實需要原則”，其含義是“非法政府的法律及其措施，凡是為了維持當?shù)厣鐣牧己弥刃蚣坝欣嗣竦墓残姓?，公民就?yīng)遵守，法院也應(yīng)執(zhí)行”［3］。這意味著，不論將來的緬甸中央政府承認與否，我國地方與佤邦之間的相關(guān)符合國際法基本原則的合作成果都將自動有效，相關(guān)慣例將延續(xù)下去。

相反，佤邦目前高度自治的基本情形，使得佤邦在進行對外國際刑事司法合作時擁有更為充分的地方自主權(quán)，可以將國家主權(quán)原則等因素影響降低至最低，可以更好的形成共識達成合作成果；對于佤邦之外的其他地區(qū)，雖然由于國家主權(quán)原則的限制，雙方合作的靈活性稍差，但雙方合作的規(guī)范性更強，合作效力范圍更廣，在合作深度一時難以突破的情況下，我們完全可以以直接合作的邊境地區(qū)檢察機關(guān)為中介或基本點，進行范圍的擴散，將范圍擴大至整個國家甚至整個區(qū)域，其產(chǎn)生的意義和價值將更為深遠。

因此，在邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的建設(shè)中，如果我們堅持和平共處五項原則，堅持在平等協(xié)商、互惠互利的基礎(chǔ)上的友好合作往來，上述問題是完全能夠避免和解決的，而不應(yīng)當成為阻礙進一步發(fā)展的負擔。相反，我們更應(yīng)當認識到自身的優(yōu)勢，充分發(fā)揮主觀能動性，積極的對周邊環(huán)境加以研判和解讀，審時度勢，因勢利導，在條件成熟時適時提升合作深度和拓展合作范圍，加快邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的建設(shè)步伐。

（二）銳意進取，以規(guī)范化建設(shè)維護邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制成果

就目前普洱市檢察機關(guān)的探索而言，無論是孟連模式廣泛而頻繁的民間合作，還是江城模式年度司法會晤及會議紀要，二者在合作形式都較為靈活，程序上較為簡單，較容易達成合作成果。但無論是個案合作還是共識性的會議紀要，都不是國際法的正式淵源，對合作雙方?jīng)]有法律約束力，這直接導致了合作在具體執(zhí)行中容易受到種種主客觀因素的干擾，以至于人員的變動就成為對方推諉的借口，司法合作具有很大的隨意性和局限性，缺乏穩(wěn)定性和可靠性。從邊境地區(qū)檢察機關(guān)刑事司法合作進一步深化、可持續(xù)發(fā)展的角度來看，規(guī)范化應(yīng)當是普洱市構(gòu)建邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的必由路徑和發(fā)展方向。

但在國際法上，非主權(quán)實體并不享有完全的締約權(quán)，不能超越權(quán)限締結(jié)國際條約，這就使得邊境地區(qū)不能像國家一樣簽訂正式的條約，然而，這并不意味著非主權(quán)實體沒有締約權(quán)，相反，國際實踐表明，非主權(quán)實體根據(jù)條約、習慣法或國內(nèi)法等的規(guī)定，在一定范圍內(nèi)享有締約權(quán)［4］。實際上，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第690條豐富了邊境地檢察機關(guān)司法合作的內(nèi)涵，其規(guī)定：“我國邊境地區(qū)人民檢察院與相鄰國家的司法機關(guān)相互進行司法合作，可以視情況就雙方之間辦案過程中的具體事務(wù)作出安排，開展友好往來活動。”

其中的“安排”一詞彰顯了立法者的智慧?！鞍才拧钡膭?chuàng)造，源自香港回歸后，為解決我國內(nèi)地與香港之間既要堅持一國，但又要在兩制基礎(chǔ)上順利開展不同法域的刑事司法合作問題的偉大創(chuàng)造［5］。1998年12月，最高人民法院代表內(nèi)地、香港特別行政區(qū)律政司代表香港簽訂了《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互委托送達民商事司法文書的安排》，這是香港回歸后，內(nèi)地與香港在司法協(xié)助方面簽署的第一個具有歷史意義的示范性法律文件，此后雙方簽訂了大量對雙方具有約束力的“安排”。雖然“安排”在形式上還不夠完善，但卻有效的緩解了內(nèi)地與香港之間刑事司法協(xié)助困難，為順利解決司法協(xié)助其他方面的問題創(chuàng)造了條件。雖然不同國家邊境地區(qū)之間司法合作跟內(nèi)地和香港同一國家不同法域的司法協(xié)助存在較大的差異，但二者面臨的問題本質(zhì)相同，即如何在不觸犯敏感的政治原則前提下，合理、有效解決司法合作的規(guī)范性問題。

