王紅

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），是頂層設(shè)計和描繪法治中國建設(shè)的總路線、總藍圖，又是統(tǒng)籌規(guī)劃和部署法治中國建設(shè)的具體任務(wù)、具體方案?！稕Q定》最具現(xiàn)實意義和實用價值的是堅持問題導向，直面法治建設(shè)領(lǐng)域的突出問題，回應(yīng)人民群眾的迫切期待，回應(yīng)改革對法治的需要，這對于引領(lǐng)和推動我們建設(shè)法治中國具有重要意義。

直面立法領(lǐng)域的突出問題

《決定》直面我國立法領(lǐng)域存在的立法質(zhì)量不高、立法反映民意和客觀規(guī)律不夠、解決實際問題有效性不足、可操作性不強以及部門利益立法、通過立法爭權(quán)諉責等問題，提出要完善立法體制，提高立法質(zhì)量，推進科學立法、民主立法。

一是要健全有立法權(quán)的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。建立由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全面性、基礎(chǔ)性法律草案制度。要由政府主導型立法向人大主導型立法回歸，特別是要逐漸收回政府稅收立法權(quán)、回歸稅收法定主義，也就是將政府主導的稅收立法轉(zhuǎn)為人大稅收立法。為了理順各部門、各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，及時了解各方的利益訴求和分歧爭議所在，人大相關(guān)部門可以提前介入專業(yè)性較強，利益關(guān)系調(diào)整較為復雜的法律法規(guī)草案的起草工作，要積極發(fā)揮260萬各級人大代表的作用，建立立法聯(lián)系點，問法于民，使人大代表更好地代表民意、發(fā)揮民智、凝聚民心。

二是要加強和改進政府立法制度建設(shè)。首先，要完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善法律草案表決程序和對重要條款單獨表決程序，對重要條款單獨表決，使立法者對重要條款中的關(guān)鍵問題研究分析透徹、議決充分，而單獨表決在先，整體表決在后，使得立法環(huán)節(jié)更民主、更科學、更具責任感；第二，要完善公眾參與政府立法的程序制度，如立法聽證程序制度，政府法規(guī)、規(guī)章草案向社會公開征求意見程序制度，質(zhì)詢、會商、組織民眾討論程序，通報行政立法反饋意見采納程序等等；第三，要加強政府法制機構(gòu)在政府立法中的主導和協(xié)調(diào)作用，為了防止部門利益立法，建立由專門的法制機構(gòu)組織起草法律法規(guī)的工作機制，并積極探索開展政府立法出臺前成本效益評估，社會風險評估和實施后的立法質(zhì)量評估工作；第四，要明確地方立法權(quán)限和范圍，對立法權(quán)限進行合理劃分，為了充分發(fā)揮地方主動性和積極性，依法賦予地方很多的立法權(quán)，依法賦予設(shè)區(qū)的兩百多個市（地級市）地方立法權(quán)。同時明確地方立法權(quán)限和范圍，禁止地方制定發(fā)布立法權(quán)限之外帶有立法性質(zhì)的文件；第五，要落實立法責任制，防止立法消極不作為，對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估，不能久拖不決。

三是要提高立法質(zhì)量，推進科學立法，民主立法。這三者之間有一定的邏輯聯(lián)系，堅持科學立法，科學平衡社會關(guān)系和社會利益，能夠更好地體現(xiàn)立法的民主化；堅持民主立法、開門立法、公共立法、民意立法、廣開言路，集思廣益，最大程度地匯聚民意、集中民智，體現(xiàn)人民的利益訴求，才能保證立法的科學性；而推進科學立法，民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本保證。

提高立法質(zhì)量，需要精細化立法，增加法律的可操作性，實用性，注重和加強改善民生和社會建設(shè)方面的立法，回應(yīng)人民群眾對教育、醫(yī)療、社會保障、收入分配、食品安全、環(huán)境保護等方面的立法期待?？茖W立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，要使每一項立法都符合憲法精神，反映人民意愿，得到人民擁護。立法速度固然重要，立法質(zhì)量更為重要，因此，“不僅要注意解決法律有沒有的問題，還要切實解決法律適應(yīng)不適應(yīng)、管不管用的問題”。 立法是執(zhí)法的起點，守法的基礎(chǔ)，執(zhí)法與守法首先統(tǒng)一于立法，好的立法制度才能產(chǎn)生出好的立法產(chǎn)品，良法才能最終帶來全社會成員的普遍認可和遵守，良法為治，惡法非法，立良法才能行善法，“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”

直面執(zhí)法領(lǐng)域的突出問題

《決定》直面執(zhí)法領(lǐng)域最重要的執(zhí)法主體，即各級政府權(quán)力過大，干預(yù)過多，監(jiān)管不到位等問題，其深層次的根源是長期以來忽略了發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，忽略了發(fā)揮社會組織在社會公共事務(wù)中的管理作用，導致政府與市場、企業(yè)、社會的關(guān)系始終沒有很好理順，行政執(zhí)法體制存在的多頭執(zhí)法、職責不清、權(quán)責不明、趨利式執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等問題始終沒有很好解決?！稕Q定》針對這些問題，明確提出要創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

