雷俊

〔摘要〕 國家-社會-生態(tài)的互動體現了當代中國的環(huán)境政治過程，當代中國的生態(tài)建設更多地依賴于國家建設，而較少受社會建設的影響。在國家﹑社會和生態(tài)三者之間，國家居于主導地位，社會與生態(tài)處于從屬地位。環(huán)境政治過程主體包括個人和團體，其中團體是環(huán)境政治過程的主要參與者，按照團體屬性的不同，可以將其劃分為政治性團體、經濟性團體和社會性團體;在環(huán)境政治過程中，各主體之間圍繞著環(huán)境利益的分配進行著利益協(xié)商和博弈。當代中國環(huán)境政治過程的形成機制復雜，多重環(huán)境利益的分配格局決定著各環(huán)境主體的行為方式和策略選擇，最終型構了環(huán)境政治過程。優(yōu)化當代中國環(huán)境政治過程，要依法規(guī)制政府環(huán)境行動，牽住環(huán)境政治過程優(yōu)化的“牛鼻子”;大力推動環(huán)境NGO等社會組織的發(fā)展，切實保障社會環(huán)境利益的實現;逐步完善環(huán)境訴訟制度，保障公民個體的環(huán)境利益;努力參與國際環(huán)境事務，為我國環(huán)境利益的保障爭取更為有利的外部國際環(huán)境。

〔關鍵詞〕 國家-社會-生態(tài)，環(huán)境政治過程，環(huán)境利益

〔中圖分類號〕D630 ? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2015）06-0065-07

政治過程分析是20世紀50年代之后政治學研究的重要方法，與傳統(tǒng)的靜態(tài)政治制度分析不同，政治過程分析強調政治行動者圍繞政治權力和政治決策進行一系列活動的動態(tài)過程。將政治過程分析這一方法引入生態(tài)環(huán)境領域，政治行動者通過政治權力和政治決策等對環(huán)境利益進行分配的一系列活動就是環(huán)境政治過程。由于生態(tài)環(huán)境本身的相互關聯(lián)性，環(huán)境政治過程不僅具有一國的地方性知識特征，而且具有跨國乃至全球的相互關聯(lián)性。環(huán)境政治過程主體不僅包括一國國內的各個環(huán)境利益主體，而且還囊括了其他民族國家、國際組織等主體。因此，在研究當代中國的環(huán)境政治過程中不僅要關注當代中國環(huán)境政治過程自身的特征，還要將其置于更為廣闊的國際環(huán)境政治過程場域之中。由于國內環(huán)境政治過程和國際環(huán)境政治過程都處于一定的國家社會關系之中，因此筆者試圖將國家社會關系視角引入環(huán)境政治過程分析之中，通過分析國家、社會、生態(tài)三者之間的相互作用，兼顧中國環(huán)境政治過程的本土特征與國際屬性，進而從宏觀上把握當代中國的環(huán)境政治過程。

一、國家-社會-生態(tài)的互動體現了當代中國的環(huán)境政治過程

隨著現代化進程的推進，國家與社會的二元分野，現代民族國家的建構逐步完善，社會自身也在不斷地發(fā)育和成長，二者之間既相互制約也相互促進。從歷史上看，國家與社會之間的相互關系大體上可以分為兩類：洛克式的社會先于或外于國家，黑格爾式的國家高于社會 〔1 〕35。洛克將國家視為手段，民眾通過締結契約的方式，讓渡自己的部分權利組成國家，根本目的在于保護民眾天賦的自由、生命和財產權利，因此社會先于或外于國家存在;黑格爾卻將國家看作絕對的，認為國家決定著社會，國家在倫理上和道德上先天地優(yōu)于社會，而社會存在著不可克服的混亂和缺陷。黑格爾的國家高于社會理念賦予了國家至高無上的地位，為國家自身的建構和發(fā)展作出了充分的論證和說明。

綜合兩種國家社會關系理論，不難發(fā)現兩者側重點各異且易滑向“社會中心”的無政府主義和“國家中心”的極權主義。兩種理念所代表的兩種極致趨向——無政府主義和國家主義在現實的政治實踐中均難以獨立持久存在，但兩種理念并非毫無意義，二者可以作為各種追求“第三條道路”必須借鑒和參考的兩項維度。在現實的政治實踐中，不同的國家因為各自不同的國情（例如市民社會發(fā)育程度的不同而導致各國國家與社會關系的不同，而且不同歷史時期，這種國家與社會關系隨著國內政治力量的變化、政治文化的嬗變等也會產生變化）形成了不同的國家社會關系模式。國家社會關系理論關注某一時期政治力量與社會力量的對比變化，對于一定時期的政治行為和社會運動具有較強的解釋力，然而由于生態(tài)問題與傳統(tǒng)的國家和社會命題在本質上的差異性，國家社會關系理論并不能很好地對生態(tài)環(huán)境問題以及圍繞著生態(tài)環(huán)境問題所展開的一系列政治和社會活動進行有效解釋，必須建構新的理論模型來對生態(tài)環(huán)境問題進行更好的解釋，這一新的國家-社會-生態(tài)關系模型在既有的國家社會關系理論基礎上，將生態(tài)環(huán)境這一變量納入理論研究的視角，在國家-社會-生態(tài)互動的基礎上才能完整地解釋當代中國的環(huán)境政治過程。

