魯籬　潘靜

摘要：影子銀行對(duì)于金融體系帶來(lái)的主要威脅是監(jiān)管套利，而監(jiān)管套利誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的消極影響。為了有效規(guī)制影子銀行監(jiān)管套利行為，需對(duì)于傳統(tǒng)監(jiān)管模式進(jìn)行變革，引入原則導(dǎo)向監(jiān)管模式和“自我承諾”類監(jiān)管工具，健全影子金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和宏觀審慎監(jiān)管框架，以降低政府監(jiān)管成本并提高監(jiān)管實(shí)效。

關(guān)鍵詞：影子銀行；監(jiān)管套利；法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：D912.28

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0257-5833（2014）02-0101-07

影子銀行體系（Shadow Banking system）的概念，由太平洋投資管理公司董事保羅·麥考利（Paul MeCulley）在2007年美聯(lián)儲(chǔ)年會(huì)上提出。而后，紐約大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授魯比尼進(jìn)一步指出，影子銀行體系包括證券經(jīng)紀(jì)自營(yíng)商、對(duì)沖基金、私人股本集體、結(jié)構(gòu)投資工具和渠道、貨幣市場(chǎng)基金及非銀行抵押貸款機(jī)構(gòu)。2008年，紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行行長(zhǎng)蓋特納（Geithner）提出“平行銀行系統(tǒng)”（Parallel Banking System）概念。同年10月，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）在全球金融穩(wěn)定報(bào)告中，首次提出“準(zhǔn)銀行”（Near-Bank）的概念，這與影子銀行體系、平行銀行系統(tǒng)是類似的概念。金融穩(wěn)定委員會(huì)認(rèn)為可以將影子銀行定義為“非正式銀行系統(tǒng)實(shí)體和活動(dòng)的信貸中介”。

由于中國(guó)金融創(chuàng)新程度較低，資產(chǎn)證券化發(fā)展尚不成熟，金融衍生品市場(chǎng)還未健全。因此，中國(guó)目前還不具有像歐美成熟金融市場(chǎng)那樣的影子銀行系統(tǒng)，中國(guó)的影子銀行體系還處于比較初級(jí)的階段。中國(guó)影子銀行可以定義為：在傳統(tǒng)商業(yè)銀行體系之外，具有期限匹配、流動(dòng)性服務(wù)、信用轉(zhuǎn)換、杠桿功能，實(shí)體或準(zhǔn)實(shí)體屬性的信用中介體系。關(guān)于國(guó)內(nèi)影子銀行體系的存在現(xiàn)實(shí)，可以通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的替代性、依附性及其貨幣銀行信用創(chuàng)造的特點(diǎn)進(jìn)行確認(rèn)，這種銀行內(nèi)部的“影子銀行”活動(dòng)反映出了監(jiān)管體制與銀行業(yè)發(fā)展之間的矛盾，凸顯出影子銀行的監(jiān)管套利，而監(jiān)管套利正是影子銀行對(duì)金融體系帶來(lái)的主要威脅。那么，如何對(duì)影子銀行監(jiān)管套利行為進(jìn)行法律規(guī)制，將是預(yù)防金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

本文以法律規(guī)制角度切入，將對(duì)上述追問(wèn)給出具有制度實(shí)踐意義的學(xué)理回應(yīng)：基于傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式缺陷的深層原因，影子銀行憑借其創(chuàng)新性、靈活性開(kāi)拓了一條監(jiān)管套利的路徑。制度設(shè)計(jì)上應(yīng)根據(jù)造成監(jiān)管套利的不同原因選擇有針對(duì)性的制度安排。針對(duì)規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管模式誘發(fā)套利動(dòng)機(jī)的情況，可引入原則導(dǎo)向監(jiān)管模式和“自我承諾”類監(jiān)管工具，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)控和重點(diǎn)監(jiān)管相結(jié)合；針對(duì)分業(yè)監(jiān)管可能造成的監(jiān)管空白和重疊，健全影子金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和宏觀審慎監(jiān)管框架。