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第690條實際上是賦予我國邊境地區(qū)檢察機關(guān)開展刑事司法合作，包括簽署相關(guān)規(guī)范性法律文件的權(quán)力。邊境地區(qū)檢察機關(guān)完全可以根據(jù)實際的需要視具體情況就雙方在司法合作過程中的具體事務(wù)作出各種“安排”。當然這些“安排”并非國際條約，而是邊境地區(qū)之間在平等互惠的基礎(chǔ)上，在不侵犯國家主權(quán)、利益和法律的前提下，進行充分協(xié)商，自愿設(shè)定雙方的權(quán)利和義務(wù)，作出各種內(nèi)容廣泛、形式多樣的對雙方具有約束力的規(guī)范性法律文件。通過“安排”可以有效鞏固邊境地區(qū)刑事司法合作成果，并將刑事司法合作納入規(guī)范化的軌道，使相互之間有據(jù)可依，有章可循，進而營造出具有邊境特色的刑事司法合作新秩序。

對于安排的主體，應(yīng)當是地方檢察機關(guān)。在中央機關(guān)不便出面的情況下，將合作的層級限制在地方是當前最好的選擇。選擇地方檢察機關(guān)，不僅可以合理的避開一些敏感的政治問題，而且由于合作的層次較低，矛盾和爭端更少，可以更靈活的就相關(guān)問題達成共識，以解決邊境地區(qū)刑事司法合作中業(yè)已存在的諸多問題。具體做法在我國為市、縣一級單位，在緬甸為佤邦，在老撾為省或縣，對暫時不適宜以官方形式的，也可以以民間形式或第三方中介組織的方式來進行。

安排的內(nèi)容，既可以是類罪打擊的實體性法律文件，也可以是有關(guān)具體司法合作的程序性法律文件，也可以二者兼?zhèn)洹?/p>

安排的執(zhí)行，可以根據(jù)具體內(nèi)容和實際情況或直接適用，或依照各自國內(nèi)法以及各國共同參加的國際條約轉(zhuǎn)化在各自國家內(nèi)適用遵守，作為相互間開展合作的依據(jù)與約束。

（三）務(wù)實高效，不斷開創(chuàng)邊境地區(qū)國際刑事司法合作新局面。

1．務(wù)實。務(wù)實是邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作取得實效的根本保證。務(wù)實的第一要務(wù)是尊重現(xiàn)實，尊重邊境少數(shù)民族地區(qū)的社會實踐，打好“民族牌”、“地方牌”、“感情牌”、“專業(yè)牌”。一是認清特點，在邊境地區(qū)過境線交錯，邊民往來頻繁的現(xiàn)實情況下，對人員的遣返，盡量采取邊境遣返的方式，對司法文書的送達，可以進行轉(zhuǎn)交或郵件寄達的就盡量轉(zhuǎn)交或郵寄；二是理清優(yōu)勢。正視民族差異，尊重民族傳統(tǒng)，積極發(fā)展相同民族司法人員的溝通與協(xié)調(diào)，利用民族優(yōu)勢，增進理解信任。如在目前孟連對佤邦的司法合作中，同民族的司法人員的溝通交流效果要好得多⑤；三是尊重邊境特色，尊重對方法律和文化，加強與境外司法人員尤其是青年司法人員之間的交流和溝通，增進相互之間的友誼與感情，增進理解信任；四是加強專業(yè)的國際刑事司法協(xié)助機構(gòu)和人才的培育，尤其是少數(shù)民族司法人員的培養(yǎng)，全面提高檢察人員的國際司法合作業(yè)務(wù)素質(zhì)。以民族的、地方的、傳統(tǒng)的、專業(yè)的方法多頭并進、加強邊境地區(qū)間的良性互動，促進邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的進一步發(fā)展。務(wù)實的第二要務(wù)是具體問題具體分析，不死搬教條，不拘泥與某一種方法，根據(jù)具體情況做出靈活的處理。對不適合正式往來的，暫時采取邊民或民間組織的形式進行；對于合作程度較低的，通過長期互動，給地區(qū)間以相互了解和學習的機會，逐步提升合作水平；分歧較大的，則先行擱置雙方間敏感爭議問題，先一步解決雙方面臨的實際問題，針對共同面對多發(fā)性、常態(tài)性問題或需要優(yōu)先打擊的類罪如毒品犯罪，先期達成共識，之后以這些共識為基礎(chǔ)，分階段推進，逐步推動邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制取得新發(fā)展。