在國家-社會-生態(tài)關系理論中，國家、社會和生態(tài)三者相互作用、相互影響。生態(tài)建設需要國家建設和社會建設的支持，生態(tài)建設與一定的國家社會關系緊密相關，國家建設和社會建設同樣離不開生態(tài)建設的作用。一方面，國家與社會關系的良性互動是生態(tài)建設順利開展的現實保證。生態(tài)建設有其自身的規(guī)律，但并不能排除國家與社會關系的影響。因為生態(tài)建設是人類在進行建設，作為主體的人類不能外在于一定的國家與社會關系之中，正如亞里士多德所說的外在于城邦的非神即獸。進入工業(yè)化時代之后，人類的生產生活給自然帶來了前所未有的壓力，而自然在一定時期內的承載能力是有限的，如何避免人類活動突破這一承載臨界點是人類生存和發(fā)展的根本問題。國家與社會關系的良性互動能夠有效地監(jiān)督國家和社會的各自活動，使得國家與社會建設帶來的環(huán)境影響得到一定程度的控制，減輕生態(tài)建設面臨的巨大壓力。此外，自然生態(tài)本身需要投入大量人力資源，要保持大量人力資源的投入，國家與社會關系的良性發(fā)展必不可少。 另一方面，生態(tài)建設是國家與社會建設的基礎，國家與社會關系的互動必須以一定的生態(tài)環(huán)境為基礎。國家建設和社會建設從根本上來說都是人類自身的建設，圍繞著怎樣實現更好的公共生活，人類探索各種政治生活模式，豐富和完善著國家建設;圍繞著如何引導社會的良善自治，社會建設本身也在不斷發(fā)展。國家建設與社會建設都是人類自我建設、自我管理的重要內容，都帶有明顯的自我建構的烙印，而這種自我建構并不能存在于空想之中，必然建構在一定的自然條件基礎上。生態(tài)建設就是在保護和改善自然環(huán)境，尤其是修正那些損害自然的人類活動，引導人與自然之間關系的和諧發(fā)展。

當代中國的國家與社會關系是影響中國生態(tài)建設的重要變量，對這一關系模式進行解釋的理論學說多樣，其中以全能主義、新權威主義和總體性社會三者為典型代表。鄒讜的全能主義僅僅指“政治機構的權力可以隨時無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域的指導思想” 〔2 〕3。全能主義形成的邏輯在于以革命動員克服社會危機，它并不像極權主義一樣干預所有領域，在某些領域例如特別授權的單位、組織、個人的獨立自主權不加以干涉。新權威主義可以表述為：面對國內外復雜的形勢，以強有力的執(zhí)政黨和領導人權威推動市場經濟發(fā)展，通過經濟發(fā)展獲得和鞏固執(zhí)政的合法性基礎，在市場經濟得以充分發(fā)展后再發(fā)展民主，從而實現政治轉型。歸納起來，就是政治強控、經濟放開、經濟優(yōu)先、民主緩行 〔3 〕?？傮w性社會是指“社會的政治中心、意識形態(tài)中心、經濟中心重合為一、國家與社會合為一體以及資源和權力的高度集中，使國家具有很強的動員和組織能力，但結構較為僵硬、凝滯” 〔4 〕。

在國家與社會關系的視角下，從三種理論模式的分析之中，可以發(fā)現新中國成立后特別是改革開放以來，從整體上來說，國家的控制范圍和力度有所縮小和減弱，社會或者說，市民社會的發(fā)展取得了一定的進展。但是在當代中國國家與社會關系場域下，國家的力量比較強大，社會的力量相對來說處于弱勢且分布不均衡，所起的作用較小。

當代中國的生態(tài)建設更多地依賴于國家建設，而較少受社會建設的影響。在國家﹑社會和生態(tài)三者之間，國家居于主導地位，社會與生態(tài)處于從屬地位。生態(tài)建設的質量直接取決于國家建設的水平，社會力量更多地是通過影響國家的活動進而推動生態(tài)建設。在這一國家社會生態(tài)之間的相互關系中，生態(tài)與社會自身也在不斷地發(fā)揮作用，生態(tài)問題的產生和解決對國家政治體系和能力的建設提出了全新的要求，市民社會的發(fā)展也在逐步考驗著國家政治制度的彈性。國家、社會、生態(tài)三者之間的互動關聯(lián)直接體現在環(huán)境政治過程之中，環(huán)境政治過程的運作正是在國家﹑社會與生態(tài)關聯(lián)互動的背景下展開的。