一、中國(guó)影子銀行體系的監(jiān)管套利行為

影子銀行從事類似于傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的信用中介活動(dòng)，但是卻未同傳統(tǒng)銀行一樣受到法律的監(jiān)管，容易成為監(jiān)管套利的工具。監(jiān)管套利是指在其他條件相同的情況下，金融機(jī)構(gòu)利用不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)上的不同，選擇監(jiān)管環(huán)境最寬松的市場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而獲得因降低監(jiān)管成本、規(guī)避管制而獲取的超額收益。從法理學(xué)的角度來(lái)看，監(jiān)管套利具有形式合法、實(shí)質(zhì)違法的特征，屬于法律規(guī)避。對(duì)于法律規(guī)避行為的效力認(rèn)定，學(xué)術(shù)界始終存在爭(zhēng)議。本研究暫不討論監(jiān)管套利的效力問(wèn)題，而是從監(jiān)管套利可能誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，旨在探討金融監(jiān)管當(dāng)局如何更有效的對(duì)于金融機(jī)構(gòu)套利行為進(jìn)行法律規(guī)制，以防止促發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)的“影子銀行體系”雖然具有不透明性，未被監(jiān)管觸及，高杠桿性，表外性，信用創(chuàng)造或信貸膨脹效應(yīng)等廣義影子銀行的一般特點(diǎn)，但中國(guó)影子銀行的成因和背景有其特殊性。中國(guó)的影子銀行體系形成，雖有提高資金流動(dòng)性之目的，但更多可能是因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)本身發(fā)展不完善，甚至是畸形發(fā)展，導(dǎo)致資金流動(dòng)渠道僵化，資金冗余與資金需求之間受限于傳統(tǒng)渠道，不能有效互惠。即金融市場(chǎng)的發(fā)展不完善，致使金融創(chuàng)新的目的扭曲為監(jiān)管套利，這才是中國(guó)影子銀行體系形成的原因。而國(guó)外的影子銀行體系則更多是為了將風(fēng)險(xiǎn)細(xì)化分割，以多樣化的金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)滿足差異化的金融服務(wù)需求。

目前，中國(guó)的影子銀行問(wèn)題是宏觀政策緊縮所導(dǎo)致的，這點(diǎn)與美國(guó)的次貸危機(jī)不一樣。中國(guó)的影子銀行體系是由于金融市場(chǎng)的發(fā)展水平落后以及制度障礙，由于金融生態(tài)環(huán)境的不完善倒逼出來(lái)的，影子銀行體系解決的主要是傳統(tǒng)的信貸問(wèn)題。而美國(guó)的影子銀行體系則是金融創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)物，雖然也有進(jìn)行監(jiān)管套利的動(dòng)機(jī)，但不是主要因素。如金融衍生品的形成主要起因是分散風(fēng)險(xiǎn)，既在時(shí)間跨度上分散風(fēng)險(xiǎn)（如掉期、期權(quán)交易、對(duì)沖等手段），也在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上分散風(fēng)險(xiǎn)（如金融衍生品包含的不再是單筆貸款，而應(yīng)是一些系列的貸款組合與“切塊”），還在參與主體之間分散風(fēng)險(xiǎn)（單一風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)閰⑴c方的增加，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體增加——當(dāng)然這一過(guò)程可能增加整個(gè)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，事實(shí)似乎也是如此）。而中國(guó)則不然，商業(yè)銀行依然具有壟斷地位或至少是主導(dǎo)地位，信貸渠道有限，政府干預(yù)存在，“正常的資本需求（符合市場(chǎng)正常發(fā)展）可能需要非正常的方式才能夠得到滿足，而非正常的資金需求（政府主導(dǎo)的信貸，可能并不符合市場(chǎng)發(fā)展）卻可能通過(guò)正常的融資渠道得到滿足?！辟Y金供需矛盾催生了各類借道理財(cái)和所謂“創(chuàng)新”的“影子銀行”活動(dòng)，以及種種監(jiān)管套利的行為。在國(guó)內(nèi)金融業(yè)中，監(jiān)管套利易發(fā)于跨部門的交叉性金融創(chuàng)新中，具體表現(xiàn)如下：