2．高效。高效是邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制有別于一般國際刑事司法協(xié)助的最主要特征之一。為了維護國家主權(quán)和利益，國際刑事司法協(xié)助往往設(shè)置了非常多的審查程序和中間環(huán)節(jié)，程序非常復(fù)雜繁瑣。然而刑事訴訟期限性的特性，使得如果不及時的對相關(guān)合作事項進行反應(yīng)，則極容易失去收集證據(jù)、追緝犯人的最佳時機而影響合作成果，而且在目前的國際刑事司法協(xié)助中，普遍存在合作的成本高，甚至個別罪犯是“花大價錢買回來”的現(xiàn)象，投入與產(chǎn)出嚴重不成比例。這不僅不符合訴訟效益原則，而且高昂的成本使得合作只能局限在個別重、要案上，合作不具有普遍性，合作難以持久。然而，邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的有效對國際刑事司法協(xié)助的上述問題進行了解決和補充：一是極大的簡化了刑事司法合作程序，確立了簡便、高效、直接的刑事司法合作基本原則，以優(yōu)化司法資源配置實現(xiàn)最佳的訴訟效益；二是有效打擊了跨國犯罪等有組織性犯罪，通過邊境地區(qū)檢察機關(guān)間的廣泛合作，邊境地區(qū)間形成了打擊跨國犯罪的合力，有力壓縮了犯罪空間，有效的懲治和打擊了犯罪，維護了邊疆社會的安寧，而且通過對贓款贓物的追繳，有效的懲治和預(yù)防犯罪，減少和挽回國家損失，消除犯罪分子的再犯罪能力；三是最大限度的化解了邊境地區(qū)間矛盾和沖突，維護了邊境地區(qū)的和諧與穩(wěn)定。通過邊境地區(qū)檢察機關(guān)間頻繁而直接的司法合作，相鄰國家地方司法機關(guān)之間架設(shè)起了互信友好的橋梁，雙邊形成了將一切問題納入司法的框架內(nèi)解決的共識，這使得許多原本稍處理不當就可能上升至國家政治、外交層面的矛盾與沖突現(xiàn)在都能夠在地方司法的框架內(nèi)就得以直接解決，這對消弭矛盾，避免矛盾升級，維護邊境沿線的和諧穩(wěn)定具有極其重要的意義。

不僅如此，在務(wù)實高效原則的指引下，在邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作機制的帶動下，直接合作已隱然成為普洱市司法機關(guān)參與國際刑事司法合作的主要方式，各機關(guān)紛紛效仿，或單獨行動，或共同協(xié)作，與相鄰國家邊境地區(qū)達成共識，開展合作，在邊境一帶形成了直接合作整體態(tài)勢。在有力的打擊跨國犯罪、地區(qū)犯罪等犯罪問題的同時，也給邊境地區(qū)人民帶來和諧、穩(wěn)定與發(fā)展，促進了邊境地區(qū)自身經(jīng)濟、政治合作的進一步發(fā)展。目前，雖然邊境地區(qū)的司法直接合作水平還比較低，具體的合作中仍存在諸多困難，但只要我們邊境地區(qū)自己堅持務(wù)實高效的基本原則，堅信這一合作方式背后所蘊含的生命力，堅持相互尊重、平等協(xié)商、互惠互利的基礎(chǔ)上的共贏，開拓創(chuàng)新、努力進取，定能排除困難，達到直接合作的共通性。

四、結(jié)語

創(chuàng)建新的國際刑事司法合作機制沒有現(xiàn)成的路可以走，其具體的構(gòu)建也不是短期內(nèi)通過某一項或某幾項活動就能完成的，它需要我們邊境地區(qū)自己銳意創(chuàng)新，努力進取，在實踐中探索和總結(jié)，在實踐中檢驗與修正，不斷排除障礙，挖掘潛力，拓展領(lǐng)域，豐富內(nèi)容，最終走出一條符合自身特色的路子來。目前的探索盡管還不是那么的規(guī)范、統(tǒng)一、有序，但基本的思路已逐漸成型，有朝一日，以此為基，走向成熟的國家間刑事司法合作未嘗沒有可能。

