李 玲，黃 宸，韓玉梅

（西南大學 教育學部教育政策研究所、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心，重慶市 400715）

一、引 言

教育體制改革一直都是我國黨和政府關注的焦點，也是教育不斷發(fā)展的強大推動力。1985年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》成為改革開放以來教育體制全面改革的里程碑。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》及1999年頒布的《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》標志著我國教育改革進入了新階段，形成了新格局。21世紀以來，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》、《關于開展國家教育體制改革試點的通知》（以下簡稱“48號文件”，2010）、黨的十八屆三中全會做出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）一再強調要深化教育體制綜合改革。

當前，國內外學者對教育體制改革的研究取得了諸多成果。對教育體制（educational system／institution）的界定在國內外文獻中可以找到多種主張，但學者們基本達成一致的主導觀點是，教育體制是由教育機構和教育規(guī)范（或制度、規(guī)則）組成的一個相互聯(lián)系的整體［1－2］。我國學者孫綿濤等對具有中國特色的教育體制的內涵、關系和本質進行了深刻的探討［3－4］，也有一些學者對中國教育體制所應包含的制度組合范疇等進行了探索［5－6］。

關于教育體制改革的研究，一些學者對某一重大教育體制改革的歷史背景與動因［7－8］、內容和戰(zhàn)略［9－10］、價值取向與倫理［11－12］、影響與效果［13］、問題與路徑［14－15］及經(jīng)驗與模式［16－17］等進行了探索。

也有學者就某一學段或類型的某一或多項教育體制改革進行研究，如學前教育的成本分擔制度［18］、辦學制度［19］、管理體制［20］等；基礎教育的課程教學與人才培養(yǎng)制度［21－22］、質量監(jiān)測與評價制度［23］、人事制度［24］、經(jīng)費投入制度［25］、信息化保障制度［26］、管理體制［27］等；高等教育的經(jīng)費與資助制度［28］、考試與質量保證制度［29］、辦學自主權與分權化［30］、法律保障制度［31］等。

還有一些學者針對當前形勢提出教育體制改革的具體策略和方向，如要重視經(jīng)濟改革與教育體制改革的相互關系［32］［33］，要把社區(qū)發(fā)展與教育體制改革相結合［34］，不能忽略教育資源和教育機會的公平分配［35］，堅持公立學校的公共性質和辦學的自主性質等倫理問題［36］，通過計劃調節(jié)與市場調節(jié)相融合的體制實現(xiàn)教育資源的合理配置［37］，以及在教育體制改革中要建構和采用科學的可操作的指標體系來對其進程與效果進行監(jiān)控與評價［38］等。

從以上概況來看，國內外學者對各教育階段的不同教育體制改革已經(jīng)進行了大量的探索，為該研究奠定了重要基礎。然而，能夠澄清與破解中國當前教育體制綜合改革面臨的若干重大基本理論問題的創(chuàng)建并不多見。

基于此，本文旨在系統(tǒng)剖析教育體制綜合改革的原理、內涵、特征等基本理論問題，探索符合我國國情教育體制綜合改革的科學路徑，嘗試構建用于監(jiān)測和評價教育體制綜合改革成效與進度的指標體系、模型、發(fā)展指數(shù)和測算方法，為教育體制綜合改革提供科學依據(jù)。

二、教育體制綜合改革的主要理論基礎

教育體制綜合改革以政策為導向，以實踐為檢驗標準，但同時也需要以科學理論為指導和依據(jù)來確保改革方向的正確性，路徑的合理性與科學性。公共選擇理論、新公共管理理論、系統(tǒng)論和多重制度邏輯理論從不同視角為我國新時期教育體制綜合改革奠定了理論基礎，為改革的原則與方向提供了科學的指引。

