喻少如+張運昊

〔摘要〕我國人大代表豁免權制度是通過保障人大代表言論和表決自由，保障其人身權利不受外部權力侵犯，從而確保我國人大代表職能的實現(xiàn)，并在最終意義上實現(xiàn)人民代表大會作為一個民意匯聚平臺的作用。我國人大代表的豁免權制源自西方，由于歷史的波折和立法的不完善，目前還存在許多缺陷。有必要廓清我國現(xiàn)行法律中人大代表豁免權制度的具體內容，并從擴大人大代表言論豁免權的主體范圍、事項范圍，明確人大代表豁免權的法律效力，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表人身特殊保護權的保護，明確或規(guī)范人大代表豁免權的判斷機關等方面完善我國人大代表豁免權制度。

〔關鍵詞〕人大代表豁免權;人大代表;豁免權;言論自由;憲法

〔中圖分類號〕D621.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）02-0080-07

任何一個民主國家，無論其民主實現(xiàn)的形式多么不同，議會都是作為一個匯集民意的平臺在發(fā)揮作用。議員作為民意代表，由人民選出，自當“為人民服務”，積極承擔表達民意的作用。美國學者科恩曾說：“民主社會是個講話的社會。因此，把最能體現(xiàn)民主特性的機構稱之為Parliament（議會）是非常恰當?shù)?。這個詞的本意就是談話、互相交談的地方。議會的重大功能就是把問題談透，為對立意見提供辯論的場所，互相商談，直到能采取彼此均感滿意的解決方式?！薄?〕為了實現(xiàn)此目的，多數(shù)民主國家都對議員的權利加以特殊的保障，賦予議員言論豁免權和人身受特別保護權。我國作為社會主義人民民主國家，人民代表大會制度是實現(xiàn)人民民主的根本政治制度，和國外的議會一樣，我國人民代表大會也承擔著匯聚民意的作用，而人大代表作為民意的“傳聲筒”，為了使其能更好地傳達民意，賦予其一定的免責權應屬必然。本文將在回顧西方議員豁免權和我國人大代表豁免權之來源的基礎上，從規(guī)范層面探討我國人大代表豁免權制度的具體內容，并提出完善建議，以期人大代表的豁免權制度這株外來“樹苗”在中國土壤中長出“中國氣質”。

一、 議員（人大代表）豁免權的來源

與議會制度一樣，議員豁免權也起源于英國，是英國議會同國王和法院對抗取得的成果。由于在愛德華一世時期形成的一院制議會中出現(xiàn)了少量平民代表，他們有了與貴族代表不同的獨立于國王意志處理各項事務的經歷，所以在下院形成后，他們要求能夠獨立處理事務，從而導致下院與國王特權之間產生了對峙?！?〕 1397年議員Thomas Haxey因提案削減英皇室過度的開銷而觸怒國王，因而被提起刑事指控并被判犯有叛國罪，但該判決在理查德二世當政期間沒有被執(zhí)行。亨利四世即位后，Haxey和下院都向國王請愿撤銷該判決，最終Thomas的有罪判決因為“違反了先前早已由議會確定的法律和制度”而被撤銷〔3〕，但直到此時，英國的議員豁免權還只是處于萌芽階段，并沒有完全確立。1512年，錫礦業(yè)從業(yè)者、下院議員Richard Strode 因在下院提議對當?shù)氐腻a礦業(yè)進行管制而被其競爭對手向錫礦區(qū)法院起訴，最終被以其試圖破壞錫礦業(yè)從業(yè)者的自由、特權和公民權為由判處160英鎊巨額罰金，后來更由于其未繳納該筆罰金，他的競爭對手又致使其入獄三周。直到下一屆議會開會，才接受Strode的請愿，撤銷其有罪判決〔4〕。此時我們可以認為英國議會以個案的形式確立了議員享有豁免權，但Strode案是否具有普遍適用性仍未可知。雖然議員享有豁免權一定程度上得到認可，但是踐踏議員豁免權的事件亦不少見?！凹词乖诋敃r，議員發(fā)言的自由，可以說是業(yè)已得到國王及貴族院的承認。然在條達王朝，及司徒雅特王朝時代，國王強制限制議員發(fā)言自由，凡有議員所提出的法律案，和關于該案的發(fā)言，議員因此被懲罰的，實不在少。”〔5〕1629年，查理一世在議會中逮捕了敢于發(fā)表具有煽動性言論的John Eliot爵士和另外八名議員并給予有罪判決，有歷史學家認為“Eliot爵士被逮捕進而被判有罪是導致英國內戰(zhàn)和查理一世被處決的重要原因”〔6〕，不過該判決在新王即位時被廢棄而未執(zhí)行。為了保護議員豁免權不再受到國王和法院的任意踐踏，1688年光榮革命之后通過著名的“人權清單”〔7〕第九條規(guī)定“議會內之演說、自由、辯論或議事之自由，不在議會以外之任何法院或任何地方，受到彈劾或詢問”。至此，議會議員的豁免權才最終以法律的形式得到了保障。