（一）銀信合作中的監(jiān)管套利

中國(guó)影子銀行體系中，銀信合作理財(cái)業(yè)務(wù)正可謂是銀行利用信托業(yè)較寬松的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行規(guī)避管制、降低監(jiān)管成本的典型。借助信托的投資方式靈活、監(jiān)管成本低廉的特性，銀行與信托合作發(fā)行銀信理財(cái)產(chǎn)品，以騰挪信貸額度和變相放貸，銀信合作方式已成為實(shí)現(xiàn)信貸出表的重要工具。中國(guó)社科院金融研究所金融產(chǎn)品中心的課題組正在持續(xù)地跟蹤研究中國(guó)的“影子銀行”體系，課題報(bào)告顯示，“中國(guó)的‘影子銀行主要指銀行理財(cái)部門中典型的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，特別是貸款池、委托貸款項(xiàng)目、銀信合作的貸款類理財(cái)產(chǎn)品。”并指出“在中國(guó)，規(guī)模較大的‘影子銀行是銀信合作，這一塊規(guī)模大，涉及面廣，且大家關(guān)注較多?！庇薪y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年前6個(gè)月銀信合作產(chǎn)品較2009年前6個(gè)月增加2.37萬(wàn)億元的規(guī)模，這使得銀行的信貸規(guī)?？刂剖?，銀行通過(guò)銀信合作的創(chuàng)新方式釋放出了大量的資金。盡管2011、2012年銀信合作產(chǎn)品的資金總量在減少，但其仍是影子銀行中最大的資金釋放來(lái)源?？梢?jiàn)，銀信合作是金融機(jī)構(gòu)中混業(yè)經(jīng)營(yíng)的典型模式，也被多數(shù)理論和實(shí)務(wù)界人士認(rèn)可為影子銀行的重要組成部分。endprint

銀信合作理財(cái)產(chǎn)品是為了滿足普通金融消費(fèi)者的投資需求，將商業(yè)銀行的產(chǎn)品銷售渠道與信托公司的投資渠道結(jié)合而形成的金融產(chǎn)品。2007年1月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》，將銀行合作理財(cái)引向單一資金信托計(jì)劃模式，此后銀信合作理財(cái)模式發(fā)展迅猛。但隨著銀信合作業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，銀信合作逐漸成為銀行規(guī)避信貸監(jiān)管的工具，針對(duì)銀信合作的監(jiān)管套利行為，銀監(jiān)會(huì)在2009、2010、2011年連續(xù)三年對(duì)于銀信合作業(yè)務(wù)頒布專門的監(jiān)管通知，2009、2010年又分別對(duì)于銀行信貸轉(zhuǎn)讓問(wèn)題出臺(tái)了監(jiān)管通知。這些通知一般都規(guī)定了“禁止性”要求，在表面上看其起到了抑制銀信理財(cái)產(chǎn)品過(guò)度膨脹的勢(shì)頭，但實(shí)質(zhì)上的實(shí)施效果不佳，針對(duì)一系列的監(jiān)管新政銀信理財(cái)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)推陳出新，突顯監(jiān)管制止與監(jiān)管套利之間的張力。

（二）銀證、銀保合作中的監(jiān)管套利

2011年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范銀信理財(cái)合作業(yè)務(wù)的通知》指出，各商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照此通知要求在2011年底前將銀信理財(cái)合作業(yè)務(wù)表外資產(chǎn)轉(zhuǎn)入表內(nèi)。隨著信托業(yè)受政策限制與銀行合作一定程度上受阻，證券公司瞄準(zhǔn)時(shí)機(jī)迅速上位。2011年底，銀證合作先是在個(gè)別銀行出現(xiàn)，到2012年則逐漸成為行業(yè)趨勢(shì)，尤其是在4、5月份迅速增長(zhǎng)。在銀證合作中，證券公司扮演的角色就是銀信合作中的信托角色。資金并未進(jìn)入表內(nèi)資產(chǎn)，銀行可以將信貸資產(chǎn)從表內(nèi)轉(zhuǎn)至表外，逃避信貸規(guī)模約束?？梢?jiàn)，銀證合作容易成為銀行信貸資金表內(nèi)轉(zhuǎn)表外的通道，使得監(jiān)管層無(wú)法準(zhǔn)確把控真實(shí)的信貸情況，進(jìn)而產(chǎn)生監(jiān)管套利行為。