（一）公共選擇理論和新公共管理理論

公共選擇理論（public choice theory）和新公共管理理論（new public management）是世界諸多國家自上世紀九十年代以來教育改革中普遍采用的兩大主要理論依據(jù)。前者從市場經(jīng)濟的視角來審視教育體制中政府和不同層級教育主體間的關系及利益訴求，認為教育具有公共產品的屬性，教育決策代表了政府及不同參與主體爭取教育主權的各自利益和立場，為了追求市場競爭的自由性和公平性，主張將教育產品看作是一種公共選擇，建立教育公共服務的自由市場，削弱政府壟斷，強化問責機制。［39］后者試圖將私營企業(yè)管理的思想和實踐策略移植到教育體制中，通過工具理性和技術理性將教育產業(yè)化、教師職業(yè)化，強調層級間的管控，注重結果、效率、成效而不是過程，以業(yè)績來評定和問責校長等行政管理領導者。［40］雖然這兩大理論的取向及實踐效果受到了一定的質疑，但卻指導了西方教育體制改革的實踐，提高了政策執(zhí)行的效率。面對我國教育體制改革的諸多問題，兩大理論也應該能夠為我國教育體制綜合改革提供一定的理論啟示和實踐指導。如何調整教育層級的分權和問責、如何提高行政管理的效率、如何處理教育體制中政府、公眾、教育機構、市場等關系與利益訴求等一系列實際問題都可以從中尋找解決的方法和依據(jù)。

（二）系統(tǒng)論

區(qū)別于將教育體制看作線性層級結構的公共選擇理論和新公共管理理論，系統(tǒng)論跳出了自上而下官僚層級的管控和束縛，強調教育體制的多種元素及結構間多維關系的豐富性和系統(tǒng)性。一些學者用松耦合系統(tǒng)理論（loosely coupled system）和復雜適應系統(tǒng)理論（complex adaptive system）來解釋教育體制改革的本質和原理。

松耦合系統(tǒng)論［41］主張，教育體制應根據(jù)地區(qū)需求差異而建立多樣化的政策選擇。不同地區(qū)、不同層級的教育部門和機構應該具有充分的自主權，根據(jù)自身特殊性來調整中央下達的政策指令。復雜適應系統(tǒng)論［42］認為體制是由大量緊密相連的機構構成的網(wǎng)絡體系。該網(wǎng)絡系統(tǒng)呈現(xiàn)出高度的有序性或無序性。復雜系統(tǒng)中的秩序源自于強有力的自組織微結構化過程。這種秩序并不受制于層級管控，而是分散于基層結構中，在基層中運行，給宏觀層面的體制帶來穩(wěn)定性或不穩(wěn)定性。

這兩大系統(tǒng)論都反對將教育體制視為線性的層級行政管理結構，都強調教育體制的多元性、綜合性、復雜性、整體性，強調其內部多要素（如不同地區(qū)、機構、學校、教師、校長等）的不同作用及其相互關聯(lián)，主張教育體制改革的成敗在于能否根據(jù)特殊性和差異性來統(tǒng)籌協(xié)調其內部各個要素的職能及相互關系。這些理論為處理好我國教育體制綜合改革諸多環(huán)節(jié)（如政策制定、執(zhí)行、參與）和要素之間錯綜復雜的關系具有一定的啟示意義。

（三）多重制度邏輯理論

制度邏輯是指某一領域長期穩(wěn)定的制度安排和與之相適應的行動機制。特定的制度邏輯是在與其他制度邏輯互動過程中發(fā)揮作用的。實施和推進體制改革，需要識別和定位其中所包含的多重制度要素及其相互間錯綜復雜的關系。通過調查分析特定領域的表象和行為方式來推測其背后的制度邏輯及其運行機制，揭示其對體制改革的作用，提出合理可行的頂層設計。［43］