二、國家-社會-生態(tài)關系中的環(huán)境政治結構與環(huán)境利益博弈

當代中國的環(huán)境污染問題令人擔憂。雖經過多年治理，但環(huán)境狀況的總體惡化局面始終沒有得到根本性改變。環(huán)境惡化的原因固然多樣，但僵化落后的環(huán)境治理體系和低效的環(huán)境治理能力是重要誘因，從某種意義上而言，當下中國環(huán)境問題本質上是一個政治問題。因此，厘清當代中國環(huán)境問題的政治過程顯然具有十分重大的理論和現實意義。

從結構上來看，環(huán)境政治過程是以環(huán)境為核心議題的各環(huán)境主體在環(huán)境政治系統(tǒng)過程中進行利益表達和綜合的一系列活動。在環(huán)境政治結構中，參與這一過程的主體包括個人和團體，其中團體是環(huán)境政治過程的主要參與者，按照團體屬性的不同，可以將其劃分為政治性團體、經濟性團體和社會性團體。

當代中國參與環(huán)境政治過程的政治性團體包括政黨、政府和政治性社團，其中中國共產黨和政府是核心團體。依據憲法的規(guī)定，中國共產黨處于領導核心地位，在環(huán)境政治過程中，黨主要是宏觀上的領導，黨通過合法途徑將自己的主張轉變?yōu)檎恼咭约胺煞ㄒ?guī)，例如在黨的十八大上，黨將中國特色社會主義事業(yè)由傳統(tǒng)的政治、經濟、文化、社會四位一體轉變?yōu)榘ㄉ鷳B(tài)在內的五位一體，黨通過將生態(tài)建設提高到中國特色社會主義建設重要組成部分的思路，明確了其在生態(tài)領域的訴求，即保障全體民眾的生態(tài)利益。

政府在環(huán)境政治過程中的作用更為直接，具體手段包括環(huán)境政策的制定、環(huán)境立法的推動、環(huán)境教育等等，特別需要提出的是，當前我國的環(huán)境立法體系主要是政府主導的行政性立法體系，國務院及各級政府的環(huán)境法規(guī)和規(guī)章是環(huán)境法律體系的主體部分。各類環(huán)境政治主體的利益訴求都集中到政府的環(huán)境決策等活動之中。政府內部對于環(huán)境政治過程的參與形式和力度并不相同。一般來說，中央政府負責環(huán)境法律法規(guī)的制定，地方政府負責制定本地方的環(huán)境法規(guī)和政策以及執(zhí)行中央的環(huán)境法規(guī)。由于中央和地方、地方與地方之間的經濟利益和環(huán)境利益并不完全一致，存在著沖突的一面，因此，在參與環(huán)境政治過程中，個別地方政府往往會選擇性執(zhí)法，甚至犧牲環(huán)境利益換取經濟利益。

當代中國的經濟性團體大體上可以分為國有企業(yè)和民營企業(yè)。國民經濟的命脈掌握在為數不多的國有大中型企業(yè)手中，這些國有大中型企業(yè)可以直接通過體制內的渠道向上級反映自己的利益主張，在環(huán)境議題上節(jié)能減排和排污權交易等是這些國有企業(yè)尤其是能源化工等重污染企業(yè)關注的重點問題，由于經濟轉型的難度較大，這些污染企業(yè)的利益與環(huán)保之間存在著天然的張力，因此這些企業(yè)極力向上級政府或者環(huán)保部門反映自己的利益關切。環(huán)保行業(yè)的民營企業(yè)主要通過向政府爭取環(huán)保優(yōu)惠措施來保障自身利益;污染類的民營企業(yè)借著政府招商引資的需求，往往在環(huán)保這一塊與地方政府達成妥協(xié)，個別地方政府默許這類企業(yè)的存在。此外，民營企業(yè)家還往往利用個人的人大代表和政協(xié)委員等身份提交相關議案，影響政府的環(huán)保措施。

環(huán)境NGO是參與環(huán)境政治過程的社會性團體的主要組織。我國環(huán)境NGO的活動主要表現為環(huán)保宣傳、教育以及影響來配合政府的環(huán)境決策?！白匀恢选钡摹白匀恢v堂”項目就是環(huán)保宣傳和教育的典型事例。環(huán)境NGO通過專業(yè)的環(huán)境知識給予政府在制定環(huán)境政策方面的意見和建議，同時監(jiān)督環(huán)境政策的執(zhí)行。在環(huán)境抗爭這一領域，目前環(huán)境NGO的表現并不突出，例如在寧波PX項目中，環(huán)保組織并沒有發(fā)揮應有的作用。