隨著十八世紀立憲主義的發(fā)展，議員豁免權逐漸為西方國家廣泛承認，據(jù)統(tǒng)計，約有85.2%的國家于憲法中規(guī)定了議員享有豁免權?！?〕

從歷史的角度來看，西方憲法無疑已經對中國產生了深遠影響，至少它為中國諸多憲法制度提供了歷史性來源，議員言論豁免權就屬于其中之一。

自清末立憲以來，議員豁免權制度第一次出現(xiàn)在《中華民國臨時約法》中，該法第25條規(guī)定：“參議院議員于院內之言論及表決，對于院外不負責任?！钡?6條繼續(xù)規(guī)定：“參議院議員，除現(xiàn)行犯及關于內亂外患之犯罪外，會期中非得本院許可，不得逮捕”。這兩條分別規(guī)定了議員言論豁免權和人身特殊保護權，是議員豁免權在中國這片古老大地上的首次華麗亮相。此后，民國時期的其它各部憲法草案和憲法文本都在其中規(guī)定了議員豁免權制度，如：《中華民國憲法草案》（民國二年十月三十一日國會憲法起草委員會通過，未公布）第48條、49條;《中華民國憲法》（民國十二年十月十日公布）第68條、69條;《中華民國憲法》（民國三十五年十二月二十五日國民大會通過）第32條、第33條。

新中國建立后，人民代表大會制度被確定為我國的根本政治制度，人民代表大會成為我國民意匯聚的舞臺，但是人大代表豁免權制度在我國的建立卻經歷了曲折的過程。新中國人大代表的豁免權制度可以追溯到1941年修訂的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》第24條：“各級參議會議員，在議會中之言論，對外不負責任?！毙轮袊⒑蟮那叭繎椃ㄖ兄挥?954年憲法稍有涉及人大代表的豁免權制度，而且1954年憲法也只是部分承認了人大代表的人身特別保障權，而沒有規(guī)定言論免責權，1954年憲法第37條規(guī)定：“全國人民代表大會代表，非經全國人民代表大會許可，在全國人民代表大會閉會期間，非經全國人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕和審判?！?975年憲法受文革思想影響，完全刪除了人大代表豁免權制度，1978年憲法限于當時的歷史條件，也沒能恢復人大代表的豁免權制度。我國現(xiàn)行的1982年憲法在吸取了建國以來經驗教訓上恢復了1954年憲法關于人大代表人身特別保護權的規(guī)定并新增了人大代表的言論豁免權，1982年憲法第75條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究”。這是我國在憲法領域進行的一次撥亂反正。

總之，人大代表豁免權制度在我國走過的興衰存廢的歷史進程，正好是西方的憲政文化被引入中國并逐漸融入中國的歷史進程的局部投影。顯然，這一過程在當今中國仍然遠未完成，曾子說：“士不可以不弘毅，任重而道遠”?！?〕