我國(guó)銀保合作從簡(jiǎn)單的銷售渠道組合，逐步發(fā)展到融入銀行自身金融服務(wù)領(lǐng)域。2000年以后，銀保合作在我國(guó)快速發(fā)展，迅速成為壽險(xiǎn)保費(fèi)快速擴(kuò)張的力量。目前，我國(guó)銀保合作呈現(xiàn)出以銀行代理銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品為主、金融控股集團(tuán)內(nèi)銀保合作一體化為輔的局面。雖然銀保合作依然處在較為初級(jí)的合作階段，但隨著銀保合作的不斷深入，銀保合作也難免出現(xiàn)監(jiān)管套利問(wèn)題。銀保合作的監(jiān)管套利行為反映為：在不同監(jiān)管主體的管轄權(quán)下，銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)對(duì)同類業(yè)務(wù)監(jiān)管負(fù)擔(dān)差異所產(chǎn)生的額外收益的追逐。例如，在銀行業(yè)中，金融投資者一般不實(shí)行猶豫期制度，投資者沒(méi)有重新考慮投資決策的機(jī)會(huì)，而保險(xiǎn)業(yè)需實(shí)施猶豫期制度，保險(xiǎn)業(yè)中的投保者在投保后具有一定的猶豫期。銀行將保險(xiǎn)產(chǎn)品納入理財(cái)專柜、私人銀行等銷售渠道，作為銀行自身金融服務(wù)領(lǐng)域后，保險(xiǎn)產(chǎn)品的投資者可能喪失原本具有的“猶豫期”權(quán)利。近幾年，出現(xiàn)了一系列的有關(guān)銀行代銷保險(xiǎn)產(chǎn)品的投訴糾紛，致使保險(xiǎn)業(yè)和銀行業(yè)監(jiān)管部門之問(wèn)的權(quán)責(zé)邊界的摩擦日益凸顯，從某種層面就反映出了銀保合作中的監(jiān)管套利行為。

（三）金融控股公司中的監(jiān)管套利

金融控股公司是在同一控制權(quán)下，在銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)中至少兩個(gè)不同的金融行業(yè)提供服務(wù)的金融集團(tuán)。金融集團(tuán)是金融業(yè)邁向混業(yè)經(jīng)營(yíng)的典型代表，其在提高金融效率的同時(shí)，產(chǎn)生了不小的金融風(fēng)險(xiǎn)。首先，金融集團(tuán)注重業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的跨行業(yè)組合，這種情況使得金融集團(tuán)經(jīng)營(yíng)狀況更加具有隱蔽性，也有些經(jīng)營(yíng)者通過(guò)組合形式，達(dá)到監(jiān)管套利的目的；其次，金融集團(tuán)中母子公司資本的重復(fù)計(jì)算造成財(cái)務(wù)杠桿過(guò)高，公司資本金重復(fù)計(jì)算，其結(jié)果是夸大了公司整體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，影響整個(gè)集團(tuán)的安全性；再次，金融集團(tuán)中母子公司以及子公司之間股權(quán)相互聯(lián)接，通過(guò)資源共享、內(nèi)部交易、資金流以及信息流的緊密聯(lián)系，使集團(tuán)內(nèi)部不同部門之間風(fēng)險(xiǎn)不再獨(dú)立。當(dāng)某子公司發(fā)生金融困難時(shí)，若金融集團(tuán)的內(nèi)控制度不健全，可能誘發(fā)其他子公司甚至整個(gè)集團(tuán)的破產(chǎn)。中國(guó)法律未明確金融控股公司的地位，對(duì)于其的監(jiān)管法律還是空白，一般視為普通的工商企業(yè)。立法滯后更加劇了一系列的金融風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管套利頻發(fā)、財(cái)務(wù)杠桿增高、風(fēng)險(xiǎn)傳染進(jìn)一步擴(kuò)大。

二、影子銀行監(jiān)管套利的制度原因

盡管監(jiān)管當(dāng)局已實(shí)施了一系列“禁止性”新規(guī)，但從監(jiān)管成效來(lái)看，對(duì)影子銀行套利行為的監(jiān)管效果總體不佳，目前仍有諸多存在重大風(fēng)險(xiǎn)的影子銀行業(yè)務(wù)或活動(dòng)，游離于金融監(jiān)管之外。我們對(duì)政府監(jiān)管和套利行為之間博弈的過(guò)程進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)影子銀行監(jiān)管套利原因有三：規(guī)則導(dǎo)向、微觀審慎和分業(yè)監(jiān)管模式均無(wú)力應(yīng)對(duì)影子銀行混業(yè)營(yíng)業(yè)現(xiàn)狀。

（一）規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管模式激發(fā)影子銀行套利動(dòng)機(jī)

