危難救助幾個疑難問題淺探——以公安危難救助為例

摘要：目前，公安危難救助警務(wù)實戰(zhàn)中，公安民警對突發(fā)急病人員的救助方式、危難救助的職責(zé)范圍、危難救助避險及救助不當(dāng)責(zé)任承擔(dān)等仍存在諸多疑難問題。對于突發(fā)急病人員宜采取立即通知急救機構(gòu)方式救助，公安危難救助職責(zé)范圍要根據(jù)救助新形勢調(diào)整，在嚴格條件限制下危難救助也可避險，一般危難救助不當(dāng)?shù)牟怀袚?dān)責(zé)任，明顯不當(dāng)?shù)膽?yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。建議我國立法確立“善行保護”的法律制度。

收稿日期：2015－04－22

基金項目：江西省高校人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“危難救助理論和實踐問題研究”（FX1307）

作者簡介：項金發(fā)（1962-），男，江西靖安人，江西警察學(xué)院偵查系副主任、教授，中國警察法學(xué)研究會理事，從事警察法學(xué)、刑法學(xué)研究。

公安民警對危難救助是指公安機關(guān)人民警察基于其法定職責(zé)和警察身份義務(wù)，依法對公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形進行的緊急救助行為。公安民警對突發(fā)急病人員救助方式、救助不當(dāng)?shù)呢?zé)任、危難救助避險、危難救助職責(zé)范圍是危難救助警務(wù)實戰(zhàn)中存在的幾個疑難問題，對此進行探析十分必要。

一、公安民警對突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T的救助方式

公安機關(guān)在接處警時，經(jīng)常會遇到突發(fā)急病（受傷）人員的求助，對突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T采取什么方式妥善救助，常常讓處置的公安民警感到十分棘手，左右為難。對突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T求助，如何救助，采取的方式各不相同。有的是公安民警在第一時間想方設(shè)法將病人送到醫(yī)院進行急救；有的是打電話通知急救中心請求派出救護人員前來救治；有的則采取區(qū)分不同情形，選擇送醫(yī)院急救或者打電話在原地等待急救醫(yī)護人員前來救治。現(xiàn)場的公安民警不論采取哪種救助方式，都有其致命的不足之處。將病人送到醫(yī)院救治，如果在護送的過程中出現(xiàn)病人病情惡化或者死亡的情形，病人家屬就會遷怒于民警不懂得專業(yè)醫(yī)療救護知識，隨意搬動病人從而導(dǎo)致不良后果的發(fā)生，使處置的民警陷于被動。打電話通知急救中心請求派救護人員急救，這種處置方式往往可能延誤救助的黃金時間，一旦出現(xiàn)問題，病人家屬也很可能將責(zé)任推到救助民警的身上，認為如果民警第一時間將病人送往醫(yī)院，就不會導(dǎo)致不良后果的發(fā)生。區(qū)分不同情形送醫(yī)院急救還是打電話等待醫(yī)護人員急救的方式同樣會存在上述救助方式的不足。

隨著社會救助形勢的不斷發(fā)展變化，突發(fā)急病（受傷）人員求助增多，公安民警醫(yī)療急救技能及醫(yī)療器械的缺乏，考慮到公安機關(guān)及公安民警其他職責(zé)的繁重，2014年5月1日施行的《社會救助暫行辦法》第51條對公安民警救助突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T的方式作了明確規(guī)定。即公安民警在執(zhí)行公務(wù)時對突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T的求助，采取的救助方式是公安民警應(yīng)當(dāng)立即通知急救機構(gòu)進行救治。根據(jù)《社會救助暫行辦法》的明確規(guī)定，公安民警接到突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T求助，履行立即通知急救機構(gòu)進行救治的義務(wù)而不是自行救治或護送急救機構(gòu)救治。公安機關(guān)及公安民警接到突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T緊急求助的，公安機關(guān)及公安民警可以立即通知120等急救中心派員急救，也可以同時要求突發(fā)急病（受傷）人員的家屬或在場人員立即與120等急救中心聯(lián)系請求急救。雖然法律、法規(guī)對公安民警救助突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T方式作了新的明確規(guī)定，但筆者認為，公安民警在對突發(fā)急病（受傷）人員救助時，仍存在一些不可回避的問題需要探討。

（一）對突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T法律、法規(guī)規(guī)定的救助方式的宣傳普及及公眾的接受問題