二、我國人大代表豁免權的具體內容

議員豁免權是指：“在民主國家中，由人民依普通、平等、直接與秘密選舉出之國民代表，為免除其它國家權力——特別是武力——之干預，使其能獨立行使憲法賦予之權限，而于憲法中給予保障的特權。”〔10〕議員豁免權可以分為兩種，即言論豁免權和人身特殊保障權或者叫逮捕豁免制度，正如王世杰、錢端生先生在其《比較憲法》中所說的一樣：“各國憲法，為保障議員個人的安全與自由起見，對于議員，均給予兩種特殊的保障：一為關于議員的言論保障，又一為關于議員身體的特殊保障;前者在令議員于議會內，得以自由表示其意見，無所畏憚，亦無所束縛，后者在使議員的身體，不受非法的逮捕或其它虐待?！薄?1〕我國人大代表的豁免權制度源自西方，在具體內容上與西方的議員豁免權制度有很多共同之處，但是由于歷史的波折和立法的不完善，我國目前的人大代表豁免權制度還存在很多缺陷。由此，筆者認為有必要廓清我國現(xiàn)行法律中人大代表豁免權制度的具體內容，以期我國人大代表制度能夠進一步完善。

（一）人大代表豁免權的主體范圍

人大代表的豁免權，顧名思義，該豁免權的主體必然屬于人大代表。然而，仔細推敲，我們卻可以提出很多疑問。首先，人大代表的豁免權制度是否僅僅適用于全國人大代表而不包括地方人大代表？其次，人大代表的豁免權制度是否僅僅適用于人大代表而不適用于與立法行為關系密切的其它主體？

關于人大代表的豁免權是否適用于地方人大代表的問題，我國經歷了一段立法發(fā)展的過程，1954年憲法和1982年憲法都僅僅規(guī)定了全國人大代表的豁免權而沒有規(guī)定地方人大代表的豁免權制度，直到《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第34條才規(guī)定了地方各級人大代表的言論豁免權，在第35條規(guī)定了縣級以上各級人大代表的人身特別保護權，但是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表的豁免權仍未得到法律的保障。直到1992年我國頒布實施《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱代表法）才對全國人大代表與地方人大代表的豁免權制度作了統(tǒng)一規(guī)定。反觀西方，由于各國政治體制和國家結構形式的不同而有不同的規(guī)定。在德國，魏瑪憲法對國會議員及各邦議會議員都規(guī)定了豁免權，然而德國現(xiàn)行憲法由于德國聯(lián)邦制的國家結構形式，對于地方各邦的議員豁免權制度不予規(guī)定而由各邦憲法自行規(guī)定，美國亦然。

關于人大代表豁免權的主體范圍是否要擴大到立法助理等與立法行為密切相關的主體的問題，我國目前法律并未對此作出回答。但是隨著立法多元化、技術化、專門化的趨勢不斷顯現(xiàn)，在立法中引進一些專業(yè)人士為立法提供咨詢等專業(yè)服務越來越成為各國的普遍做法，我國有些地方也已經有些積極的嘗試，如2002年深圳市在我國首行立法助理制度;2003年上海市人大常委會聘請鄧進等具有專業(yè)背景的人大代表為專門委員會咨詢委員。現(xiàn)實發(fā)展不斷需要我們做出回應，對此問題，我們可以參考西方經驗。在美國，聯(lián)邦最高法院在Gravel v. United States一案中認為，立法助理在日趨復雜的立法過程中的作用越來越大，“雖然憲法僅言明參眾議員才受保障，但是最高法院不受憲法文意解釋的局限，完全著眼于其功能的實現(xiàn)，由此演繹出將言論免責條款適用對象擴充到代行議員合法性立法行為的立法助理，并未違憲?！薄?2〕在英國，下院的工作人員、應下院授權作證的證人，下院委員會和分委員會也享有言論豁免權。