首先，要全面履行政府職能。真正做到“職權(quán)法定、授權(quán)行政，于法有據(jù)，越權(quán)無效”，堅持有所為，有所不為，最大限度減少政府對微觀事務(wù)的干預(yù)，把精力主要放在制定規(guī)則，制定標準，管好反壟斷，反不正當競爭，反假冒偽劣，反坑蒙拐騙，營造公平競爭的市場環(huán)境，提供必需的公共服務(wù)和維護社會公平正義上，實現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”，“權(quán)力型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。推行政府權(quán)力清單制度，即“法無授權(quán)不可為”，防止行政機關(guān)法外設(shè)權(quán)、行權(quán)，解決政府亂作為、濫作為以及權(quán)力設(shè)租尋租等等問題；推行負面清單制度，即“法無禁止皆可為”，解決給企業(yè)松綁，給市場、企業(yè)、民間更大的空間，最大限度地釋放市場和社會活力的問題。推行責任清單制度，即“法定職責必須為”，解決政府消極不作為、懶政、怠政、失職、瀆職的問題。

其次，要健全依法決策機制。決策是行政權(quán)力運行的起點，規(guī)范決策行為是規(guī)范行政權(quán)力的重點，一要建立和完善重大行政決策法定程序制度，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論《決定》作為重大行政決策的法定的前置程序，確保決策的科學性、合理性，避免決策專斷和失誤。二要積極推進政府法律顧問制度，對重大行政決策的合憲性、合法性嚴格把關(guān)。三要建立重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制，使行政問責走向理性問責、常態(tài)問責和制度問責。

再者，要深化行政執(zhí)法體制改革。一是要推進綜合執(zhí)法，這不僅是部門機構(gòu)之間權(quán)力的簡單合并，更是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，是大部門制機構(gòu)調(diào)整與職能轉(zhuǎn)變、職能定位有機結(jié)合起來的行政執(zhí)法體制的改革。重組政府機構(gòu)，科學合理配置執(zhí)法力量，加快推進執(zhí)法重心和執(zhí)法力量向市縣下移，減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，有條件的領(lǐng)域推行跨部門綜合執(zhí)法。二是要加強對市縣行政執(zhí)法統(tǒng)一領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，理順城管執(zhí)法體制，嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度。三是要嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法行為和完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度，嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法《決定》法治審核制度。建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，為執(zhí)法行為規(guī)定具體操作流程，為執(zhí)法活動提供明確依據(jù)，從制度上解決執(zhí)法不公問題。四是要強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用和積極性，科學設(shè)定監(jiān)督職責，完善監(jiān)督程序，形成科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效，建立常態(tài)化、制度化的監(jiān)督機制。加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，特別是對權(quán)力密集型、資源密集型、資金密集型的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部監(jiān)督，防止權(quán)力濫用。要完善監(jiān)督問責機制和審計監(jiān)督制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，切實提高審計機關(guān)的履職能力和水平。五是要加大政府信息公開，堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外，行政權(quán)力公開透明運行是政府接受全社會監(jiān)督的前提和保證，讓權(quán)力在陽光下運行，以公開促公正，以公開樹公信，以公開保廉潔。

直面司法領(lǐng)域的突出問題

為公正司法，嚴格司法，《決定》提出：一是要建立領(lǐng)導干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行職責的保護機制；二是要禁止司法機關(guān)內(nèi)部人員，包括法院領(lǐng)導審批案件、過問案件、交辦案件，干擾審判人員履行職責，這些都要記錄在案，進行責任追究；三是要推進嚴格司法，實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責機制，健全錯案防止、糾正、責任追究機制，真正做到讓審理者裁判，由裁判者負責；四是要探索司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離，并推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點，變立案審查制為立案登記制。

為優(yōu)化司法職權(quán)配置，《決定》提出：一是最高人民法院設(shè)立巡回法院，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件，這樣做，有利于方便當事人訴訟，解決進京打官司成本高的問題，有利于減輕最高院接訪壓力，使最高院集中精力制定司法政策和司法解釋、審理有重大指導意義的案件；二是探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，建立司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃適當分離制度，有利于排除行政干擾和地方保護，避免出現(xiàn)訴訟的“主客場”現(xiàn)象，有利于平等保護外地當事人的合法權(quán)益。

