我國高校編外用人問題研究

俞賀楠

早在1985年，原國家教育委員會制定《全國普通高等學(xué)校人員編制的試行辦法》（〔85〕教計字090號），明確提出：“根據(jù)中央關(guān)于精簡機構(gòu)，緊縮編制，提高工作效率，合理使用人員的指示精神，必須進一步加強普通高等學(xué)校人員編制的管理”。普通高等學(xué)校的人員編制按校（院）本部、專職科學(xué)研究人員、實驗實習(xí)工廠（包括農(nóng)林院校農(nóng)場、林場，下同）和直屬單位四個部分列編。其一，院（校）本部教職工，包括教學(xué)人員、實驗技術(shù)人員和圖書資料人員、政治工作人員、行政管理人員、工勤人員;其二，專職科學(xué)研究人員，指在經(jīng)主管部門批準設(shè)立的科學(xué)研究所（室）專職從事科學(xué)研究工作和因承擔(dān)主管部門下達的國家科研項目而配備的專職研究的人員;三是實驗實習(xí)工廠人員，指為教學(xué)、科研服務(wù)為主而建立的校辦工廠的人員;四是直屬單位人員，指學(xué)校舉辦的中學(xué)、小學(xué)、幼兒園、托兒所、出版社、印刷廠、校醫(yī)院（醫(yī)務(wù)所）、招待所人員。同時，還制定《全國普通高等學(xué)校校（院）本部教職工編制標準》及相關(guān)說明。

2000年，中組部、原人事部、教育部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實施意見〉的通知》（人發(fā)〔2000〕59號）指出，隨著我國高等教育管理體制、辦學(xué)體制、內(nèi)部管理體制改革的不斷深入，為了適應(yīng)我國高等教育改革和發(fā)展的要求，應(yīng)建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和符合高等教育發(fā)展規(guī)律的高等學(xué)校人事管理制度。在高等學(xué)校機構(gòu)編制改革方面，提出“‘按總量控制、微觀放權(quán)、規(guī)范合理、精減高效的原則進行高等學(xué)校機構(gòu)編制改革。理順編制管理體制，實行國家制定編制法規(guī)和實施宏觀控制、高等學(xué)校主管部門貫徹編制法規(guī)和進行檢查評估、高等學(xué)校遵守編制法規(guī)和有效實施編制管理的管理辦法”，并“根據(jù)高等學(xué)校教學(xué)、科研、校辦產(chǎn)業(yè)、后勤服務(wù)各方面的不同職能，實行不同的管理辦法”。

根據(jù)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》（國人部發(fā)〔2006〕70號）和《〈事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法〉實施意見》（國人部發(fā)〔2006〕87號）精神，并結(jié)合教育事業(yè)單位的實際情況，2007年，原人事部、教育部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)高等學(xué)校等教育事業(yè)單位崗位設(shè)置管理的三個指導(dǎo)意見的通知》（國人部發(fā)〔2007〕59號）。三個指導(dǎo)意見之一就是《關(guān)于高等學(xué)校崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》，其適用范圍是教育部及國務(wù)院有關(guān)部門所屬高等學(xué)校、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及地方所屬高等學(xué)校，并提出高等學(xué)校管理人員（職員）、專業(yè)技術(shù)人員和工勤技能人員，分別納入相應(yīng)崗位設(shè)置管理。崗位類別設(shè)置方面分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位、工勤技能崗位三種類別。同時，對崗位等級設(shè)置、專業(yè)技術(shù)崗位名稱及崗位等級、崗位基本條件、崗位設(shè)置的審核、崗位聘用等多方面進行規(guī)范。

一、我國高校編外用人情況分析

當(dāng)前，我國高校用工的形式多種多樣，除了有編制的正式員工之外，還包括諸多靈活的用工方式，比如勞務(wù)派遣、人事代理、勞務(wù)外包等。

（一）勞務(wù)派遣

在我國勞務(wù)派遣制度實施之前，高校大多雇用“臨時工”，如保潔、保安等人員。2007年6月，《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）頒布后，大量勞務(wù)派遣公司紛紛出現(xiàn)，考慮到勞務(wù)派遣制度自身的優(yōu)勢，各個高校開始與這些“臨時工”、勞務(wù)派遣公司確立“三方”的勞動關(guān)系，即用工單位（高校）與用人單位（勞務(wù)派遣公司）簽訂派遣合同，勞務(wù)派遣公司與勞動者簽訂勞動合同，而高校只負責(zé)在派遣勞動者權(quán)益受損時與勞務(wù)派遣公司按照《勞動合同法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