（二）人大代表豁免權的地點范圍

我國《代表法》第31條規(guī)定：“代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?！逼渲小案鞣N會議上”限定了我國人大代表享有豁免權的地點范圍，具體包括全體會議、主席團會議、代表團會議、小組會議等依法召開的會議。當然也有學者指出，我國人大代表是否享有言論免責權應以該言論是否與執(zhí)行職務有關而不應該囿于物理上的會議場所，“參加各種會議只是代表執(zhí)行職務的一種方式，遠非它的全部?！薄?3〕也即他們認為只要人大代表是執(zhí)行我國《代表法》上所列舉的人大代表所享有的職權的行為都應該受到豁免權的保護，而其行使職權的場所在所不論。但是在法律上，我國目前仍然缺乏相應的規(guī)范做出明確解釋。

西方國家憲法中一般將言論免責權的地點規(guī)定為“在院內”，但是對“在院內”多做擴大解釋，解釋有三，一是將其限定為僅僅在議院建筑物內;二是將其限定為在議院建筑物內的職務行為;三是不限定場所，僅僅以其是否與職務行為有關作為判斷標準。言論免責權之目的在于保障議員無所顧忌地履行其職務，基于此，筆者認為第三種解釋更利于該制度的目的的實現(xiàn)。例如美國，聯(lián)邦最高法院對憲法中的“在議院”進行了擴大解釋，不限于在議場內的言論，在常設委員會、兩院法案協(xié)調會、小組委員會等會議上發(fā)表的與立法相關的活動都受到保障。

（三）人大代表豁免權的事項范圍

關于我國人大代表享有言論免責權的事項范圍，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第三十一條將其限定為“發(fā)言和表決”，但是該“發(fā)言和表決”究竟作何解釋，我國沒有做出詳細的法律規(guī)定。當然，學理上認為無論是不正確或是不完全正確的發(fā)言，甚至是完全錯誤的發(fā)言，無論投贊成票、反對票、棄權票，甚或是不投票都不應受到法律追究?！?5〕另外，是否人大代表所有的發(fā)言和表決都屬于人大代表豁免權的事項范圍，我國法律也未明確。對此問題，英美法系和大陸法系具有一致性，都認為議員言論豁免權僅僅適用于與議員職務有關的發(fā)言和表決。在美國，聯(lián)邦最高法院以判例的形式將議員的職務行為區(qū)分為立法行為和政治行為，并最終確定只有職務行為中的立法行為才能作為豁免權享有的事項范圍。在日本，學者也認為在會場的奚落和議員之間的單純私語，不能包括在言論保障權的范圍之內，同時日本學者更進一步指出作為議員發(fā)言或表決行為之當然前提、手段或結果行為，即所謂“附隨行為”也應納入議員言論免責權的保護范圍之內。

（四）人大代表豁免權的時間效力

在學理上大多數(shù)學者認為，議員言論免責權具有永久的時間效力，只要是議員在任期內的發(fā)言與表決都要受到言論免責權的保護，即使議員身份消失后，其以議員身份發(fā)表的言論和表決也不受追究。當然議員的身份從何時算起，目前大致有兩種觀點：一是應以議員選舉結束、選舉結果公布之日起算，另一是以議員在議員行使職權時起算?！?4〕多數(shù)學者以為應以選舉結果公示之日起算，原因在于這一時間是國家做出正式公示行為的時間，是國家對外做出的正式的意思表示，應該具有一定的公示效力。我國人大代表制度采用的是兼職制，與西方的議會制度不同。人大代表的言論豁免權是從獲得代表身份之日起享有還是以參加正式會議之日起計算，我國法律未予以明確規(guī)定。