教育體制綜合改革是一項系統(tǒng)工程，包含了多重教育制度的改革和變遷。中央政府、基層教育部門、學校和課堂等各包含了不同的制度邏輯。教育的經(jīng)費投入、人事安排、人才培養(yǎng)等方面也分別具有不同的制度邏輯。在穩(wěn)定存在的多重教育制度安排和運行機制的作用下，要進行教育體制綜合改革，必然要求對其所涉及的多重制度邏輯及其機制進行全面的分析和把握。通過對微觀教育現(xiàn)象和行為的調查研究來推測和衍伸更為宏觀的多重制度邏輯及其變遷路徑和軌跡。此外，該理論也指導我們對教育體制在不同區(qū)域、不同制度領域所具有的內生性特征和差異性演變軌跡予以關注和重視。

以上理論從不同的視角出發(fā)，對教育體制綜合改革給予了認識論層面的闡釋和實踐層面的指導與啟示，為深刻理解教育體制綜合改革的根源、本質、特征、路徑、方向等奠定了堅實的基礎，也為進一步的研究與實踐提供了有益的指導和參考。

三、教育體制綜合改革的內涵、外延和特征

（一）教育體制綜合改革的內涵

在回應“教育體制綜合改革改什么？怎么改？”等問題之前，對教育體制綜合改革內涵的檢視理應成為研究教育體制綜合改革的邏輯起點?；趪鴥韧庖延醒芯浚逃w制綜合改革可以被視為為了適應教育內部訴求與社會外部需要，發(fā)現(xiàn)和解決現(xiàn)有教育體制中固有的問題，提高教育質量而進行的一場綜合全面的、系統(tǒng)深刻的大規(guī)模教育改革。教育體制綜合改革既涉及到教育系統(tǒng)內部資源和權利關系的重新配置與調整，又涉及到各學段方方面面的體制結構要素及其關系的改進，將會影響和促進整個教育組織體系的結構調整、制度重組、標準更新及政策改善。教育體制綜合改革是一項包含了全面立體的問題診斷、目標設定、路徑選擇、深入執(zhí)行、實時監(jiān)測、效果驗證等環(huán)節(jié)的長期動態(tài)的系統(tǒng)工程。

此外，從教育體制綜合改革和外部改革環(huán)境的關系來看，教育體制綜合改革還隱含著更為廣闊的內涵，即教育體制內部系統(tǒng)與教育外部其他體制系統(tǒng)間，根據(jù)各自的關聯(lián)、發(fā)展階段、需求、工作機制特征等而相互不斷沖突、協(xié)商、合作，協(xié)力促成教育體制綜合系統(tǒng)與外部其他體制系統(tǒng)和諧一體，共同促進社會進一步發(fā)展的長期動態(tài)的系統(tǒng)工程。

（二）教育體制綜合改革的外延

結合我國黨和政府各項重要方針政策，考慮到中國特色的教育體制現(xiàn)狀，可以將教育體制綜合改革劃分為以下三大方面的改革：（1）教育行政管理體制的改革。包括從中央到地方各級政府教育部門與非教育部門就教育結構進行的調整與治理，權力與問責機制的進一步明確和轉變，政府與社會力量、市場、學校等關系的調整和職能轉變與分工等；（2）教育實施機構的改革。主要包括各級各類學校教育體制的改革，以及可能涉及到的社會第三方教育機構與教育部門合作關系的改革；（3）教育制度規(guī)范的改革。主要包括辦學體制、人事調配體制、經(jīng)費投入體制、人才培養(yǎng)與質量評價體制、入學招生制度等專項體制改革，具體體現(xiàn)在這些專項領域內標準、政策、法律法規(guī)的建立、調整與完善。這三個方面的改革都涉及到我國學前教育、義務教育、高中階段教育、職業(yè)教育、高等教育、特殊教育、民族教育、成人教育等各級各類教育。在實際的教育體制綜合改革過程中，這三個方面構成了一個復雜的系統(tǒng)。它們之間既緊密聯(lián)系，又層層嵌套。