普通民眾個人參與環(huán)境政治過程的方式主要包括參加環(huán)境聽證會、環(huán)境訴訟、參與調解和環(huán)境抗爭。環(huán)境聽證會主要是涉及自身利益的重大項目上馬時開展的環(huán)境影響聽證會，民眾個人通過這種形式向政府反映自己的環(huán)境利益訴求，2006年3月開始生效的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》更是將公眾意見的收集列為環(huán)境影響評價的必要步驟，并規(guī)定了聽證會座談會的具體組織形式。環(huán)境訴訟主要指的是侵權責任法所規(guī)定的涉及到環(huán)境污染類的訴訟，如2005年的福建屏南污染訴訟就是當地民眾在中國政法大學污染受害者法律援助中心的幫助下通過集團訴訟的形式迫使當地化工廠停止侵害并作出賠償。調解包括行政調解、法院調解和人民調節(jié)委員會調解，通過公權力機關的居中調節(jié)，民眾與污染方達成妥協(xié)，《大氣污染防治法》對于環(huán)境糾紛的調解也作出了明確規(guī)定。環(huán)境抗爭則是一種體制外的參與方式，民眾通過集體散步乃至暴力抗爭等形式對政府施壓，向政府表達其利益訴求，如在PX抗議活動等鄰避活動中，民眾常采取此種形式向政府施加壓力。

在環(huán)境政治過程中，各主體之間圍繞著環(huán)境利益的分配進行著利益協(xié)商和博弈，主要表現為以下幾個關系：

一是政府與企業(yè)之間的環(huán)境利益關系。政府與企業(yè)在環(huán)境利益上存在著一致的一面，也存在著潛在的沖突。環(huán)保類企業(yè)的發(fā)展符合政府公共環(huán)境利益的訴求，對這類企業(yè)的發(fā)展政府給予了較大的支持。污染類企業(yè)的發(fā)展以犧牲公眾環(huán)境利益為代價，這與政府公共利益捍衛(wèi)者的身份相沖突，政府也制定了各類環(huán)境法規(guī)對這類企業(yè)的污染進行處理，但是由于這類企業(yè)往往是利稅大戶和就業(yè)大戶，其在當地經濟發(fā)展過程中影響較大，因此個別地方政府反而在GDP增長的壓力和誘導下與污染類企業(yè)形成利益同盟，共同抵制上級政府的環(huán)境政策。而中央政府對于大型污染類企業(yè)比如鋼鐵企業(yè)和煤炭企業(yè)更多地是要求其進行技術升級改造，對這類企業(yè)能夠進行制約的環(huán)境稅尚未設立，污染排放交易制度尚不完善。

二是企業(yè)與民眾之間的環(huán)境利益關系。在環(huán)境利益分配中，企業(yè)與民眾之間存在沖突。目前中國的經濟轉型尚未完成，污染類的工業(yè)企業(yè)仍然在國民經濟中占有較大比重，這類企業(yè)在選擇建廠地址時普遍遵循成本最小和抵抗最小原則，因此沒有考慮當地民眾的環(huán)境利益，結果民眾在交涉未果的情況之下，往往采取群體性事件的方式向政府施加壓力，各類鄰避運動即是此類環(huán)境群體性事件的典型形式。

三是政府與社會組織之間的環(huán)境利益關系。政府與社會組織在公共環(huán)境利益的保護方面存在著一致的趨向，但是出于對社會組織的管理，政府對環(huán)境類的社會組織既促進又限制。目前環(huán)境NGO的工作重心在環(huán)保理念和政府環(huán)保措施的宣傳上，而在具有實質性內容的各類環(huán)境抗爭上，環(huán)境NGO的作用往往難以盡情發(fā)揮。

四是不同區(qū)域地方政府之間的環(huán)境利益關系。之前的論述中提到中央政府與地方政府之間在環(huán)境利益上存在著一定的沖突，地方的經濟利益與國家環(huán)境公共利益存在著一定的沖突，這種沖突不僅體現在中央和地方政府之間，還體現在地方政府和地方政府之間，突出表現為東部發(fā)達地區(qū)和中西部欠發(fā)達地區(qū)政府間的環(huán)境利益沖突，東部發(fā)達地區(qū)以低廉的價格購買中西部的礦產類資源，在給當地造成環(huán)境污染之后又無實質性的生態(tài)補償，這也是當前中國環(huán)境不正義的典型表征。在河流上下游之間同樣存在著環(huán)境利益的博弈，上游迫于生存和經濟發(fā)展的壓力對當地的生態(tài)環(huán)境進行一定程度的利用以至于破壞，下游地區(qū)只能被動接受上游帶來的污染和環(huán)境惡化后果，上游地區(qū)經濟越落后越是破壞環(huán)境，越是破壞環(huán)境經濟也越落后，最終形成惡性循環(huán)。有學者通過相關數據研究發(fā)現，我國東部和中西部經濟聯(lián)系的日益緊密也帶來了東部向西部的污染轉移，而且對于西部地區(qū)來說，經濟轉移過程中引致的環(huán)境污染轉移彈性甚至強于“世界-中國”傳導機制 〔5 〕。