而議員人身受特殊保護權的時間效力卻是暫時的，一旦議員身份消失，即使對于其在議員任期內的行為，也可以追究其責任，這已經為多數(shù)國家所認可。但是，各國在議員人身特殊保障的具體適用時間上的規(guī)定卻有所不同，美國、英國等國家將其限定為開會期間，德國還有我國不僅適用于開會期間，閉會期間也予以適用。當然開會期間如何計算，多數(shù)學者認為應該從開會通知發(fā)布之日起計算，否則議員在正式會議開會之前仍有被逮捕，進而影響議會職能實現(xiàn)之虞。

議員的言論免責權和人身特別保護權在時間保護上存在這種差異的原因在于這兩種制度設計上的目的不同，賦予議員人身特別保護權的目的不在于保護議員個人的特權，而是為了保障議會立法程序的進行和維護議會的權威，在議員身份消失以后追究其作為議員期間的法律責任不會危害到議會立法程序和議會的權威。而如果規(guī)定在議員身份消失后，議員將不再受到言論免責權的保護，議員必然會因為害怕以后追究責任而戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，不敢“言無不盡”，從而影響到議員職務的履行。

（五）人大代表豁免權的法律效果

對于議員言論豁免權的法律效果主要有兩方面，一是司法程序的免除;二是實體法律責任（包括一切刑事、民事、行政等所有法律責任）的免除。前者如德國，其學界普遍認為議員言論免責權是可追訴的免除，而非該言論違法性的免除?！?6〕即表面上議員的言論已符合違法行為之構成要件，但因言論豁免權之故免于司法追訴。后者如法國，依其憲法，免于司法追訴和實體法律責任都是議員言論豁免權的法律效果。但同時，多數(shù)國家規(guī)定，法律責任可被免除，但不具有法律責任性質的政治責任或道德責任不能被免除，因此，多數(shù)國家都規(guī)定了國會自律權。我國人大代表豁免權制度規(guī)定了人大代表的言論和表決免除一切法律責任，但是對于人大代表是否要受人民代表大會議事規(guī)則的制約卻沒有規(guī)定。

對于人身特殊保護權的法律效果，在西方國家，由于各國歷史、國情的不同而千差萬別。英國最早規(guī)定議員在會期中及會期前后40日內享有不受逮捕的特權，但是該特權的享有僅僅基于議員民事上的原因，刑事犯罪行為不包括在內，美國受英國影響，亦如此規(guī)定。德法則完全相反，議員人身特殊保護權僅僅適用于刑事犯罪行為。對于我國人大代表享有的人身特殊保護權的法律效果，我國1954年憲法將其限定為“不受逮捕或者審判”，1982年憲法第74條在此基礎上將其修改為“不受逮捕或者刑事審判”，表明我國人大代表的人身特殊保護權的法律效果不包括不受民事、行政審判，具體而言，我國人大代表僅僅享有不受逮捕、不受刑事公訴、不受司法機關審判的刑事豁免權。那么對人大代表采取其他限制其人身自由的強制措施，是否要受到人身特殊保護權的保護？《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第三十一條僅規(guī)定對縣級以上各級人大代表，如果對其采取法律規(guī)定的其它限制人身自由的措施，應該經該級人民代表大會主席團或人民代表大會常委會許可，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表受到逮捕、刑事審判或者法律規(guī)定的其它限制人身自由的措施時，執(zhí)行機關卻只要求立即報告人民代表大會即可，這表明了我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表的人身保障還不完善。