以北京某重點大學(xué)為例，該大學(xué)于2010年開始實行勞務(wù)派遣制度，而編外用工很早就開始實行，其2003年的編制規(guī)定、控制數(shù)仍然保持在1996年的水平，編制不足4000個，后勤編外用工2000多人，也有200多名勞務(wù)派遣員工。再以另一所北京某大學(xué)為例，該大學(xué)于2008年1月開始實行勞務(wù)派遣制度，全校統(tǒng)一行動、部署，與勞務(wù)派遣公司簽訂派遣合同，其中，專業(yè)技術(shù)崗位的派遣員工占15%，管理輔助崗位的派遣員工占30%，工勤崗位的派遣員工占55%。福建某大學(xué)于2007年12月開始實施勞務(wù)派遣制度合同，目前有300余名勞務(wù)派遣員工，而在編人員有700余人。湖北某大學(xué)于2007年5月開始實行勞務(wù)派遣制度，勞務(wù)派遣員工在后勤集團工作的多達300多人，總體上勞務(wù)派遣人員占用工比例較高。

由上可知，我國高校實行勞務(wù)派遣制度的情形各有不同，但是總體上呈現(xiàn)出如下特點：一是派遣員工的數(shù)量較大，而且大多是從原來的“臨時工”轉(zhuǎn)變而來;二是派遣員工主要分布在工勤崗位和管理輔助崗位，而專業(yè)技術(shù)崗位的派遣人員占的比例則很小;三是各高校實行勞務(wù)派遣制度的動機主要是因為現(xiàn)有編制有限，無法滿足實際用工的需求等。

（二）人事代理

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以某省為例，該省省屬高校中除個別學(xué)校起步較早外（大約在2000、2001年左右開始實行），大部分學(xué)校均于2004、2005年左右開始實行人事代理制度。截止到2012年11月，該省共有20余所省屬高校對人事代理人員實行人事代理制度，涉及教職員工近3000人;另有幾所省屬高校的附屬機構(gòu)對人事代理人員實行人事代理制度，涉及教職員工共計1000余人。二者合計，該省省屬高校及其附屬機構(gòu)實行人事代理制度的教職員工超過了4000人。

教育部門有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國高校人事代理人員和勞務(wù)派遣人員在2006年至2012年呈逐年增長趨勢，這在一定程度上表明大多數(shù)高校在逐漸加大人事代理人員的引進數(shù)量。具體來看，2008年是高校人事代理人員和勞務(wù)派遣人員大規(guī)模增長的時間臨界點。除高校人事代理人員的增長比例在2008年前后基本持平外，其余各組數(shù)據(jù)均表明2008年后，人事代理和勞務(wù)派遣人員出現(xiàn)大規(guī)模增長。

從我國高校人事代理人員所從事的崗位分布來看，總體上較為均衡，專任教師和管理崗位居多，但二者之間差距不大。從調(diào)研地區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，以某省為例，該省高校人事代理人員所從事的專任教師崗與管理崗的比例均為25%左右。而與人事代理人員相比，勞務(wù)派遣人員中兩種崗位的區(qū)別則較為明顯一些，兩者的技術(shù)指標分別為20%左右和30%左右。

以遼寧某大學(xué)為例，該校2006年出臺《實行人事代理人員管理辦法》，對人事代理人員的范圍、內(nèi)容、薪酬、類別及管理工作進行了詳細的規(guī)定。目前，該校共有300名人事代理員工，其中，教師110人，教輔90人，管理35人，輔導(dǎo)員60人，工勤5人。實行人事代理聘用教師占教師總數(shù)的8%，主要分布在藝術(shù)類專業(yè)教師崗位。