（三）教育體制綜合改革的特征

較之以往的教育體制改革，我們認為當前《決定》中強調的教育體制綜合改革具有以下基本特征。第一，綜合性與系統(tǒng)性：從十一屆三中全會以來黨和政府關于教育體制改革的歷次重大部署中不難看到，以往改革所涉及的主題多是某一特定教育階段、某個專門教育領域。教育體制綜合改革與以往改革的最大不同之處在于，其涉及體制內部各個層級、各個要素之間綜合、復雜的關系。同時教育體制綜合改革也必須顧及教育與經(jīng)濟、政治、文化、社會改革及生態(tài)文明建設等外部要素的協(xié)調一致性。第二，內生性與交互性：教育體制綜合改革強調教育體制內外部結構、因素間的相互關聯(lián)、相互影響、相互滲透的關系特征。特定體制因素的變動可能會觸發(fā)其他若干因素的波動和聯(lián)動。第三，長期性與漸進性：教育體制改革不是一蹴而就的，而是一個循序漸進、動態(tài)發(fā)展的長期過程。不同階段的教育體制改革具有與時代背景和社會經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的獨特特征與側重點，但長期性和漸進性是每個階段的教育體制改革所具有的普遍特征。教育體制綜合改革必然是循序漸進的，改革中多元參與主體的觀念轉換及行為適應可能會是一個長期的過程［44］。此外，由于教育自身具有的長效性和滯后性，教育體制綜合改革的成效也并非立竿見影，而需要長期實踐的檢驗，具有難以預測的長效性和滯后性特征。第四，宏觀性與縱深性：教育體制綜合改革體現(xiàn)了宏觀層面的政府主導、整體布局、全面統(tǒng)籌、頂層設計以及中央與地方協(xié)調一致，同時也應該注重向基層放權、注重全民參與，學校地位、地區(qū)差異等縱深層面的問題。

四、教育體制綜合改革的目標、路徑與階段劃分

（一）教育體制綜合改革的目標

教育體制改革的目標是改革行動的價值導向，也是改革路徑、策略和規(guī)劃的依據(jù)與指南?！?8號文件”明確規(guī)定：“把辦好人民滿意的教育作為推進教育改革的出發(fā)點，把能否促進人的全面發(fā)展、適應經(jīng)濟社會需要作為檢驗教育改革的根本標準”，“立足基本國情，遵循教育規(guī)律，以促進公平為重點，以提高質量為核心，解放思想，勇于實踐，大膽突破，激發(fā)活力，努力形成有利于教育事業(yè)科學發(fā)展的體制機制。”由此可見，教育體制改革的總體目標很明晰，即提高教育質量，促進教育事業(yè)發(fā)展，從而促進社會經(jīng)濟的全面發(fā)展。

然而，優(yōu)質的教育代表著豐富且復雜的含義，包括優(yōu)質教育資源的充裕和均衡配置、教育機會的公平、受教育者和教育工作者權利的平等、教育工作者的優(yōu)質表現(xiàn)和工作滿意度、學校文化環(huán)境的舒適與先進、教育信息技術的發(fā)達和全面覆蓋、學生的知識能力的養(yǎng)成和人格的全面發(fā)展、學校教育的社會服務功能的充分發(fā)揮等等。教育體制改革要實現(xiàn)提高教育質量的目標，即要實現(xiàn)其隱含的諸多具體分解目標。教育體制系統(tǒng)中所蘊含的多重制度分別承載著這些目標，它們之間相互關聯(lián)、相互制約，以共同的合力來實現(xiàn)教育質量的全面提高。此外，優(yōu)質教育的外在檢驗標準是是否適應社會經(jīng)濟的發(fā)展需求。因此，在實現(xiàn)優(yōu)質教育目標的同時要確保其與社會經(jīng)濟、政治、文化等外部體制和環(huán)境的契合。換言之，教育體制改革有著向內和向外的雙重目標。

