王明睿 劉琳

[摘 要]文章闡述了我國土地財政的由來，探討了土地財政的正面與負面影響，并采用各省區(qū)面板數(shù)據(jù)分析了土地財政規(guī)模與城市化進程的關系。研究表明，土地財政對城市化進程有積極作用，但若不對其規(guī)模進行控制，必然產(chǎn)生諸多不利影響。在此基礎上，文章提出了合理的政策建議。

[關鍵詞]土地財政；城市化；面板回歸；相關性

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城市化是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程。我國的城市化進程主要開始于改革開放以后，具有起步晚、起點低、速度快的特點?！?012中國新型城市化報告》顯示我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厥状纬^50%，這標志著中國發(fā)展進入了一個新的成長階段，城市化成為繼工業(yè)化之后推動經(jīng)濟社會發(fā)展的新引擎。

在我國的城市化進程中也存在諸多問題。城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構布局不合理，城鄉(xiāng)戶籍制度、教育制度和社會保障制度的隔離，要素市場不完善，這些都阻礙城市化的健康持續(xù)發(fā)展。土地作為重要的生產(chǎn)要素，對城市化起著舉足輕重的作用。土地財政在初期對城市化有促進作用，但如果不對其規(guī)模進行控制，過度的土地財政就會成為城市化進程中的攔路虎。

1 土地財政及其來源

計劃經(jīng)濟時期，我國城市土地和農(nóng)村集體土地的所有權與使用權是統(tǒng)一的，土地配置只要依靠行政劃撥。隨著改革開放的進行，傳統(tǒng)的土地無償使用制度已經(jīng)不能適應市場經(jīng)濟對土地要素的需求。政府為此進行了一系列以土地市場化為目的的改革，之前單一的土地權利制度也逐漸被打破。

國土資源部在2002年發(fā)布了關于國有土地使用權招標、掛牌和拍賣的規(guī)定，強調(diào)了城市經(jīng)營性用地（商業(yè)與居?。┏鲎尩姆绞健５ㄒ?guī)沒有對土地溢價的分配做出明確規(guī)定，作為連接城鄉(xiāng)土地供需雙方的唯一紐帶，地方政府利用行政權力和制度缺陷，壟斷土地一級市場，扭曲土地價格，獲取大部分土地收益形成土地財政。它們通常以低成本征收農(nóng)業(yè)用地，之后或通過市場價格轉(zhuǎn)手獲得可觀的級差地租，或在平整開發(fā)之后以招、拍、掛等形式在二級市場出讓獲得高額差價，由政府主導的土地資本化由此產(chǎn)生。

2 土地財政對城市化的影響

2 1 正面影響

我國城市化由“政府主導”的驅(qū)動作用大于“市場經(jīng)濟自然演變”的驅(qū)動作用。政府提供廉價土地招商引資，可以促進投資增長和經(jīng)濟擴張，帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生經(jīng)濟聚集效應。隨之發(fā)展起來的房地產(chǎn)和建筑業(yè)，為城市擴張?zhí)峁┝嘶A與保障。同時，土地財政在一定程度上解決了資金流動問題，房產(chǎn)與土地成為銀行的優(yōu)質(zhì)抵押品，促進銀行的信貸擴張，增加了實體經(jīng)濟的活力。

2 2 負面影響

土地財政在初期促進了城市化進程，但隨其規(guī)模不斷擴大，各種弊端也逐漸顯現(xiàn)。我國之所以產(chǎn)生政府主導的土地資本化，是因為政府利用行政權力與制度壟斷，以非市場化的手段扭曲了土地價格。這種違背市場規(guī)律的做法不能維持經(jīng)濟長期穩(wěn)定的發(fā)展，也給城市化進程帶來了負面影響。

作為預算外項目，土地財政收入受增量供給和開發(fā)商需求影響較大，具有不穩(wěn)定的特征。地方政府過度依賴土地財政，不利于維持收支平衡，導致財政結(jié)構脆弱，也不能為城市基礎設施建設提供穩(wěn)定的資金來源。土地征收過程缺乏法律程序上的有力約束，造成房價節(jié)節(jié)攀升、耕地流失、土地資源緊缺與閑置浪費并存，與拆遷和失地有關的群體性事件頻繁發(fā)生。

3 實證分析

為定量分析土地財政規(guī)模對城市化水平的影響，本文采用2003年至2011年各省、自治區(qū)和直轄市的面板數(shù)據(jù)進行研究。被解釋變量為各地區(qū)單位面積土地出讓金收入，用以衡量當?shù)赝恋刎斦?guī)模，數(shù)據(jù)來自《國土資源統(tǒng)計年鑒》。解釋變量為非農(nóng)業(yè)人口比例，用以衡量城市化水平，數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》。

為了更好地反映在我國不同區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況下土地財政規(guī)模對城市化進程的不同影響，本文將數(shù)據(jù)分為東部、中部和西部三組單獨研究。

對數(shù)據(jù)進行平穩(wěn)性檢驗，結(jié)果表明，使用Levin Lin Chu方法進行單位根檢驗，表明序列平穩(wěn)，可直接對數(shù)據(jù)進行面板回歸。該面板數(shù)據(jù)的橫截面單位較多，因此宜采用固定效應模型。經(jīng)HAUSMAN檢驗，序列也符合固定效應模型標準。

使用Eviews軟件進行回歸，回歸結(jié)果中INCOME的系數(shù)均為正，并在1%的置信水平下顯著，且擬合度較好。說明土地財政對城市化有正向作用。土地財政規(guī)模越大，總體城市化水平越高。同時，比較三組系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，絕對值由東部、中部到西部依次遞增，即當下土地財政對城市化的影響作用在中西部地區(qū)更為明顯。

我國東部地區(qū)經(jīng)濟起步較早，城市化水平較高，在土地財政規(guī)模擴大的過程對城市化進程的正向作用也逐漸減小。中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和城市化水平相對于東部地區(qū)依然很低，因此在土地財政中獲得了較大的邊際效用。

4 結(jié) 論

本文旨在揭示土地財政規(guī)模與城市化進程的關系。依靠土地財政的城市化進程不能長久，要保障城市化的健康發(fā)展，就做出合理的改變。首先，要改革不合理的地方官員考核體系，摒棄唯GDP是從的政績評價標準；其次，要改革現(xiàn)有中央地方分稅體制，合理劃分財權事權。既要保證中央財政收入，又要平衡地方財權與事權；再次，要為地方政府開辟籌集發(fā)展資金的新渠道。建議改革土地相關稅費，使地方政府在土地交易中獲得長期穩(wěn)定收入；最后，發(fā)展新的城市空間時，應制定科學合理的城市土地利用規(guī)劃，使城市建設從一開始就走在健康發(fā)展的軌道上。

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