但是，目前大多數(shù)人事代理人員的技術(shù)職務(wù)和行政職務(wù)分布極不平衡。造成這種不平衡的主要原因是人事代理人員的年齡較為年輕，相當(dāng)一部分教職工剛?cè)肼毑痪?。對這種專業(yè)技術(shù)職務(wù)和行政職務(wù)不平衡的正確解讀應(yīng)分兩方面考慮：一方面，這種不平衡在當(dāng)前具備一定的合理性，許多教職工還未涉及職務(wù)和職稱晉級;另一方面，對這種不平衡也要引起重視，因為這部分教職工必然要逐漸進入晉職提升的序列，且由于這部分群體的年齡差距較小，屆時這部分群體的數(shù)量將較為龐大。

（三）勞務(wù)外包

調(diào)研時還發(fā)現(xiàn)，很多高校除了使用勞務(wù)派遣、人事代理的用工方式外，還通過使用勞務(wù)外包的方式。總體來看，高校通過購買服務(wù)的方式，將部分業(yè)務(wù)整體外包給專業(yè)的勞務(wù)外包公司，目前，高校中的勞務(wù)外包主要以食堂、保潔、保安、保綠等為主。

具體而言，很多高校將食堂整體外包給校外的企業(yè)，通過發(fā)包—接包的形式統(tǒng)一使用外包員工，并與外包員工不存在管理方面的關(guān)系。還有一些學(xué)校將綠化工作外包給專業(yè)的環(huán)境保護公司，在春季時將校園內(nèi)綠化任務(wù)外包。很多高校人事部門負責(zé)人也表示，學(xué)校通過購買服務(wù)的方式，以緩解現(xiàn)實及未來可能存在的用工壓力。可見，勞務(wù)外包也正在成為解決我國高校編外用人問題的另一個出路。

二、我國高校編外用人存在問題及原因分析

（一）制度缺失，多種用工方式缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)

當(dāng)前，關(guān)于我國高校編外用人的制度尚未確立，法律依據(jù)較少。事業(yè)單位如果與勞動者簽訂勞動合同的，主要依據(jù)2008年1月1日起實施的《勞動合同法》。《勞動合同法》第二條規(guī)定：“國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體和與其建立勞動關(guān)系的勞動者訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執(zhí)行?！钡诰攀鶙l規(guī)定：“事業(yè)單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定;未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

由于制度方面的缺失，造成了當(dāng)前高校多種用工方式尚缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)。一方面，人事代理制度與現(xiàn)行法規(guī)有沖突的地方。比如目前符合工作滿十年和連續(xù)訂立二次固定期限勞動合同的高校人事代理人員數(shù)量很多，如果學(xué)校依法管理，就需要變固定期限合同為無固定期限合同。但如果簽訂無固定期限的勞動合同，就與學(xué)校實施人事代理制度的初衷相背離，并且在人事代理人員無法入編的情況下，學(xué)校將無法對這部分人進行有效的管理。另一方面，很多高校在選擇使用勞務(wù)外包時，尚缺乏有效的政策支持，特別是《勞動合同法》等相關(guān)法律法規(guī)并沒有針對勞務(wù)外包與勞務(wù)派遣用工進行區(qū)分和界定，尚缺乏規(guī)范和指導(dǎo)，如果發(fā)生勞動爭議，無疑將對高校、勞動者、勞務(wù)外包企業(yè)產(chǎn)生消極影響，極不利于高校中和諧勞動關(guān)系的構(gòu)建，甚至?xí)砭薮箅[患。

（二）成本加大，市場機制引入缺乏資金保障

調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，高校使用編外用工的經(jīng)費來源缺乏正當(dāng)渠道，主要為國家預(yù)算中按正式在編人員編制發(fā)放的工資。隨著高校擴招及業(yè)務(wù)的拓展，高校在用人方面的成本無疑將會加大，這也極不利于通過發(fā)揮市場機制有效分擔(dān)當(dāng)前逐年遞增的成本。