五是不同民族國家之間的環(huán)境利益關系。環(huán)境利益并不受國別的限制，相反，國際環(huán)境公共利益與每一個國際主體都緊密相關，全球氣候變暖、生物多樣性、國際河流的保護等都涉及到多個民族國家之間環(huán)境利益的協(xié)商。目前國際環(huán)境利益沖突主要表現為發(fā)達國家與發(fā)展中國家在環(huán)境利益和環(huán)境負擔分配過程中存在著不正義，發(fā)達國家消耗了更多的資源，排放了更多的污染物，卻要求發(fā)展中國家承擔同等的環(huán)境負擔，更有甚者，發(fā)達國家直接向發(fā)展中國家轉移污染企業(yè)和污染物，對發(fā)展中國家的環(huán)境利益直接構成損害。中國作為最大的發(fā)展中國家承受了發(fā)達國家要求減排的巨大壓力，污染類企業(yè)的引進對中國的環(huán)境利益也帶來了損害。

綜上所述，當代中國的環(huán)境政治過程中政府等公權力機關處于絕對優(yōu)勢地位，民間社會力量的參與明顯不足，民間社會組織的環(huán)境主張主要是通過提建議的方式來實現，難以通過結社等組織活動進行環(huán)境利益表達，公民個人環(huán)境利益表達的渠道有待拓寬。在國際環(huán)境利益的爭奪中，受制于不合理的國際經濟政治秩序，中國應有的發(fā)展權和環(huán)境利益受到一定程度的不合理限制。

從現實的環(huán)境狀況來看，此類環(huán)境政治過程帶來的環(huán)境治理狀況并不理想。環(huán)保部發(fā)布的《2013年中國環(huán)境狀況公報》顯示，僅就空氣質量而言，2013年京津冀和珠三角區(qū)域所有城市空氣質量均未達標，長三角區(qū)域僅舟山六項污染物全部達標。《2014年中國環(huán)境狀況公報》顯示，在全國開展空氣質量新標準監(jiān)測的161個城市中，僅有16個城市空氣質量年均值達標，145個城市空氣質量超標。耶魯大學環(huán)境法律中心發(fā)布的2014年的環(huán)境績效指標（EPI）顯示，在178個國家中，我國排名第118位，遠低于國際平均水平。雖然根據環(huán)境庫茲涅茨曲線來看，一國經濟發(fā)展初期，隨著經濟水平的改善，環(huán)境惡化程度會加劇，但仍不能忽視環(huán)境管理水平低下在導致環(huán)境惡化的眾多誘因中的作用。有學者就認為，當今中國環(huán)境惡化的根本原因在于高度集中的政治、高度放肆的經濟、高度分裂的社會，正是由于這種“政經一體化”的存在導致環(huán)境在“保護”中惡化 〔6 〕。

顯然，當代中國的環(huán)境惡化與環(huán)境政治過程緊密相關，中國的環(huán)境政治過程是導致環(huán)境污染眾多誘因中至關重要的一個。從政府有效性角度出發(fā)，無論采取什么樣的環(huán)境政治模式，只要能夠維護和促進環(huán)境公共利益，那么這種環(huán)境治理路徑便是可取的 〔7 〕。不同于環(huán)境個人利益，環(huán)境公共利益本身更多地表現為創(chuàng)建和維護環(huán)境政治制度。無論是馬克思主義的階級利益還是本特利主張的集團競爭，這種環(huán)境公共利益本身的創(chuàng)建都是致力于創(chuàng)設一套有效的制度體系，通過高度制度化的組織機制完成環(huán)境公共利益的凝聚。當今中國環(huán)境政治過程的形成具有獨特的歷史和現實邏輯，值得認真探究。

三、當代中國環(huán)境政治過程的動力機制

當代中國環(huán)境政治過程的形成機制復雜，回溯歷史可以發(fā)現，這種獨特的環(huán)境政治過程的形成與強國家傳統(tǒng)緊密相關。這種強國家傳統(tǒng)，經過“五四”時期的強化，到中國共產黨的建立始終存在。從現實利益政治視角出發(fā)，環(huán)境政治過程的本質在于環(huán)境利益的分配，這種分配關系不僅包括國內政府與社會組織、政府與個人之間的環(huán)境利益分配，還包括中國與發(fā)達國家、國際組織之間的環(huán)境利益分配。多重環(huán)境利益的分配格局決定著各環(huán)境主體的行為方式和策略選擇，最終型構了環(huán)境政治過程。