（六）我國人大代表享有豁免權的例外

任何一種權利都有邊界，我國人大代表的豁免權也是一樣。具體而言，對于我國人大代表的言論豁免權的邊界，我國法律并未作出任何規(guī)定，有必要加以完善。

民意代表人身特殊保護權受到限制的做法已成為多數(shù)國家的通例。我國對于人大代表人身特殊保護權的限制存在兩方面，一是現(xiàn)行犯不包括在內，所謂“現(xiàn)行犯”，我國刑事訴訟法學一般將其定義為“正在犯罪的人，如正在預備犯罪、實行犯罪或犯罪后即時被發(fā)現(xiàn)的?！薄?7〕二是必須要獲得人民代表大會或人大常委會的許可，所謂“許可”，即在人大開會期間必須要獲得人大主席團過半數(shù)同意，在人大閉會期間要獲得人大常委會組成人員過半數(shù)同意，相關執(zhí)行機關和審判機關才能對人大代表執(zhí)行逮捕和刑事審判。法國1875年憲法第14條也規(guī)定：“兩院議員，除現(xiàn)行犯外，在會期繼續(xù)當中，非得所屬議院的許可，關于輕罪或重罪，不能受追訴或逮捕”。

三、人大代表豁免權制度的必要性

對于人身特別保護權，在西方議會制國家早期，議會與君主關系緊張，議員特別容易受到君主和其他政治對手侵害，為了保障議員的人身自由，使其能夠順利實現(xiàn)其職能，議員被賦予人身特殊保護權。然而，發(fā)展至今，國家機關之間的權限已經劃分得很清晰，國家機關之間的對抗狀態(tài)已經轉化為相互合作的狀態(tài)，議員遭受政治迫害的情況已不多見，但議員的人身特別保護權仍然是十分必要的，只是它的目的已經變?yōu)榫S護議會的權威與保障議會工作程序的正常進行?！?8〕而對于議員言論免責權，則主要是為了擔保其能夠毫無顧忌地履行其職權，美濃部達吉曾說：“還有許多國家，因為擔保議員的職務上的獨立——因為擔保議員關于職務上不受外部權力的侵犯。普遍承認議員有某種特權：其一，免責特權”?！?9〕

中國是人民民主的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，人民代表大會和其它國家機關是合作而非對抗的關系，這決定了我國人大代表的豁免權的主要功能不是西方議會制度早期那樣出于對抗其它權力的侵害，但是人大代表豁免權制度仍然具有必要性，主要體現(xiàn)在：

第一，立法民主性、科學性、合理性需要人大代表言論免責權來保障。民主一詞的本意是多數(shù)人的統(tǒng)治，但是多數(shù)人的統(tǒng)治不等于多數(shù)人的專制，在人民代表大會中，真理不是取決于人數(shù)的多少，所以少數(shù)派的意見也應該得到重視，這樣，人民代表大會的立法才是真正民主的、科學的。而為了讓每一個人大代表“知無不言言無不盡”，憲法應該賦予他們以言論豁免權和人身特別保護權。

第二，人民利益的充分表達需要人大代表享有豁免權。我國1982年憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“人民”是個集合概念，如果人民要行使國家權力則意味著“人民”中的每一個個體都要參加到國家事務的管理中來，法律和公共政策要得到每一個人的同意才具有正當性，在理性上我們知道要得到每一個個體的同意是不可能實現(xiàn)的，所以我們只能通過民主程序由人民選舉代表組成代表機關，代表人民行使國家權力，而為了讓人大代表能夠真實充分的表達人民利益，憲法需要賦予人大代表豁免權。

第三，賦予人大代表豁免權是人民代表大會有效實現(xiàn)其監(jiān)督職能的前提。我國人民代表大會不僅是國家權力機關也是國家監(jiān)督機關，其它國家機關由其產生，受其監(jiān)督，向其負責。而人大監(jiān)督職能的具體實現(xiàn)需要人大代表的參與，如果不賦予他們言論豁免權和人身特別保護權，他們在行使自己的監(jiān)督職能時就會有所顧慮，因為他們有理由相信日后會受到被監(jiān)督者的報復。為了打消他們的這種顧慮，憲法需要有所作為。