一方面，目前很多高校通過擠占預(yù)算經(jīng)費和其他項目經(jīng)費來支付編外人員的工資、加班費、社保費以及其他福利。以人事代理為例，高校實施人事代理制度的主要目的就是降低學(xué)校的管理成本和辦學(xué)成本，實施人事代理制度后，高校人事管理部門不再管理相關(guān)人員的檔案、轉(zhuǎn)正定級、職稱評定、調(diào)入轉(zhuǎn)出等事務(wù)，將會降低管理方面的成本。但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多高校都認為實行人事代理制度后學(xué)校的管理成本和辦學(xué)成本反而提高了，這主要是由于人事代理制度在實際運行中存在雙重管理主體、重復(fù)管理的現(xiàn)象。此外，政府機構(gòu)下屬的人事代理機構(gòu)由于缺乏競爭，在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度上存在不同程度的問題。

另一方面，由于當(dāng)前分類改革的趨勢是將高校作為公益二類事業(yè)單位加以管理，未來可能對高校經(jīng)費保障方面進一步弱化，也將影響到高校教育事業(yè)的發(fā)展。以某市屬大學(xué)為例，該校有人事代理人員80余人，全部在專業(yè)技術(shù)崗位，由于經(jīng)費限制，每年擠占在編職工經(jīng)費近2000萬元，加上離退休職工每年的1500多萬元經(jīng)費支出，市級財政撥款下，高校成本方面的壓力非常大。此外，高校還要對編外人員支付額外費用，比如，對編制內(nèi)人員，學(xué)校只負責(zé)繳納“一險一金”，而對編外人員還要負責(zé)“五險一金”和代理服務(wù)費。很多高校人事部門負責(zé)人表示，他們很想通過購買服務(wù)的方式解決人員不足的問題，但本來就已經(jīng)加大了的各種成本進一步造成這部分資金缺乏來源和保障。

（三）流動性大，部分業(yè)務(wù)崗位缺乏留人手段

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前很多高校編外用人都存在人員流動性大的問題，進而造成部分業(yè)務(wù)崗位缺乏有效的留人手段。很多高校的人事部門負責(zé)人表示，剛剛培養(yǎng)出來的優(yōu)秀人才，由于沒有編制，如果有其他機會就會選擇離開，這種代價非常大，也不利于高校教育事業(yè)的發(fā)展。經(jīng)過梳理，造成高校編外人員流動性大的原因主要包括以下幾個方面：

首先，在編與不在編待遇有差異，“同工不同酬”。通過對部分高校勞務(wù)派遣員工訪談了解到，勞務(wù)派遣勞動者與高校中的正式員工相比待遇差異較大，長期以來都是“同工不同酬”，又沒有辦法和途徑反映與有效解決。其次，《勞動合同法》中對于勞務(wù)派遣“三性”的界定，某種程度上也加大勞務(wù)派遣人員的流動性，在高校有特殊用人需求的時候，在臨時性、輔助性、替代性的崗位使用勞務(wù)派遣員工，這種需求通過勞務(wù)派遣公司提供人員得到解決。最后，教學(xué)科研人員缺少轉(zhuǎn)正渠道，不利于高校留住人才。由于編制的限制，某些教學(xué)科研崗位聘用了大量編外人員，以緩解專業(yè)教師的不足，但是尚缺乏上升空間和渠道，大量優(yōu)秀人才嚴重流失。

（四）身份限制，編外人員權(quán)益缺乏基本保障

通過與部分高校編外人員訪談了解到，高校編外人員權(quán)益尚缺乏基本保障，這主要是因為身份方面的限制。編外人員經(jīng)常流動，主要是由于待遇差距較大等原因造成的，這就造成高校事業(yè)發(fā)展需要充足且相對穩(wěn)定人員與編外人員較大流動性之間的矛盾。具體而言，編外人員與高校正式員工相比的待遇差異主要體現(xiàn)在工資收入、社會保險、隱形福利（戶口、子女教育）、參加工會、晉升機會、其他福利等多個方面。

首先，工資收入存在不同差異，比如，從事專業(yè)技術(shù)崗位（教學(xué)、科研等）的勞務(wù)派遣員工與在編正式員工的差異較小，管理輔助崗位（教學(xué)輔助、科研輔助等崗位）的差異次之，而從事工勤崗位的編外員工與正式員工的工資收入差別極大，這也是當(dāng)前高校編外用人比較突出的問題。其次，由于身份差異，社會保險及隱形福利存在差異，很多高校人事部門負責(zé)人反映，現(xiàn)在及未來退休后，在編與不在編人員的社保及福利也存在差異，尤其退休后的差異將會更加明顯。最后，參加工會、晉升機會等差異客觀存在，這也是由于身份差異造成的編外人員權(quán)益無法保障的突出表現(xiàn)，將對高校內(nèi)部勞動關(guān)系帶來隱患。