（二）教育體制綜合改革的路徑選擇

選擇什么樣的路徑來推進教育體制綜合改革是決定教育體制綜合改革成敗的關鍵。西方學者提出的路徑依賴理論（path dependence theory）可以解釋過去改革的失敗原因并為探索新的改革路徑提供啟示。受到路徑依賴規(guī)則的影響，教育體制改革無疑會傾向于在減少成本、保障既得利益的前提下，沿用改良而非徹底革新的路徑來推進所謂的“教育改革”。這往往難以取得顯著的成效。當體制長期沿用的利益機制本身和價值導向已經(jīng)暴露出明顯缺陷時，路徑依賴下的表層改革就無法改變深層的體制問題。反之，要取得改革的成功，就要抓住關鍵的歷史機遇，擺脫路徑依賴，形成新的教育體制路徑。通過成本轉換和新生利益反饋機制推動改革成效的不斷自我強化，從而鞏固發(fā)展為一套新的教育體制機制。

當前和今后一段時期是深化教育領域綜合改革的重要戰(zhàn)略機遇期，我們應努力抓住這個契機盡快形成深化教育領域綜合改革的新機制。［45］根據(jù)黨的十八屆三中全會的重要指示，結合我國國情和現(xiàn)實需要，本研究認為我國教育體制綜合改革應摒棄路徑依賴，選擇一條新型改革路徑。

第一，政府主導與全民參與，集體與個體之間利益平衡的雙贏路徑。［46］教育體制綜合改革要強化政府統(tǒng)籌全局、宏觀調控、主導引領、監(jiān)督保障的作用，還要注重發(fā)揮地方政府、學校、教師、學生在改革中的主觀能動性，確保其教育利益與權利。通過以人為本、“自上而下”與“自下而上”相結合的改革構建政府與地方、學校及全體人民等教育利益相關者共同參與、有效合作的機制和新型關系，實現(xiàn)國家、社會的集體利益與受教育者個體利益的雙贏。

第二，專項教育體制改革與教育體制綜合改革相結合的路徑。教育改革主要分為專項改革（programmatic reform）和綜合改革（systemic reform）兩種類型。［47］教育體制錯綜復雜，改革不但要找準突破口，集中攻堅一些重點難點的體制機制問題，而且還要根據(jù)不同體制要素間的內在關聯(lián)全局把控和系統(tǒng)布局。在改革中要深入實地調查，準確把握各地的教育發(fā)展現(xiàn)狀和體制問題，采取差異化推進策略，走一條因地制宜，立足問題，各個擊破，漸行漸進，專項和綜合改革相互滲透的改革道路。

第三，宏觀與微觀相結合，國家－地方－學校層層推進的路徑。以往改革失敗的教訓之一是在政策上傳下達的過程中出現(xiàn)偏差，造成結果與目標的背離。教育體制綜合改革要避免這一問題的出現(xiàn)就需要確保由宏觀到微觀、由管理層向實施層、由政策制定層向學校的推進過程環(huán)環(huán)相扣。建立專門的督導小組，監(jiān)督引導從制定到實施改革政策的各個環(huán)節(jié)，深入到學校、教師和學生中了解實際情況，收集反饋意見。

第四，與經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設協(xié)調配套的改革路徑。黨的十八屆三中全會報告中提出的“五位一體”總體布局，即經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體。教育肩負著培養(yǎng)高水平建設人才和創(chuàng)造高精尖知識與科技生產力的使命，與社會、經(jīng)濟、政治、文化和生態(tài)文明體制的發(fā)展密切相關。教育體制綜合改革要充分地認識與把握教育與非教育部門間的相互制衡關系，要加強教育部門與非教育部門之間的聯(lián)系與合作。

（三）教育體制綜合改革的階段劃分

教育體制綜合改革是一個動態(tài)的長期的過程，根據(jù)改革的目標和路徑，可將其劃分為如下幾個階段。

第一，問題探測階段。問題是改革的立足點。此階段為教育體制綜合改革的基礎起始階段，也是整個改革過程最為根本和重要的基礎階段。在這一階段中，要對全國及不同地區(qū)的教育發(fā)展情況和體制改革現(xiàn)狀進行全面準確的實地調查和分析，抓準體制機制問題和障礙，對問題的屬性、根源、地區(qū)差異性及相關聯(lián)的其他問題進行探索，從而為后續(xù)制定問題解決方案和改革規(guī)劃奠定基礎。夯實問題探測階段是整個改革的基礎和根本。但在改革進程中新的問題及問題與解決方案之間的矛盾可能會不斷產生，因而問題探測與診斷也是貫穿于整個體制改革全過程的重要環(huán)節(jié)。