傳統(tǒng)的公眾求助理念是“有困難找警察”，更何況突發(fā)急?。ㄊ軅┤似仍诿冀薜奈ｋy！對突發(fā)急?。ㄊ軅┑那笾?，人民警察都不親自護送，只是打電話通知醫(yī)療機構(gòu)急救，這是不是人民的警察？人民警察全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨何在？現(xiàn)場救助的公安民警面對求助者和公眾的指責(zé)及疑問，如何解釋才能讓公眾信服？筆者認為解決的辦法是規(guī)范告知?？筛鶕?jù)法律、法規(guī)規(guī)定和參照醫(yī)療急救相關(guān)規(guī)定，設(shè)定告知內(nèi)容，比如根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，對突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T的救助，公安機關(guān)及公安民警履行立即通知急救機構(gòu)救助的義務(wù)，公安民警無醫(yī)療救助專業(yè)資質(zhì)和技能、民警不適合對突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T進行醫(yī)學(xué)意義上的救助，而應(yīng)由醫(yī)生來處理。警車上也無醫(yī)療急救器械和相應(yīng)急救的條件，無法預(yù)測也無法避免可能發(fā)生的各類危險等。讓受告之的求助人員或在場人認真閱讀后簽字確認。

（二）突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T本人、家屬或在場人員堅持要公安民警立即送醫(yī)急救

突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T本人、家屬或在場人員對公安民警立即通知急救機構(gòu)救助的方式不滿，堅持要公安民警護送或想辦法立即送醫(yī)院急救。現(xiàn)場民警是送還是不送？送或不送出現(xiàn)不良結(jié)果或意外，家屬都可能遷怒公安機關(guān)及現(xiàn)場處置的民警，引發(fā)訴訟。筆者認為解決的辦法是根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，告知公安民警沒有護送突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T到急救機構(gòu)救治的責(zé)任和義務(wù)，如堅持要公安民警護送醫(yī)療機構(gòu)急救，則屬于急救事項的委托辦理，相關(guān)人員必須與公安機關(guān)簽署格式委托文書或書面文書，承諾如發(fā)生意外或不良后果責(zé)任自負。

（三）建立健全公安機關(guān)與醫(yī)療急救等醫(yī)療機構(gòu)聯(lián)動應(yīng)急機制問題

公安機關(guān)在接警時，應(yīng)當(dāng)問清現(xiàn)場情況，確有突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T需要救助的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即通知醫(yī)療機構(gòu)，醫(yī)療急救指揮中心在接到公安機關(guān)或公安民警的急救通知后，醫(yī)療急救指揮中心保證能夠在第一時間根據(jù)聯(lián)動應(yīng)急方案，就近立即派員前往救治。目前，公安機關(guān)與醫(yī)療急救等醫(yī)療機構(gòu)聯(lián)動應(yīng)急機制尚未建立，對突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T的救助依然存在較大的困難。當(dāng)務(wù)之急是要加速公安機關(guān)與醫(yī)療急救等醫(yī)療機構(gòu)聯(lián)動應(yīng)急機制，保證求助于公安機關(guān)的突發(fā)急?。ㄊ軅┤藛T能得到急救機構(gòu)及時有效的救助。

當(dāng)然，筆者認為，在公安機關(guān)與醫(yī)療急救等醫(yī)療機構(gòu)聯(lián)動應(yīng)急機制尚未建立或不完善的情況下，對突發(fā)急病（受傷）人員求助，公安機關(guān)除履行立即通知急救機構(gòu)救助義務(wù)外，對情況特別危急的求助，公安機關(guān)及公安民警仍有職責(zé)和義務(wù)積極提供援救，如安排警力，動用警車進行搶救，交警為搶救開辟搶救通道等。

二、公安危難救助職責(zé)范圍

公眾向公安機關(guān)及公安民警的求助，可以分為緊急求助和一般求助。一般求助是指公眾遇到困難或產(chǎn)生糾紛時請求公安機關(guān)及公安民警進行幫助解決。緊急求助是指公眾人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形的緊急求助，即危難求助。有學(xué)者把公眾向公安機關(guān)的求助等同于公安機關(guān)對危難救助是不夠準(zhǔn)確的。目前110處警規(guī)則等規(guī)范性文件雖然對公安危難救助的職責(zé)范圍作了明確規(guī)定。但筆者認為，根據(jù)危難救助新形勢，公安危難救助的職責(zé)范圍要進行適當(dāng)調(diào)整。建議主要從以下兩方面進行調(diào)整。

（一）宜列為公安危難救助職責(zé)范圍的事項

筆者認為，根據(jù)危難的具體情形，以下公眾求助事項，宜列為公安機關(guān)危難救助職責(zé)：

1.正在發(fā)生的溺水、墜樓、自殺等危及本人或他人人身安全的緊急情形，需要公安機關(guān)緊急救助的公眾求助。

2.公眾正在遭遇危難，處于孤立無援境地，公安機關(guān)要立即采取措施救助的：如有人陷入傳銷窩點，人身安全受到威脅，需要公安機關(guān)緊急解救的。婦女、兒童被拐賣人身安全受到威脅需要公安機關(guān)緊急解救的。