目前政府監(jiān)管多采用規(guī)則導(dǎo)向模式，以上述的銀監(jiān)會(huì)規(guī)則監(jiān)管與銀信理財(cái)套利行為之間博弈的表現(xiàn)為例，監(jiān)管部門針對(duì)影子銀行的套利產(chǎn)品或業(yè)務(wù)頒布監(jiān)管規(guī)則，只要監(jiān)管細(xì)則剛一出臺(tái)，金融工程師、會(huì)計(jì)師、律師等專業(yè)人員便可針對(duì)新規(guī)研發(fā)規(guī)避監(jiān)管的方法，影子銀行機(jī)構(gòu)迅速開(kāi)發(fā)出新產(chǎn)品或業(yè)務(wù)予以套利。隨著數(shù)量模型和計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展，開(kāi)發(fā)復(fù)雜的金融工具和業(yè)務(wù)變得越來(lái)越容易，從而成功的實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)存的規(guī)則中套利。針對(duì)監(jiān)管套利的新規(guī)多是禁止性的，而禁止性規(guī)則更易誘導(dǎo)新的套利動(dòng)機(jī)，銀信合作理財(cái)產(chǎn)品的不斷翻新以規(guī)避禁止性規(guī)則的過(guò)程就是實(shí)證。監(jiān)管部門這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治理模式，勢(shì)必?zé)o法阻卻影子銀行的監(jiān)管套利機(jī)會(huì)。

（二）微觀審慎監(jiān)管產(chǎn)生監(jiān)管真空

中國(guó)現(xiàn)行的金融法律監(jiān)管模式是對(duì)單一的金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管，這種模式的監(jiān)管目標(biāo)一般僅在于針對(duì)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)或金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的克服，其存在重大的風(fēng)險(xiǎn)敞口和監(jiān)管真空地帶。迄今為止，大多數(shù)微觀審慎法律措施和政策工具都沒(méi)有對(duì)總體的信貸擴(kuò)張進(jìn)行有效抑制，金融機(jī)構(gòu)之間或金融機(jī)構(gòu)與金融市場(chǎng)之間的相互風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和潛在的連鎖效應(yīng)也未得到充分考慮。尤其是隨著影子銀行體系中的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)的表現(xiàn)形式越來(lái)越多樣化，傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管僅針對(duì)單一產(chǎn)品進(jìn)行法律規(guī)范，而對(duì)于迅速翻新的變型產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)難以有效識(shí)別，更無(wú)力對(duì)跨機(jī)構(gòu)和行業(yè)的金融主體進(jìn)行的監(jiān)管套利行為作出及時(shí)充分的反應(yīng)。

（三）分業(yè)監(jiān)管存在監(jiān)管盲區(qū)

我國(guó)金融業(yè)實(shí)行“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管模式，在現(xiàn)行的監(jiān)管體制下，不同類型的金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管業(yè)務(wù)面臨不同的監(jiān)管規(guī)則，時(shí)常導(dǎo)致監(jiān)管當(dāng)局的管理陷入監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的困境之中。而影子銀行業(yè)務(wù)一般實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，其創(chuàng)造的金融工具可以突破金融系統(tǒng)和市場(chǎng)之間的邊界，打破監(jiān)管當(dāng)局部門之間各司其職的格局，活躍于監(jiān)管盲區(qū)之中。分業(yè)監(jiān)管的職能部門對(duì)于游離于監(jiān)管之外的融資機(jī)構(gòu)，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管手段。因此，影子銀行機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)多利用監(jiān)管部門的專門性缺陷進(jìn)行監(jiān)管套利。endprint

如銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)和信托業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，為控制銀信業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，限制融資類信托業(yè)務(wù)占銀信合作業(yè)務(wù)余額的比例不能超過(guò)30%，而大部分參與銀信理財(cái)業(yè)務(wù)的信托公司該項(xiàng)業(yè)務(wù)比例都超過(guò)80%，對(duì)于這些直接融資類銀信合作業(yè)務(wù)而言，設(shè)定30%的上限相當(dāng)于直接叫停。但是，對(duì)于衍生融資類銀信合作產(chǎn)品，銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管對(duì)策就不那么受用。衍生融資類銀信合作產(chǎn)品中的受托機(jī)構(gòu)不是信托公司，而是引入其他非銀行金融機(jī)構(gòu)，其加入銀信合作鏈條的作用是替代信托公司作為轉(zhuǎn)移信貸資產(chǎn)的通道，使融資鏈條更長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)更復(fù)雜、融資功能和意圖更隱蔽。銀監(jiān)會(huì)對(duì)于部分非銀行金融機(jī)構(gòu)（如保險(xiǎn)類公司、證券類公司）不具有監(jiān)管權(quán)，衍生融資類信托業(yè)務(wù)通過(guò)引入非銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的參與方，為銀信信貸騰挪通道?？梢?jiàn)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)的影子銀行業(yè)務(wù)，利用分業(yè)監(jiān)管所產(chǎn)生的監(jiān)管盲區(qū)，繞道實(shí)現(xiàn)監(jiān)管套利。