為解決“民告官”訴訟難，審理難，執(zhí)行難等問題，《決定》提出：一是要健全行政機關(guān)依法出庭應(yīng)訴，支持法院受理行政案件，尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度；二是要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，使檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督范圍從過去的監(jiān)督職務(wù)犯罪拓展到監(jiān)督行政權(quán)力的亂作為、不作為，從保護過去的直接利害受損者擴大到保護所有利益相關(guān)人和間接受損人，特別是針對國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染與破壞、土地開發(fā)中的不合理利用、政府在公共工程投標過程中的違法行為和政府行政決策失誤等問題，為了公益目的，在無傳統(tǒng)訴訟資格人的情況下，由公民、法人和社會組織提請檢察機關(guān)進行公益訴訟，對公共利益實施保護，意義重大。

為提高司法公信力，《決定》提出：一是要保障人民群眾參與司法，完善人民陪審員制度，擴大參審范圍，加強人權(quán)司法保障；二是要構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽關(guān)司法體制，推進審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、獄務(wù)公開，建立生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢制度，不僅是裁判文書上網(wǎng)，審判流程信息、執(zhí)行信息也要公開上網(wǎng)，“明確建立審判流程、裁判文書、執(zhí)行信息三大公開平臺”，以公開促公信，倒逼司法機關(guān)公正司法，使司法公開進一步制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

直面守法領(lǐng)域的突出問題

《決定》直面守法領(lǐng)域存在的全社會法治意識淡薄，法律權(quán)威不夠，特別是領(lǐng)導干部尊法、守法、用法觀念不夠等問題，作出了“增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)”的重要部署。

增強全社會厲行法治的積極性和主動性。《決定》強調(diào)，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。法治的實現(xiàn)本來就是靠公民的自覺和自主行為，而不是依賴警察和國家強制力。只有當公民的權(quán)益得到法律的維護和保障，法律才能真正被信仰和遵守，正如法國思想家盧梭所說的：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！毙〉轿拿餍凶吆妥杂X排隊，大到依法辦事和依法治國，都表明法治的根基在于公民發(fā)自內(nèi)心的擁護、敬畏和信仰?？傊?，真正能阻止違法犯罪的，乃是守法的意識、守法的文化。因此，要使法治文化、法治精神內(nèi)化為每個社會成員的自覺觀念，外化為自覺行為，形成守法光榮，違法可恥的社會氛圍，要使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者，自覺遵守者，堅定捍衛(wèi)者。

動員全社會力量，推進法治社會建設(shè)。法治社會建設(shè)是全面推進依法治國的重要組成部分，在法治國家，法治政府，法治社會三位一體的建設(shè)中具有基礎(chǔ)性地位和關(guān)鍵性作用。全面推進依法治國，需要全社會的共同參與和共同努力，法治的實現(xiàn)，要靠全社會信仰法律，全民遵守法律，如果一個社會大多數(shù)人對法律沒有信任感，認可“權(quán)大于法”、“朝中有人好辦事”的潛規(guī)則，遇事信訪不信法，靠找門路，托關(guān)系，甚至采取聚眾鬧事，認為大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決，而不是依法維權(quán)，那么，就不可能建成法治社會和法治國家。

《決定》第一次就法治社會建設(shè)進行具體部署：一是要堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育，健全普法宣傳教育機制，把法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容；健全普法責任制，實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制；創(chuàng)新普法形式，開展以案說法，以案釋法，發(fā)揮典型案例的教育警示作用。二是要健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，對誠實守信者實行優(yōu)先辦理、簡化程序等“綠色通道”，對違法失信者建立失信黑名單制度和市場退出機制，建立多部門，跨地區(qū)失信聯(lián)合懲戒機制。三是要推進多層次、多領(lǐng)域依法治理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。四是要完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，努力形成黨政善治、社會共治、基層自治的良好局面。

全民守法，要求領(lǐng)導干部帶頭遵守憲法法律，切實維護法律的尊嚴和權(quán)威。領(lǐng)導干部依法辦事，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力是推動全社會樹立法治意識的關(guān)鍵。法治社會建設(shè)首先要求領(lǐng)導干部學法、守法、護法，對憲法、法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的意識。領(lǐng)導干部按規(guī)矩辦事，按規(guī)則辦事，按程序辦事，按法律和制度辦事，才能推動形成全社會辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好的法治環(huán)境。

《決定》將領(lǐng)導干部能不能帶頭遵守國家法律法規(guī)，是否依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，并把法治思維、依法辦事的能力和法治建設(shè)的成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系，也就是用“法治GDP”來考核干部。

因此，只有弘揚法治精神，建設(shè)法治文化，用社會主義核心價值觀引領(lǐng)社會思潮，凝聚社會共識，提高公民道德素養(yǎng)，引導人民依法維護權(quán)益和自覺履行義務(wù)，并通過立善法，行善法，拓展人民有序參與立法途徑，提高法律的質(zhì)量和實用性，確保執(zhí)法機關(guān)嚴格規(guī)范文明執(zhí)法，努力使人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，才能實現(xiàn)全社會厲行法治，也只有科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法，方能最終實現(xiàn)全民守法。

（作者：中共中央黨校政法部教授）

責任編輯：譚 丁