第一，國家社會生態(tài)關系視域下的政府主體間利益博弈是我國環(huán)境政治過程形成的重要誘因。根據拉斯韋爾對政府政策的理解，政策即為價值的權威性分配，因此環(huán)境政策本身便是環(huán)境價值和利益的分配，這種分配的主體從當代中國政府層面來看主要是中央政府以及各個地方政府。中國環(huán)境政策的制定和執(zhí)行主體是各級政府，圍繞著環(huán)境議程，各政府主體間展開了競爭與合作，這種博弈的過程雖然受到單一制國家結構形式的制約，但是各政府主體間的環(huán)境利益博弈是客觀存在的，尤其是改革開放以來，利益和觀念的多元使得各地方政府主體具有更強的博弈動力和能力。

這種博弈表現為兩種主要形式，其一，中央與地方之間的環(huán)境利益博弈。中央政府原則上負責全國范圍內環(huán)境政策的制定，地方政府負責本地方環(huán)境政策的制定以及執(zhí)行中央政府的環(huán)境政策，二者之間雖然有著明確的隸屬關系，但是在環(huán)境議程上常常存在著一定的競爭與合作，地方政府對國家環(huán)境政策的選擇性執(zhí)法便是這一博弈的典型表現。中央政府從對整個國家環(huán)境狀況負責的層面制定環(huán)境政策，必然涉及各地方政府的環(huán)境利益，這種環(huán)境利益不僅表現為眼前利益，還包括長遠利益，這種整體與部分、眼前與長遠利益的協(xié)調過程極其復雜，因此在現實的環(huán)境政治過程中普遍存在著環(huán)境執(zhí)法難度較大的問題。其二，地方政府之間的環(huán)境利益博弈。當代中國地方政府無論在環(huán)境問題的現狀還是環(huán)境治理能力方面都存在著較大的差異，而環(huán)境問題本身并不局限于各行政區(qū)劃一地，常常要涉及多個行政區(qū)域，因此，在應對環(huán)境問題時各地方政府必須加強協(xié)作，但如何協(xié)同治理環(huán)境問題不僅涉及環(huán)境治理的能力建設，更為關鍵的是各地方政府間環(huán)境利益和環(huán)境負擔的分配，例如霧霾問題的治理以及跨區(qū)域河流等的治理都涉及到環(huán)境利益的分配。我國省際地方政府間的環(huán)境政策競爭具有如下兩個特點：（1） 防守型的地方保護主義，即以固化本地資源和避免地方利益稀釋為主要策略;（2） 從單一目標向多元目標的轉化，即從只考慮直接影響的粗放型競爭策略向同時考慮直接和間接影響的集約型競爭策略轉化 〔8 〕。政府主體間的博弈很大程度上受國家-社會-生態(tài)關系的影響，在強國家的影響下，中央無疑處于博弈的優(yōu)勢地位，但地方的特殊存在也不容忽視，各政府主體間的利益博弈成為中國環(huán)境政治過程形成的重要誘因。

第二，國家與社會環(huán)境利益的分配格局是當代中國環(huán)境政治過程中“強國家-弱社會”局面形成的重要原因。從宏觀上來看，當代中國環(huán)境利益的分配中，政府居于主導地位，社會組織的環(huán)境利益所占比重較小，這一分配格局的形成有著現實原因：一方面，政府作為公共利益代表，在環(huán)境利益的分配中具有天然的優(yōu)勢地位，包括社會組織在內的社會力量所代表的部分環(huán)境利益訴求難以與代表整體環(huán)境利益訴求的國家進行對抗;另一方面，與社會力量相比較，國家在環(huán)境事務中有著更大的話語權，可通過環(huán)境法律法規(guī)的制定確保其環(huán)境利益的實現，而社會力量的資源動員能力顯然難以支持其進一步擴大環(huán)境利益愿望的實現。但是，社會環(huán)境利益也絕不能被忽視，因為當代中國環(huán)境問題的治理需要多元主體的參與，社會力量的參與對于環(huán)境問題的解決意義重大。在環(huán)境治理過程中，政府管制、排污權交易、志愿協(xié)議等手段近些年來得到重視，這些手段對于環(huán)境績效的提高有著較大的意義，能夠促使我國環(huán)境政策的科學性得到提高，但是，環(huán)境政策的民主性更為重要，政府在環(huán)境問題上對民眾負責、民眾在環(huán)境問題上能對政府進行制約則是中國環(huán)境問題解決的關鍵所在，如果缺乏這種制約機制的建構，那么不管是政府管制還是排污權交易等環(huán)境治理手段都難以真正落實，環(huán)境污染惡化的局面也難以得到徹底扭轉。因此，社會環(huán)境利益的保障不僅事關社會主體自身的發(fā)展，更關系到國家環(huán)境治理績效的提升，但是社會環(huán)境利益不能突破國家環(huán)境利益的框架，國家環(huán)境利益之下的社會環(huán)境利益的發(fā)展是導致環(huán)境政治過程中強國家弱社會局面存在的重要原因。