三、監(jiān)管制度的回應(yīng)與變革

中國(guó)影子銀行監(jiān)管套利的一大重要原因是傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式存在缺陷。中國(guó)目前施行以傳統(tǒng)微觀審慎監(jiān)管為基礎(chǔ)的分業(yè)監(jiān)管模式，而影子銀行在運(yùn)作中早已突破銀行業(yè)、資本市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)等市場(chǎng)的界限，其套利行為具有聯(lián)動(dòng)性，這使得中國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管模式捉襟見(jiàn)肘、難以應(yīng)對(duì)。由于金融監(jiān)管模式存在缺陷和政府監(jiān)管效率低下，致使金融監(jiān)管在與影子銀行套利行為的博弈中趨于不利地位。加之相當(dāng)不充裕的公共執(zhí)法資源，多重因素的合力決定了規(guī)制監(jiān)管套利行為的制度設(shè)計(jì)需要變革金融監(jiān)管模式，力求在現(xiàn)有的約束條件下最大限度實(shí)現(xiàn)對(duì)于潛在監(jiān)管套利行為的規(guī)制目標(biāo)，推進(jìn)執(zhí)法優(yōu)化。因此，要對(duì)現(xiàn)有的政府監(jiān)管模式進(jìn)行變革，針對(duì)傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式提出新的制度創(chuàng)新路徑。

（一）在影子銀行領(lǐng)域引入原則導(dǎo)向監(jiān)管

從金融監(jiān)管與影子銀行套利博弈的過(guò)程來(lái)看，金融監(jiān)管只有跟上影子銀行創(chuàng)新的步伐，才能對(duì)其監(jiān)管套利行為進(jìn)行規(guī)制。但是，影子銀行的復(fù)雜性使政府監(jiān)管新規(guī)總滯后于金融創(chuàng)新。想要有效的規(guī)制靈活多變的影子銀行監(jiān)管套利行為，金融監(jiān)管模式也要加強(qiáng)其靈活性，原則導(dǎo)向監(jiān)管模式就具有此特點(diǎn)，較之于規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管，其能夠更好的應(yīng)對(duì)不斷翻新的監(jiān)管套利行為。美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克于2007年發(fā)表的演講中就提到：“監(jiān)管最好的選擇就是用持續(xù)的、原則導(dǎo)向和以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管方法來(lái)應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新?！北O(jiān)管當(dāng)局若采取以原則導(dǎo)向而非針對(duì)具體套利行為的規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管模式，則能有效減少影子銀行針對(duì)具體規(guī)則進(jìn)行規(guī)避監(jiān)管、尋求套利的動(dòng)機(jī)。監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)原則導(dǎo)向?qū)嵤┙Y(jié)果監(jiān)管，而不是將目光鎖定在與影子銀行的監(jiān)管博弈中，這種模式不但使監(jiān)管當(dāng)局脫身于不斷制定反套利新政的困境，節(jié)約立法和執(zhí)法成本，而且也符合法律法規(guī)應(yīng)具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的原則。

（二）引入“自我承諾”類監(jiān)管工具實(shí)現(xiàn)分類監(jiān)管

對(duì)于影子銀行監(jiān)管套利行為的頻發(fā)區(qū)域，如銀信、銀證、銀保合作和金融控股公司等業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域，可推行“自我承諾”類監(jiān)管工具。要求金融交叉領(lǐng)域易出現(xiàn)套利行為的機(jī)構(gòu)承諾：在開(kāi)展的新業(yè)務(wù)中實(shí)施適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理，不單純?yōu)樽非筇桌O(shè)計(jì)新產(chǎn)品。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)指標(biāo)跟蹤和測(cè)算，在承諾期結(jié)束后對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的承諾履行情況進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估結(jié)果能夠給監(jiān)管者提供有效的分類監(jiān)管信息，使監(jiān)管重點(diǎn)和監(jiān)管效率得以提高。對(duì)于完成承諾的金融機(jī)構(gòu)給予激勵(lì)，而對(duì)于未完成承諾的機(jī)構(gòu)采取嚴(yán)厲的監(jiān)管和矯正措施。這種自我承諾類監(jiān)管工具，不但能夠?qū)τ白鱼y行的監(jiān)管套利行為形成威懾，又能激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我約束，降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法成本。