第四，從現(xiàn)實意義來講，建構符合中國國情的人大代表豁免權制度也是貫徹落實中共十八屆三中全會關于推動我國人大代表制度不斷與時俱進的要求。三中全會指出，“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”。而人大代表豁免權制度是我國整個人民代表大會制度體系中的重要組成部分，我們甚至可以毫不夸張地認為，以保障人大代表職務履行為己任的人大代表豁免權制度是保證我國整個人民代表大會制度大廈得以屹立不倒的“頂梁柱”。因而，構建具有中國特色的人大代表豁免權制度是我國人大代表制度得以進一步完善的基礎。

四、我國人大代表豁免權制度的完善

我國現(xiàn)行憲法自1982年實施已超過30年，但是我國卻很少出現(xiàn)涉及人大代表豁免權的法律問題，憲法中關于人大代表豁免權的規(guī)定已經成為了名副其實的“沉睡條文”，究其原因，主要是由于人民代表大會作為代表機關沒有完全履行其職責，很多憲法明文授權的權力都沒有實施過，這導致了作為民意代表的人大代表行為受限，最終導致人大代表豁免權制度不能發(fā)揮其應有的功能。但是，伴隨著我國市場經濟的進一步發(fā)展，人民權利意識的不斷提升，作為民意代表的人大代表的角色意識和責任意識必然不斷發(fā)展，人大代表履行其法定職責的態(tài)度會漸趨主動，此種發(fā)展態(tài)勢下，作為人大代表職責履行之保障機制的人大代表豁免權制度亟需被“喚醒”并依據(jù)現(xiàn)實的發(fā)展加以完善。筆者淺陋，但仍試圖對我國現(xiàn)有人大代表豁免權制度提出自己的完善建議：

第一，進一步擴大我國人大代表言論豁免權的主體范圍和事項范圍

對于人大代表的言論豁免權的主體范圍，我國現(xiàn)行憲法將其限定為僅僅適用于人大代表。但是，社會的不斷發(fā)展帶來社會關系的日益多元化、技術化、專門化，這對制定調整社會關系的法律的立法者提出了更高的要求，立法者需要對各種專業(yè)領域有深刻的了解和把握，但人的理性的有限性告訴我們這是對立法者的苛求，為了彌補立法者在知識體系上的缺陷，各個專業(yè)領域的專家學者、立法助理被引入到立法程序當中，我國目前部分地區(qū)已經出現(xiàn)了立法助理制度。筆者認為，為了保證這些專業(yè)人員在立法程序中能夠充分發(fā)揮其專業(yè)才能，推進我國立法的專業(yè)化、科學化，我們有必要將言論豁免權的保護范圍擴大到這些專業(yè)人員身上。

對于我國人大代表言論免責權事項范圍的完善，筆者認為有必要重提前文已經加以闡述過的“與職務有關的行為”。在美國，聯(lián)邦最高法院以判例的形式將議員的職務行為區(qū)分為立法行為和政治行為并確認只有職務行為中的立法行為才受到憲法言論免責權的保護。反觀我國，憲法僅僅將人大代表的言論免責權的適用范圍限于“發(fā)言和表決”，但限于我國較短的人大會期，我國人大代表在各種會議上的發(fā)言和表決其實是很少的，然而與此相對，我國人大代表在參加各種正式會議以外還有很多其它執(zhí)行職務的方式，依據(jù)《代表法》，主要包括組織并參加本級人民代表大會的代表小組，參加下級人大的代表小組，了解法律貫徹實施情況，開展視察活動，參加執(zhí)法檢查，與原選區(qū)或選舉單位的人民群眾保持聯(lián)系等。 如果人大代表在各種會議之外的這些職務行為無法得到言論豁免權的保障，他們可能會因為面臨成為訴訟被告的風險而采取消極履職的態(tài)度，為了消除他們的后顧之憂，筆者認為應該對憲法中的“發(fā)言與表決”做擴大解釋，將人大代表的在閉會期間依法履行其法定職務的行為納入到言論免責的范圍之內。欣慰的是，目前我國有些地方已經進行了大膽嘗試。