3.各種正在發(fā)生可能引發(fā)人身傷亡事故或公私財產(chǎn)重大損失的危難，公安機關(guān)要立即進行處置的：如正在發(fā)生的行兇、殺人、故意傷害、聚眾斗毆、綁架人質(zhì)等嚴重危及公民人身安全的違法犯罪案件。

4.需要公安機關(guān)處理的其他正在發(fā)生的緊急救助事項。這類事項是指前述已列舉的危及公眾人身、財產(chǎn)以外的各種緊急危難求助。

（二）不宜列為公安危難救助的事項

以下公眾求助事項，雖然110處警規(guī)則等規(guī)范性文件列入了公安危難救助事項范圍，但根據(jù)公安改革的需要，以下事項，不宜再列入公安機關(guān)危難救助的職責(zé)范圍：

1.老人、兒童以及智障人員、精神疾病患者等人員走失，需要公安機關(guān)在一定范圍內(nèi)幫助查找的公眾求助，是一般求助，公眾如請求公安機關(guān)幫助查找，不宜列入公安危難救助的范圍，但可以作為一般求助事項。建議對此類求助，改革的方向是實行社會化，由專門成立的尋人專業(yè)公司承擔(dān)。

2.水電、供氣等公共設(shè)施出現(xiàn)險情，威脅社會公共安全、生產(chǎn)生活秩序和公眾生命、財產(chǎn)安全，求助公安機關(guān)及公安民警的。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，公安機關(guān)及公安民警要先期實施緊急處置。筆者認為，此類公眾求助，不宜列入公安機關(guān)危難救助職責(zé)范圍。理由是：對水電、供氣等公共設(shè)施出現(xiàn)險情進行救助，是十分專業(yè)的存在很大危險的救助，公安機關(guān)及公安民警從目前現(xiàn)有裝備和技能來看，根本不可能擁有或裝備處置水電、供氣等公共設(shè)施險情的設(shè)備。公安民警也沒有進行這方面的專業(yè)訓(xùn)練并掌握排險的技能，公安機關(guān)由于裝備、技能等限制,根本無法進行先期緊急處置，此類危難救助宜由水電、供氣等公共設(shè)施公司成立的裝備齊全具有專業(yè)排險技能的救險組織承擔(dān)救助。

3.對于因地震等自然災(zāi)害發(fā)生的災(zāi)難，根據(jù)法律規(guī)定，公安機關(guān)應(yīng)按照其職責(zé)做好自然災(zāi)害救助的相關(guān)工作。

對于因地震等自然災(zāi)害發(fā)生的災(zāi)難，《社會救助暫行辦法》明確為由縣級以上人民政府或者人民政府的自然災(zāi)害救助應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)實施救助?！蹲匀粸?zāi)害救助條例》要求縣級以上人民政府有關(guān)部門按照各自職責(zé)做好自然災(zāi)害救助相關(guān)工作?？梢?，自然災(zāi)害救助公安機關(guān)只是根據(jù)其職責(zé)做好自然災(zāi)害救助的相關(guān)工作，公安機關(guān)并不是自然災(zāi)害救助的主體。

三、公安危難救助職務(wù)避險

公安民警對危難救助進行救助時遇有危險，為避免本人危險能否實行職務(wù)避險。根據(jù)《刑法》關(guān)于職務(wù)避險禁止的規(guī)定是不允許實施避險的，這是因為《人民警察法》明確要求人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助。公安部三項紀(jì)律第一項紀(jì)律要求公安民警決不允許面對群眾危難“不勇為”。公安民警職責(zé)要求，公安民警面對危險和災(zāi)難為避免本人危險，是不允許避險或退讓的。是不是任何情形下都不能避險，筆者對此有不同的看法。個人認為公安民警實施危難救助時，如危及公安民警生命安全的特殊情形下，為了保證危難救助民警自身生命的安全，又不危及更大的社會和公眾利益時，對這種特殊情形，筆者建議能否在比一般緊急避險條件更加嚴格限制的條件下允許公安民警實行職務(wù)避險，將實施公安危難救助民警的傷亡減到最低限度。嚴格限制的條件是：實施危難救助民警避險除要符合《刑法》規(guī)定的緊急避險的要件外，對實施危難救助的公安民警職務(wù)避險要作以下嚴格限定。

（一）在危難救助中遭遇現(xiàn)實正在發(fā)生的迫在眉睫的危及救助民警生命安全的危險

遭遇現(xiàn)實正在發(fā)生的迫在眉睫的危及救助公安民警生命安全的危險是公安危難救助職務(wù)避險的前提和先決條件。公安民警在救助過程中遇到危及自身生命安全的危險是現(xiàn)實存在并正在發(fā)生的危險，否則，危難救助公安民警職務(wù)避險很可能是假想避險或避險不適時。對危難救助公安民警假想職務(wù)避險或避險不適時的，應(yīng)當(dāng)依法追究公安民警相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）職務(wù)避險是出于保護實施救助的公安民警自身的生命安全