第三，日益增長的個體環(huán)境利益訴求與其實現機制不暢之間的矛盾是環(huán)境政治過程中個體采取環(huán)境抗爭形式的內在原因。隨著公民環(huán)境保護意識的覺醒，公民個體的環(huán)境利益訴求日益增長，然而現實的公民環(huán)境利益實現機制難以滿足這一利益訴求的要求，特別是司法渠道不暢制約了民眾參與環(huán)境政治過程。在環(huán)境糾紛和沖突加劇的情況下，環(huán)境訴訟類案件卻依然較少，最終形成民眾環(huán)境權益得不到保障、環(huán)境糾紛日益增多，而環(huán)境訴訟數量卻依然未成比例增長的吊詭局面，究其原因就在于環(huán)境訴訟普遍存在著“立案難、取證難、判決難、執(zhí)行難”的困難，民眾難以通過司法途徑進行環(huán)境維權，因此寧愿采取上訪、群體性沖突等形式表達環(huán)境利益訴求。公益訴訟制度的缺失使得公民個人和非政府組織難以進行訴訟，而目前的民事訴訟和行政訴訟對于環(huán)境糾紛受理的門檻過高，最終導致民眾和社會組織難以通過司法途徑保障自身環(huán)境利益和公共環(huán)境利益，進而參與環(huán)境政治過程。

第四，國際環(huán)境利益的一致與沖突是當代中國環(huán)境政治過程中國際因素作用的內在原因。環(huán)境問題不僅是民族國家一國內部的問題，也是關系到多國甚至全球的國際性問題，比如跨國河流治理、生物多樣性問題和全球變暖等。跨國環(huán)境問題的治理需要多個民族國家和地區(qū)之間的相互協(xié)作，這種相互協(xié)作不僅僅涉及環(huán)境治理技術的交流，還包括環(huán)境治理協(xié)作機制的建設。這種協(xié)作治理機制的建設需要相關民族國家和地區(qū)就共同關心的環(huán)境問題進行合作，合作的背后是國際環(huán)境利益的一致。正是因為存在著共同的環(huán)境利益，各個國際主體之間才能進行環(huán)境事務的協(xié)商與合作。然而，國際環(huán)境事務中還存在著沖突的一面，在國際河流治理、全球大氣治理等事務中，各個國際主體間進行了長期博弈，達成了包括《京都議定書》在內的一系列國際環(huán)境公約，但有些國家卻始終未承諾遵守《京都議定書》所規(guī)定的減排義務，廣大發(fā)展中國家的生存和發(fā)展權利未得到應有的保障。區(qū)域和全球環(huán)境事務的協(xié)作給中國環(huán)境利益的維護帶來了便利條件，同時國際環(huán)境義務也對中國的發(fā)展提出了新的要求，因此，在中國環(huán)境政治過程中，政府必須承擔相應的國際環(huán)境義務，在共同但有區(qū)別的原則指導下，捍衛(wèi)中國應有的發(fā)展權利和環(huán)境利益。

四、當代中國環(huán)境政治過程的優(yōu)化路徑

我國早已進入風險社會，以環(huán)境利益沖突為代表的群體性事件頻發(fā)早已引起整個國家與社會層面的廣泛關注，而決定這一集體行動總體性質和走向的最為重要的因子就是政府在這所謂“集體性事件多發(fā)期”中所展現出來的對此類集體行動的制度化能力 〔9 〕301。當代中國環(huán)境政治過程內在蘊含著環(huán)境利益競爭的緊張關系，環(huán)境利益與經濟利益時有沖突，在這一環(huán)境政治過程中，弱勢群體的環(huán)境利益亟需制度保障，與發(fā)達國家相對的國家環(huán)境利益和發(fā)展權利也同樣需要拓展，只有對環(huán)境利益進行系統(tǒng)的優(yōu)化和重組，才能實現環(huán)境政治過程的良性發(fā)展。筆者認為，以下措施的采取不失為當代中國環(huán)境政治過程的優(yōu)化路徑。