第二，進一步明確我國人大代表言論豁免權的法律效力

我國《代表法》規(guī)定人大代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究，其中“不受法律追究”即明確了我國人大代表言論免責權的法律效果，其意味著我國人大代表的言論免責被免除了一切刑事、民事、行政等法律責任。但是，是否人大代表也被免除了各種紀律責任？我國法律沒有明確，筆者認為，對于該問題，我們應該視紀律責任性質的不同而予以不同對待。

對于黨的紀律，考慮到我國人大代表中相當多數(shù)為中共黨員以及黨員身份在中國政治環(huán)境中的特殊作用，如果人大代表履行其職務的行為可以受到黨的紀律處分，那么人大代表作為民意代表的角色將很大程度上不能得到充分發(fā)揮。由此，筆者建議，黨的紀律處分也應該被納入到言論豁免權的范圍之內。

對于人民代表大會內部的紀律規(guī)則，筆者認為不應該被納入到言論免責的范圍之內。在國外，這些紀律被稱為“國會自律權”，其意味著，議員在國會內的言論雖然對外免除責任，但仍然要受到國會內議事規(guī)則的制約。例如英國國會規(guī)定：“議員發(fā)言不得對英王不敬，不得侮辱攻擊議會或其他議員，發(fā)言應該針對正在討論的問題，否則議會得依情節(jié)輕重，分別科以勸告、譴責、監(jiān)禁、禁止出席或開除的處分”?！?0〕目前我國全國人大議事規(guī)則和地方各級人大議事規(guī)則對人大代表不遵守議事規(guī)則會受到何種處罰并沒有規(guī)定，筆者認為，應該加以完善。

第三，加大對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表人身特殊保護權的保護

我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表的保護規(guī)定在《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》中，其第32條第4款規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表，如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機關應當立即報告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會?！笨梢?，我國對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表的法律保護僅僅限于事后的報告程序，這與我國縣級以上人大代表在受逮捕、拘留和刑事審判前的報經批準程序相比更顯得我國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表在職務保障上的缺乏。筆者認為，同為民意代表而被差異保障的做法不利于我國基層民主的發(fā)展，我國需要通過修法補充設置對人大代表逮捕和審判前提請人大主席團許可或批準的程序。

第四，進一步明確或規(guī)范我國人大代表豁免權的判斷機關

對于人大代表的言論豁免權，我們很難用法律對其具體內容加以詳盡的規(guī)定，因而法律一般選擇抽象性、原則性的語言，這就會產生人大代表具體行為是否享有言論豁免權的問題。我們需要一個具體的機關來判斷人大代表言論豁免權的有無，我國目前的法律對此缺乏規(guī)定。筆者認為，在我國短期內建立憲法法院還不現(xiàn)實的情況下，由普通法院作為判斷主體是可取的。原因是，這種安排與我國人民代表大會—法院關系并不沖突，法院對人民代表大會中的作為個體存在的人大代表言論豁免權有無的判斷并沒有涉及到人大作為整體存在的權力。另外，由具有被動型、中立性的法院作為判斷機關也能夠保證判斷結果的公正性。

對于人大代表的人身特殊保護權有無的判斷，我國目前法律規(guī)定開會期間由人大主席團決定，閉會期間由人大常委會判斷。但是該規(guī)范需要進一步加以完善，原因在于，對于人大代表的逮捕、拘留多基于突發(fā)事件，對人大代表的逮捕、拘留不可能都在人大常委會的會期之內，這導致我國在人大常委會閉會期間缺乏對人大代表人身特殊保護權有無的判斷主體。因此，筆者建議可以將人大常委會閉會期間的判斷權授予人大常委會的領導機構。由此，我國人大代表人身特殊保護權之有無的判斷主體將形成更為完善的結構，即人大開會期間，由人大主席團行使;人大閉會期間但人大常委會開會期間，由人大常委會行使;人大閉會，人大常委會也閉會期間，由人大常委會領導機構行使。

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