對于一般權(quán)益，救助民警不能職務(wù)避險，原因是危難救助本身就有一定的危險性。公安民警通常裝備了救助的設(shè)備并經(jīng)過了一定的專門技能訓(xùn)練，對一般危險完全有排除的能力。

（三）職務(wù)避險是迫不得已

危難救助時如果有其他辦法或其他措施可采取，就不得行使危難救助職務(wù)避險權(quán)。救助民警為了免受遭遇危及生命安全的危險，在當(dāng)時的情形下，根本無其他辦法來避免自身傷亡的危險，此時應(yīng)當(dāng)允許救助的民警可以采取避讓、退讓的辦法，甚至?xí)簳r中止危難救助。同時，立即請求增派專業(yè)救助人員或警力提供人力和技術(shù)支援，救助的專業(yè)人員或設(shè)施到達現(xiàn)場后，共同進行救助。

危難救助避險符合緊急避險條件沒有超過限度的，不承擔(dān)刑事責(zé)任，也不承擔(dān)賠償責(zé)任，賠償責(zé)任應(yīng)由引起險情發(fā)生的人承擔(dān)。如危難救助避險超過必要限度造成不應(yīng)有的損害的，應(yīng)當(dāng)負刑事責(zé)任，但是對避險過當(dāng)?shù)墓裁窬瘧?yīng)當(dāng)減輕或者免除處罰。因危難救助避險不當(dāng)或者超過必要的限度，造成不應(yīng)有的損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)馁r償責(zé)任。

四、公安危難救助不當(dāng)?shù)呢?zé)任承擔(dān)

公安民警對危難救助不當(dāng)即公安民警對危難救助不合適、不恰當(dāng)?shù)那樾??？煞譃楣参ｋy救助明顯不當(dāng)和一般不當(dāng)，公安危難救助明顯不當(dāng)是指在危難救助過程中因公安民警故意或重大過失造成求助人死亡、傷殘等嚴重損害后果的行為。公安危難一般救助不當(dāng)是指公安民警在救助時，有差錯或失誤，但差錯或失誤的出現(xiàn)不是故意或重大過失所致，并沒有造成求助人死亡、傷殘等重大損害后果的行為。對于公安危難救助不當(dāng)，要區(qū)分是明顯不當(dāng)還是一般不當(dāng)來承擔(dān)法律責(zé)任。

（一）公安危難救助明顯不當(dāng)，造成不應(yīng)有的求助人死亡、重大傷殘等重大損害后果的，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任

公安危難救助明顯不當(dāng)?shù)?，首先由救助公安民警所在公安機關(guān)代表國家履行國家賠償責(zé)任。公安機關(guān)承擔(dān)國家賠償責(zé)任后，對在危難救助過程中，有故意或重大過失的公安民警對其要進行追償，讓其承擔(dān)部分或全部的賠償費用，并給予行政處分；構(gòu)成玩忽職守等瀆職犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（二）公安危難一般救助不當(dāng)不承擔(dān)責(zé)任

救助民警在救助過程中沒有故意或重大過失，也沒有造成不應(yīng)有的人員傷亡重大損害后果，對救助公安機關(guān)及公安民警應(yīng)當(dāng)免除責(zé)任。公安危難救助實質(zhì)是公安民警的“見危勇為”行為，通說認為法律不能懲罰有一般過錯的“見危勇為”的人，即使“見危勇為”的人在救助他人時也會出現(xiàn)差錯。如交警采取氣焊切割車門方式救助因交通事故困在駕駛室的司機，失火燒毀汽車，法院判決公安機關(guān)不承擔(dān)賠償責(zé)任就是典型例證。法院判決的理由是交警為履行職責(zé)而實施的緊急救助行為，雖然有一定的過錯和不當(dāng)給當(dāng)事人造成了一定的物質(zhì)損害，但依法不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

2009年6月25日，美國加州議會就通過了“好心人免責(zé)條例”。該法案于2009年8月6日生效。美國聯(lián)邦和各州的法律中也都有類似相關(guān)的法律條款，陌生人對受傷者進行緊急醫(yī)療搶救中出現(xiàn)的失誤，可給予法律責(zé)任上的赦免。立法目的重點是保護醫(yī)護人員、警察、消防人員在緊急事件中救助時，不必因救助中出現(xiàn)的一般差錯或失誤而承擔(dān)責(zé)任?！吧菩斜Ｗo”法律制度在我國還是立法空白，真心希望我國立法機關(guān)能關(guān)注、重視保護善行行為立法問題，可借鑒美國成功的善行保護立法，盡早確立我國的“善行保護”法律制度，讓“見危勇為”的公安民警排除后顧之憂，對群眾的危難能積極大膽的勇為救助。

責(zé)任編輯：張　艷