第二，總體規(guī)劃階段。立足于對問題的宏觀與微觀把握基礎上，對整個教育體制綜合改革系統(tǒng)進行一個全面的總體規(guī)劃和布局是推進改革全過程的指南針和藍圖。在這一階段，需要依據(jù)上一階段所得出的基本結論來對地方及全國范圍的改革目標和任務部署繪制一份詳細的作戰(zhàn)圖，聯(lián)合地方力量，經(jīng)過不斷論證，對地方區(qū)域性及全國范圍的專項和綜合改革任務進行厘定，對改革方案、改革時段、組織機構，及相互之間的協(xié)調機制、與外部部門之間的協(xié)調機制、定期匯報機制等都做出詳細的規(guī)劃和預案。

第三，局部實驗階段。在總體布局規(guī)劃的基礎上，首先挑選教育體制問題典型和改革方案成熟的地區(qū)進行改革試驗，為其他地區(qū)的改革先行先試。局部實驗階段一方面采用一部分地區(qū)先改起來，再帶動其他地方教育改革的思想，發(fā)揮局部地區(qū)的領頭作用，積累改革經(jīng)驗與教訓，另一方面可以通過局部地區(qū)的實驗，收集數(shù)據(jù)與實驗地區(qū)進行比對，即實驗組與控制組的比對，來對改革成效進行檢驗，從而對改革功效得出一定的推論和預測，并依據(jù)結論對改革方案做出相應的調整。

第四，全面推廣階段。局部試驗改革所取得的經(jīng)驗和教訓將作為依據(jù)推進改革的進一步發(fā)展。效果顯著，且具有一定推廣性的改革模式可以作為普適性改革方案向全國其他地方全面推廣。在推廣的過程中，給予地方自主權，允許推廣地區(qū)依據(jù)自身地區(qū)的教育發(fā)展特點與需求進行相應的調適。全面推廣階段是教育體制綜合改革取得全面進展的關鍵階段，決定著最終改革成效的實現(xiàn)程度。因而在推廣過程中要高度避免簡單復制所造成的副作用，確保對地方差異性的診斷和調整方案的修訂，對反對改革或遭遇困難的地區(qū)給予特別關照與耐心，對不同地區(qū)的改革成本給予不同程度的合理補償，確保改革過程中的參與者利益均衡。

第五，效果深化階段。如前文所述，教育體制改革存在自我強制機制的路徑依賴特征。當改革取得了一定基礎成效時，要繼續(xù)以積極的成效利益來鞏固地區(qū)教育對新體制改革的適應，持續(xù)強化改革的深化，使其逐漸步入教育發(fā)展的正常軌道。在這一階段，對改革成效的全方位監(jiān)測和評價要進一步加強，一方面對改革前后重要教育發(fā)展指標的大規(guī)模數(shù)據(jù)進行分析，一方面廣泛對教育改革參與者的主觀感受和反饋進行采集，以確保成效的深度和廣度，及時對調查數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出的表面現(xiàn)象下的問題進行預警和修正。

第六，持續(xù)發(fā)展階段。教育體制綜合改革是一個長期動態(tài)的發(fā)展過程。各個專項改革和綜合改革的任務由于性質、難度以及地區(qū)差異性等原因，不可能在特定時期內同步完成。而即使一項改革在短期內實現(xiàn)了一定的成效也有可能在一定時間后凸顯出新的問題。因此，教育體制綜合改革是一個持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)工程，要經(jīng)歷一個更長期的、歷經(jīng)考驗的持續(xù)發(fā)展階段。在這一階段中，改革繼續(xù)深化，成效繼續(xù)鞏固，不斷呈現(xiàn)的新問題將得到進一步的跟進和解決。社會經(jīng)濟和政治等體制與環(huán)境的發(fā)展也會對教育做出新的要求，屆時具有新特征的新一輪教育體制改革又即將展開，打上新時代的烙印，承擔新時代的使命，周而復始，持續(xù)不斷。