（三）實(shí)施全面監(jiān)控和重點(diǎn)矯正相結(jié)合的監(jiān)管策略

強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的全行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和信息披露意識(shí)，要求影子銀行機(jī)構(gòu)及時(shí)、嚴(yán)格測(cè)算新業(yè)務(wù)對(duì)于監(jiān)管指標(biāo)的影響程度，通過(guò)促進(jìn)影子銀行機(jī)構(gòu)規(guī)范經(jīng)營(yíng)和推進(jìn)信息的對(duì)稱化，來(lái)遏制監(jiān)管套利動(dòng)機(jī)，為研究制定監(jiān)管原則提供有力依據(jù)。同時(shí)，要區(qū)分對(duì)待影子銀行，疏堵有別。既要發(fā)揮影子銀行作為金融渠道的補(bǔ)充作用，也要有效防止其風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于未完成承諾指標(biāo)的影子銀行施行重點(diǎn)矯正，重點(diǎn)監(jiān)管以套利性融資為核心的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，如銀信合作通過(guò)引入信托受益權(quán)、收益權(quán)信托、交換購(gòu)買信貸資產(chǎn)等行為以實(shí)現(xiàn)變相信貸的行為。對(duì)于違規(guī)套利行為，不但要及時(shí)矯正，而且要充分?jǐn)U大通報(bào)影響，對(duì)于其他影子銀行的監(jiān)管套利動(dòng)機(jī)形成威懾和預(yù)防效應(yīng)。

（四）健全影子銀行金融協(xié)調(diào)機(jī)制

影子銀行監(jiān)管套利的突出表現(xiàn)是其利用銀行、證券、保險(xiǎn)、信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)上的不同，選擇監(jiān)管環(huán)境最為寬松的市場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，特別是在金融業(yè)務(wù)的交叉地帶，影子銀行的套利活動(dòng)最為活躍。金融危機(jī)充分證明，對(duì)于交叉業(yè)務(wù)部門的金融創(chuàng)新所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，很難由一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)警，而銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管部門具有各自的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，一時(shí)間又難以完全統(tǒng)一。如在銀保合作中，銀監(jiān)局和保監(jiān)局對(duì)銀保合作業(yè)務(wù)分別具有現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)，但是銀監(jiān)局的權(quán)力又僅限于銀行范圍，對(duì)保險(xiǎn)公司無(wú)檢查權(quán)。若在檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，銀監(jiān)局只能去函告知保監(jiān)局，至于保監(jiān)局是否采納，銀監(jiān)局將無(wú)權(quán)干預(yù)，這種割裂的監(jiān)管模式會(huì)增加合作的難度，不利于識(shí)別套利行為后快速采取矯正措施。

因此，為有效規(guī)制影子銀行的監(jiān)管套利行為，各相關(guān)監(jiān)管部門要進(jìn)行充分協(xié)調(diào)，建立影子銀行的協(xié)調(diào)實(shí)體。若沒(méi)有實(shí)體化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和操作性強(qiáng)的協(xié)調(diào)實(shí)施辦法，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制就沒(méi)有權(quán)威可言，對(duì)于影子銀行監(jiān)管套利的規(guī)制更無(wú)從談起。如，“三會(huì)”之間早在2003年就召開(kāi)了三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，并聯(lián)合起草了《金融機(jī)構(gòu)分工合作備忘錄》，其目的是為了加強(qiáng)三方合作，就重大的、跨行業(yè)的監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行磋商。但是，由于聯(lián)席會(huì)議缺乏具有決策權(quán)的實(shí)體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)，協(xié)調(diào)結(jié)果往往陷入部門利益之爭(zhēng)。因此，應(yīng)設(shè)立“金融協(xié)調(diào)委員會(huì)”，其部分職責(zé)是負(fù)責(zé)影子銀行中交叉業(yè)務(wù)的監(jiān)管協(xié)調(diào)，這樣能有效的規(guī)制金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)中的監(jiān)管套利行為。值得注意的是，由于“一行三會(huì)”具有較大的權(quán)威，為防止“金融協(xié)調(diào)委員會(huì)”形同虛設(shè)，在其設(shè)立之初需做好兩方面的工作：一是委員會(huì)要得到法律授權(quán)，由分管金融的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)主管，該委員會(huì)成員可由“一行三會(huì)”以及財(cái)政部等相關(guān)部委的負(fù)責(zé)人組成；二是明確“金融協(xié)調(diào)委員會(huì)”與“一行三會(huì)”的職權(quán)邊界，“金融協(xié)調(diào)委員會(huì)”主要負(fù)責(zé)金融監(jiān)管協(xié)作工作，特別是督導(dǎo)影子銀行中跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)，但不能干預(yù)“一行三會(huì)”負(fù)責(zé)的日常監(jiān)管工作，如主體市場(chǎng)準(zhǔn)入與行為的合規(guī)性等。endprint