第一，依法規(guī)制政府環(huán)境行動，牽住環(huán)境政治過程優(yōu)化的“牛鼻子”。我國環(huán)境政治過程中政府的權重過大，但這不是問題的關鍵所在，不管是自由主義的小政府，還是福利國家的大政府，關鍵在于政府是否是一個負責的政府，民眾能否通過有效途徑對其進行監(jiān)督和制約。當代中國環(huán)境政治過程就是一個環(huán)境利益表達和實現的政治過程，在這一政治過程中，政府處于利益綜合者的特殊地位，確保政府的自主性，使其對民眾負責，才能確保環(huán)境管制、排污權交易等措施的效果落到實處，也只有依法規(guī)制政府環(huán)境行動才能確保政府不為利益集團所綁架，真正做到為人民服務。依據亨廷頓政治制度化適應性﹑復雜性、自主性、內聚力的標準 〔10 〕11-18，以政府為核心的環(huán)境制度建構任重道遠。依法規(guī)制政府環(huán)境行為要求在既有的制度框架中完善人民代表大會制度，使各級人大代表逐步專業(yè)化，使代表與選民之間的聯(lián)系常態(tài)化，充分保障各級人大代表包括質詢權在內的各種權利，使其真正做到監(jiān)督政府，對政府進行制約，使各級政府的環(huán)境行為限定在憲法和法律的范圍內，避免非法侵占社會和個人的環(huán)境利益。2015年6月，國務院法制辦公室發(fā)布了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》，對環(huán)境稅收的納稅主體、計稅依據、應納稅額、征收管理等問題作了具體規(guī)定，這一舉措對于下一步開征環(huán)境稅﹑規(guī)范政府環(huán)境行為具有重要意義。

第二，大力推動環(huán)境NGO等社會組織的發(fā)展，增強民間環(huán)保組織在環(huán)境事務中的話語權，切實保障社會環(huán)境利益的實現。環(huán)境NGO是環(huán)境政治過程的重要參與者，是環(huán)境治理的重要力量，賦予環(huán)境NGO更大的自主權和發(fā)揮空間，有助于優(yōu)化環(huán)境政治過程。環(huán)境NGO的發(fā)展要求政府在環(huán)境NGO的設立、活動等各個方面予以支持，破除環(huán)境NGO發(fā)展的體制性障礙，在此基礎上逐步提高環(huán)境NGO的專業(yè)水平和志愿精神，克服傳統(tǒng)第三部門失靈的內在缺陷，同時加強其與國際環(huán)保組織的交流與合作。環(huán)境NGO的發(fā)展不僅要求其推動政府環(huán)境決策科學化和民主化水平的提升，而且要求其能夠對政府以及其他組織的某些不利于環(huán)境保護的行為進行實質性監(jiān)督，這將是未來環(huán)境NGO發(fā)展的重要趨勢。

第三，逐步完善環(huán)境訴訟制度，保障公民個體的環(huán)境利益。環(huán)境權利和生存權、發(fā)展權一樣都是公民權利的重要組成部分，作為個體的公民可以通過向政府反映問題、參與環(huán)境社會組織等手段參與環(huán)境政治過程、維護自己的環(huán)境利益，但是作為公民環(huán)境權利救濟最終保障的司法制度的完善則更具有直接性和根本性意義。建立和完善環(huán)境公益訴訟制度，使公民能夠通過訴訟的形式參與環(huán)境政治過程，完善相關的環(huán)境侵權訴訟制度，鼓勵社會中介組織在環(huán)境侵權事實的鑒定等方面對受害人進行司法援助，最終確保公民環(huán)境權利的救濟得到實現。

第四，努力參與國際環(huán)境事務，為我國環(huán)境利益的保障爭取更為有利的外部國際環(huán)境。我國環(huán)境利益的保障需要國際環(huán)境的合作，同樣全球環(huán)境治理也離不開我國作用的發(fā)揮。在共同但有區(qū)別的原則指導之下，我國政府在承擔相應的國際環(huán)境義務之外，應當努力參與國際環(huán)境事務，為包括自身在內的廣大發(fā)展中國家爭取更多的發(fā)展空間和環(huán)境利益，逐步改變既有的不合理的國際環(huán)境治理機制，為更為公正的國際經濟政治新秩序的構建貢獻力量。

環(huán)境問題作為一個全球性議題的存在，是整個人類所面臨的一個普遍性難題，歷史上環(huán)境問題一直存在，但工業(yè)革命之后，環(huán)境問題越來越嚴重。不過，基于各國獨特的自然社會條件，環(huán)境問題在各國的表現又不相同，而且環(huán)境問題本身不僅是一項客觀的現實問題，同時也是一個概念建構的過程。筆者通過國家-社會-生態(tài)關系的視角，對當今中國的環(huán)境政治過程進行解構和解讀，旨在揭示我國環(huán)境政治過程的地方性特征，進而厘清環(huán)境治理體系建構和治理能力提升的思維向度。當然，我國環(huán)境治理體系建構和治理能力提升與整個國家治理體系建構和治理能力提升緊密相關，環(huán)境政治過程更與政治過程本身密不可分，隨著國家-社會-生態(tài)關系良性互動的逐步形成和政府環(huán)境利益的依法規(guī)制，我國的環(huán)境政治過程必將得到進一步優(yōu)化，環(huán)境治理績效也將顯著提升。

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責任編輯 周 榮