三、對策建議

（一）頂層設(shè)計，對不同的用工形式加以指導(dǎo)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確將“育人為本”提到我國教育改革發(fā)展指導(dǎo)思想的高度。對高等學(xué)校來說，很多編外人員擔(dān)任基礎(chǔ)課、實驗課教學(xué)、輔導(dǎo)員和行政管理等工作，在“教書育人、管理育人和服務(wù)育人”中起著不可替代的作用，因為他們與學(xué)生接觸最直接，心理距離更近，他們的一言一行，他們的價值觀，他們的工作態(tài)度和工作效果，都會對學(xué)生產(chǎn)生極大的影響。為此，建議從頂層設(shè)計的高度，對高校不同用工形式加以指導(dǎo)，通過科學(xué)合理的制度和政策安排規(guī)范勞務(wù)派遣、人事代理、勞務(wù)外包等，特別是要規(guī)范高校與勞動者的勞動合同等法律關(guān)系，充分尊重高校編外人員，促使其在服務(wù)高校、培育學(xué)生等方面有較強的責(zé)任感和使命感。

（二）分類改革，拓寬高校業(yè)務(wù)經(jīng)費來源渠道

在當(dāng)前事業(yè)單位分類改革和“編制只減不增”的客觀條件下，建議高校采用編制備案的管理制度，積極爭取專項資金用來支付編外人員的工資、福利待遇等。尤其針對高校趨于公益二類事業(yè)單位的現(xiàn)實情況，建議一方面放寬高校業(yè)務(wù)經(jīng)費的來源渠道，鼓勵高校發(fā)展“產(chǎn)、學(xué)、研”于一體的教學(xué)及科研模式，另一方面鼓勵學(xué)校通過購買服務(wù)的方式，精簡人員，降低管理成本，以提升資金使用的有效性和針對性。在具體實施中還要盡量避免過去教育產(chǎn)業(yè)化帶來的過度市場化及不公，積極發(fā)揮高校教書育人、引導(dǎo)學(xué)生有序就業(yè)的社會責(zé)任及作用，科學(xué)引入市場機制并可持續(xù)發(fā)展。

（三）編制備案，完善高校自主公開招聘制度

當(dāng)前，很多地區(qū)高校都采取了編制備案管理方式，比如浙江省還對編外用工實施了實名制管理辦法，這種創(chuàng)新舉措一方面解決了編外用工不規(guī)范的問題，另一方面，也有利于高校進行自主、公開招聘。為此，建議積極完善編制備案管理制度和辦法，進一步完善高校招聘制度，一方面，充分尊重學(xué)校招聘員工的自主性，確保優(yōu)秀人才有機會在合適的崗位從事相應(yīng)的工作;另一方面，考慮到事業(yè)單位的特殊性，高校也應(yīng)規(guī)范招聘程序，建立公開、公正的招聘制度，積極引領(lǐng)我國事業(yè)單位人事制度等改革。

（四）政策配套，滿足編外人員合理利益訴求

由于身份限制，很多編外人員與高校正式員工無法實現(xiàn)“同工同酬”，現(xiàn)實中也存在損害編外人員基本權(quán)益等問題，極易轉(zhuǎn)化成為不穩(wěn)定勞動關(guān)系的隱患，進而不利于高校事業(yè)的整體發(fā)展。為此，建議科學(xué)建立相關(guān)配套政策，滿足編外人員的合理訴求。首先，完善高?？冃ЧべY制度，將編外人員統(tǒng)籌納入;其次，為編外人員繳納“五險一金”，保障編外人員與在編員工同等的福利待遇，由于事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革正在穩(wěn)步推進，這方面的差距也正在縮小;最后，制定編外人員參加工會、科學(xué)晉升等相關(guān)配套政策，最大限度地滿足編外人員的合理利益訴求，推進我國高校事業(yè)的整體、有序發(fā)展。

（作者系人力資源和社會保障部中國勞動保障科學(xué)研究院博士，助理研究員）