五、教育體制綜合改革的評價

評價是保障教育質量、提升教育決策科學化的制度性舉措，也是監(jiān)測教育體制改革進程與效果的關鍵環(huán)節(jié)。［48］《決定》等黨中央文件和領導人講話一再強調要加強對教育體制綜合改革實施進度和效果的評估督查。由此可見，建立一套由科學評估、實時跟蹤調查、深入分析問題、定位風險因素、實時匯報、調整反饋等步驟組成的督導評估機制是確保教育體制綜合改革朝著正確方向和目標推進的重要保障。而構建一套兼顧科學性與操作性、整體結構合理、指標領域全面、指標項目明確的評價指標體系是做好評價工作的重中之重。

（一）教育體制綜合改革評價指標體系

本研究以前文對教育體制綜合改革的理論為基礎，以教育體制綜合改革相關的黨政方針政策為依據(jù)，充分借鑒聯(lián)合國普遍采用并在國際上具有一定影響的人類發(fā)展指數(shù)和社會進步指數(shù)綜合評價方法的思想，基于美國學者丹尼爾·斯塔弗爾比姆（Daniel L．Stufflebeam）［49］提出的CIPP（Context－Input－Process－Product）評估模型（又稱投入產出評估模型），以義務教育階段為例，依據(jù)導向性、前瞻性、開放性、可操作性的原則，邀請多位專家學者、行政領導參與，通過德爾菲法和層次分析法構建了一套義務教育階段教育體制綜合改革評價指標體系（見表1）。

表1 義務教育體制綜合改革CIPP模型評價指標體系

由表1可見，該指標體系由四大指標領域構成，即教育背景系統(tǒng)（context）、教育投入系統(tǒng)（input）、教育過程系統(tǒng)（process）和教育產出系統(tǒng)（product）。教育背景系統(tǒng)共有4個指標，代表了影響和制約教育體制綜合改革的人口、經(jīng)濟因素。教育投入系統(tǒng)共有10個指標，涵蓋了師資、經(jīng)費、辦學改革三方面內容。教育過程系統(tǒng)共有3個指標，包含人才培養(yǎng)體制改革的三個要素。教育產出系統(tǒng)由教育質量評價的4個指標構成。其中教育背景要素系統(tǒng)是教育改革外部要素系統(tǒng)，其他三大系統(tǒng)是教育改革內部要素系統(tǒng)。四大系統(tǒng)間聯(lián)系緊密。整個教育體制綜合改革與四大系統(tǒng)間也具有復雜的互動關系和相互作用機理。該指標體系用于呈現(xiàn)教育體制綜合改革的系統(tǒng)結構及其要素，為深入探究教育體制綜合改革與其內、外部要素系統(tǒng)間關系及相互影響作用提供分析框架，為教育體制綜合改革進度和成效的測算提供量化工具，為診斷教育體制綜合改革進程中出現(xiàn)的問題提供依據(jù)，為建立教育體制綜合改革的評價和督查機制以及相應的動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫提供可操作的模板與框架。

由于篇幅有限，本研究僅以義務教育為例，其他各級各類教育均可依據(jù)各自的特征在此指標框架的基礎上對具體指標項目進行增減和調整。

（二）教育體制綜合改革評價指數(shù)

教育體制綜合改革評價指標代表影響教育體制綜合改革內外部系統(tǒng)的關鍵因素。這些指標因子相互聯(lián)系，相互作用又彼此獨立。我們將這一系列指標因子以改革前某年為基期，以改革實施后某年為階段報告期，采用加權平均法進行有序集成即可形成各因子相互作用后產生的綜合評價指數(shù)，我們稱之為教育體制綜合改革評價指數(shù)（如下公式所示）。