［注釋］：

①1985年6月14日，荷蘭、比利時、盧森堡、法國以及德國在盧森堡小鎮(zhèn)申根締結(jié)了《申根協(xié)定》，用以逐步取消五國內(nèi)部的邊境檢查，建立一個人員在多國范圍內(nèi)自由流動的“申根區(qū)域”。1990年6月19日，締約國簽署了關(guān)于執(zhí)行申根協(xié)定的《申根公約》。包括取消內(nèi)部邊境檢查、加強外部邊境控制、簽證、居留許可、警察與司法合作、申根信息系統(tǒng)等重要內(nèi)容。同一時期，歐共體在成員國范圍內(nèi)制定了少量的刑事（合作）類公約和協(xié)議，將歐洲理事會的公約予以簡化或是就新問題締結(jié)新條約以便更好地在小范圍內(nèi)加以適用。參見何家弘主編：《刑事司法大趨勢——以歐盟刑事司法一體化為視角》，中國檢察出版社2005年版，第450—456頁。

②該書為在孟連調(diào)研時從佤邦高級檢察院獲得，本文相關(guān)數(shù)據(jù)、案例主要為在普洱市的實地調(diào)研、座談而來。

③苗族最初是中國的一個民族，后來逐漸演變成世界性民族。所謂苗族反政府武裝，主要指的是王寶軍隊中的殘余分子。其在老撾國內(nèi)從事各種破壞活動，包括武裝襲擊政府軍、綁架暗殺政府官員、炸彈襲擊政府要害部門、散發(fā)反動言論等。上世紀90年代末以前，老方每年擊斃擊傷的反政府武裝分子都在數(shù)百名以上，2007年波喬省會曬縣還發(fā)生了據(jù)說是政府軍圍剿苗族村寨的騷亂事件。2011年5月，越南西北部接壤中國、老撾交界的奠邊省也發(fā)生罕見大型騷亂，多達7000名苗族發(fā)動獨立抗爭。參見蕭春雷：《大遷徙——脫胎換骨的歷史記憶》，載《中國國家地理》2012年第4期；《老撾苗族問題的由來與現(xiàn)狀》，載51社http://home.51.com/wei20060510/diary/item/10037237.htm l，訪問時間2013-4-11。

④如2004年，在東盟總檢察長會議的帶動下，原思茅市（今普洱市）檢察院籌備與緬甸佤邦司法委簽署司法（檢察）協(xié)議書，后不了了之，2012年，孟連縣公安局欲與佤邦簽訂司法協(xié)議，但被人阻止。

⑤如目前普洱市有14個跨境民族，不僅過去在境外政權(quán)領(lǐng)導層中有是原中國公民的現(xiàn)象，現(xiàn)在，境外仍出現(xiàn)年輕一代中國公民，到境外去取得他國國籍并謀得公職后依然保有中國國籍，其在中國境內(nèi)的原居住地仍享受承包地并建有房屋，他們只是將境外看成是打工謀生的地方，并表示等老了要回中國養(yǎng)老。

［1］林 泰，趙學清．全球治理語境下的國際行政法[J]．南京社會科學，2011，（3）．

［2］范宏云．國際法的繼承理論與兩岸關(guān)系[J]．特區(qū)實踐與理論，2010，（3）．

［3］劉喜平，陳 嘉，林 娟．海峽兩岸區(qū)際法律沖突問題研究[J]．臺灣法研究，2007，（2）．

［4］張 亮．臺灣地區(qū)對外簽訂“自由貿(mào)易協(xié)定”的法律問題[J]．政治與法律，2011，（4）．

［5］王晨光．香港與內(nèi)地刑事管轄權(quán)的沖突及其解決[A]．趙秉志．世紀大劫案∶張子強案件及其法律思考[C]．中國方正出版社，2000．

On Dem onstration and Development of Direct Cooperation Mechanism for the Procuratorator in Borderline Areas under the Background of G lobalization

JIANG Ping,ZOU Jun-Bo

Along with the further globalization,the global crimes are growing,and the new international criminal judicial cooperationmechanism appeared.Under the guidance of the supreme procuratorator,the direct cooperationmechanism for the procuratorator has been put into action in Puer city___aminority borderline area.It is greatly proved that it is feasible and viable for the procuratorator to have direct cooperation mechanism and supply a new enlightenment for the further creation and development of the international criminal cooperation in borderline areas.

Globalization;International Criminal Judicial Assistance;Procuratorator Direct Cooperation Mechanism in Borderline Area

D918

：A

：1674-5612（2015）01-0061-09

(責任編輯:李宗侯)

2014-06-11

蔣 平，（1966- ），男，普洱市人民檢察院專職檢委委員，研究方向：刑法學；

鄒俊波，（1987- ），男，普洱市瀾滄縣人民檢察院研究室職員，研究方向：證據(jù)法學、刑訴法基礎(chǔ)理論。