（五）建立宏觀審慎監(jiān)管制度

宏觀審慎監(jiān)管是相對(duì)于微觀審慎監(jiān)管的概念，指金融監(jiān)管當(dāng)局為了降低金融危機(jī)發(fā)生的概率及其帶來(lái)的財(cái)政成本、產(chǎn)出損失和維護(hù)金融穩(wěn)定，從金融體系整體而非單一機(jī)構(gòu)角度實(shí)施的監(jiān)管。對(duì)于規(guī)制影子銀行監(jiān)管套利行為而言，傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管之所以屢遭突破，根源在于一種微觀視角的理念從一開(kāi)始就無(wú)法對(duì)歸屬于宏觀層面的監(jiān)管套利行為實(shí)現(xiàn)真正的規(guī)制。識(shí)別、防范和控制監(jiān)管套利行為需要一種與其相匹配的宏觀政策工具，這也是推動(dòng)金融監(jiān)管從傳統(tǒng)的微觀審慎走向宏觀審慎的原動(dòng)力。目前，應(yīng)構(gòu)建包含影子銀行在內(nèi)的宏觀審慎監(jiān)管框架，強(qiáng)化影子銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，在宏觀層面上預(yù)防和應(yīng)對(duì)影子銀行監(jiān)管套利行為。

同時(shí)，明確這種新制度的建立需要法律先行，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，有關(guān)金融事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。由于現(xiàn)行的微觀審慎監(jiān)管模式面對(duì)影子銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)已暴露出顯而易見(jiàn)的缺陷，其對(duì)于單一機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管已無(wú)法防止監(jiān)管套利和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的觸發(fā)，因此全國(guó)人大及其常委會(huì)有必要授權(quán)國(guó)務(wù)院，建立有關(guān)“宏觀審慎監(jiān)管”的行政法規(guī)。具體而言，宏觀審慎監(jiān)管要把監(jiān)管邊界擴(kuò)展到影子銀行體系，把游離在現(xiàn)有監(jiān)管體系之外的影子銀行的監(jiān)管套利交易納入政府的監(jiān)管框架中來(lái)；從宏觀角度對(duì)金融屬性相同或相似的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以防止影子銀行通過(guò)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)差異進(jìn)行套利。

結(jié)語(yǔ)

目前，中國(guó)金融業(yè)的監(jiān)管套利易發(fā)于影子銀行的金融創(chuàng)新中，監(jiān)管套利被多個(gè)國(guó)家以及國(guó)際組織視為誘發(fā)金融危機(jī)的一項(xiàng)重要原因。FsB在《影子銀行的要素分析》的報(bào)告中也指出：若影子銀行不需對(duì)其真實(shí)成本實(shí)行內(nèi)部化，那么這種較之傳統(tǒng)銀行的優(yōu)勢(shì)，將導(dǎo)致影子銀行產(chǎn)生監(jiān)管套利。因此，運(yùn)用法律手段規(guī)制影子銀行體系的監(jiān)管套利行為將是一個(gè)重要的課題。我們從監(jiān)管模式的角度切入，提出改革監(jiān)管模式機(jī)制，以提高法律規(guī)制對(duì)影子銀行監(jiān)管套利行為的實(shí)效。首先，梳理出影子銀行體系中典型的監(jiān)管套利行為，影子銀行中的交叉業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如銀信、銀證、銀保合作業(yè)務(wù)以及金融控股公司中易產(chǎn)生監(jiān)管套利行為。然后，對(duì)影子銀行監(jiān)管套利行為出現(xiàn)的原因進(jìn)行深度剖析，認(rèn)識(shí)到規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管模式激發(fā)影子銀行套利動(dòng)機(jī)、微觀審慎監(jiān)管產(chǎn)生監(jiān)管真空、分業(yè)監(jiān)管存在監(jiān)管盲區(qū)。因此，我們要一改規(guī)則導(dǎo)向、微觀審慎和單純分業(yè)監(jiān)管的傳統(tǒng)模式，在宏觀審慎監(jiān)管框架下，引入原則導(dǎo)向監(jiān)管模式和“自我承諾”類監(jiān)管工具，并設(shè)立金融協(xié)調(diào)實(shí)體，以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)于中國(guó)影子銀行監(jiān)管套利行為的法律規(guī)制。

（責(zé)任編輯：劉迎霜）endprint