以2010～2013年為例，公式中n為三級指標個數(shù)，m為二級指標個數(shù)，Xij表示第ij項指標的觀測值，Xij2013即為2013年第i項指標的觀測值，Xij2010即為2010年第ij項指標的觀測值。換言之，此公式表達了特定地區(qū)在特定教育階段的各項指標因子在2010－2013年期間改革前后差異值的綜合集成，即該地區(qū)該教育階段綜合體制改革的成效與發(fā)展程度。該指數(shù)的區(qū)間為［－∞，＋∞］，指標值為正且越大，表明指標在改革前后差異值的綜合評價值越高，即該地區(qū)該教育階段的體制綜合改革成效與發(fā)展程度越高；指標值為正且越小，則表明指標在改革前后差異值的綜合評價值越低，即該地區(qū)該教育階段的體制綜合改革成效與發(fā)展程度越低。指標值為負則表明改革產生了負向作用。總之，該指數(shù)可用于監(jiān)測和評價特定地區(qū)和特定教育階段的教育體制綜合改革的整體性成效與發(fā)展程度，也可以用于各地區(qū)在綜合改革進程中的差異性比較與分析。

（三）測算實例

為檢驗教育體制綜合改革評價指標體系和指數(shù)在實踐中的適切性，本研究采用2010年和2013年我國東部、中部、西部8個教育體制綜合改革試點縣義務教育階段的調研數(shù)據(jù)樣本進行實例測算，結果如表2所示。

表2 我國東、中、西部8縣義務教育體制綜合改革評價指標因子與綜合指數(shù)分布

表2呈現(xiàn)了我國東、中、西部8個樣本縣義務教育體制綜合改革評價指標因子與綜合指數(shù)的測算結果。首先，從整體上可以發(fā)現(xiàn)，8個縣的綜合指數(shù)均為正值，表明2010年至2013年改革期間中、東、西部試點地區(qū)義務教育發(fā)展水平都有一定程度的提高。其次，以上分項指標中某些省份某些縣某學段的指標在E類所代表的人才培養(yǎng)體制改革領域呈現(xiàn)為負值，這表明我國東、中、西某些縣在推進素質教育，減輕中小學生課業(yè)負擔方面尚存在問題，截至2013年此領域的改革未取得預期成效。最后，依據(jù)指數(shù)值，改革期間中部、西部改革效果較東部更為明顯，可見我國前期教育體制改革中對中西部的政策傾斜取得了一定成效，而東部地區(qū)發(fā)展較為平穩(wěn)。顯然，該指標體系和綜合指數(shù)可以為我們了解全國、各改革試點地區(qū)教育體制綜合改革整體發(fā)展狀況提供依據(jù)和監(jiān)測信號，同時通過對各分項指數(shù)的掌控也能實現(xiàn)對具體體制機制問題的識別與診斷，并為該體制機制的優(yōu)化調整提供參考。

本研究系統(tǒng)探討了我國當前深入推進的教育體制綜合改革的理論基礎、內涵、外延、特征、目標、路徑選擇、階段劃分和評價方法，建構了教育體制綜合改革評價指標體系、評價模型與指數(shù)，并通過改革試點數(shù)據(jù)樣本進行了驗證與示例。這些為建立覆蓋全國范圍的系統(tǒng)、綜合、動態(tài)、可持續(xù)發(fā)展的教育體制綜合改革與發(fā)展數(shù)據(jù)庫提供了理論模型和分析框架；為深入剖析影響我國教育體制綜合改革與發(fā)展的內部和外部深層次因素，破除教育體制改革與發(fā)展障礙提供了科學依據(jù)；也為決策部門評價各地各項教育體制改革與發(fā)展的成效及制定政策提供了理論依據(jù)與科學參考。

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