住房公積金支持保障房建設(shè)的問題研究

詹嘉瑜

[摘要]為了擴(kuò)大保障性住房的建設(shè)規(guī)模，降低融資成本，提高住房公積金的資金利用率，我國提出用住房公積金貸款支持保障房建設(shè)。如今這項(xiàng)工作實(shí)施近6年，雖然住房公積金的資金運(yùn)用率和增值收益有所提升，但保障房項(xiàng)目貸款的發(fā)放量尚且不足，各個(gè)試點(diǎn)城市間的支持力度存在較大的差距。為了能夠繼續(xù)擴(kuò)張公積金的這一投資渠道，不僅需要完善的法律法規(guī)依據(jù)、專業(yè)性強(qiáng)的管理主體，更需要政府強(qiáng)大的支持。解決了這些問題，才能更有效、更充分、更安全地利用公積金貸款支持保障房建設(shè)，真正解決資金沉淀和擴(kuò)大保障房建設(shè)兩大難題。

[關(guān)鍵詞]住房公積金；保障性住房；資金運(yùn)用率；增值收益

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.155

1引言

為了緩解住房矛盾和社會(huì)矛盾，提高人民生活水平，保障人民的住房，我國對住房保障的問題越來越重視，加快建設(shè)保障性住房成為了解決住房矛盾的一個(gè)重要手段。2011年3月全國“兩會(huì)”審議通過的“十二五”規(guī)劃指出截至2015年為止，要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居房3600萬套，2011年1000萬套，2012年1000萬套，2013—2015年1600萬套，使保障性住房的覆蓋率達(dá)到20%。相比前幾年，保障房的建設(shè)規(guī)模有所增加，但是目前來看，保障房的建設(shè)力度仍然不夠大。由于利潤率低，資金回流慢，社會(huì)企業(yè)參與保障房建設(shè)的熱情不高，再加上資金來源少，缺乏有效的金融支持，造成了保障房建設(shè)資金的匱乏。

與保障性住房資金匱乏不同，我國住房公積金長期存在大量資金閑置、資金利用率低的問題。住房公積金制度，是在20世紀(jì)90年代初期，中國住房制度由計(jì)劃體制主導(dǎo)向市場體制主導(dǎo)的演變過程中，在借鑒新加坡公積金制度的基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的住房金融制度創(chuàng)新。自從1991年上海市在全國率先建立了住房公積金制度以來，我國公積金制度的發(fā)展速度和規(guī)模不斷壯大。住房公積金制度在對中國住房體制市場化改革發(fā)揮積極的推動(dòng)作用的同時(shí)，也暴露了自身的一些弊端，其中一個(gè)突出的問題就是公積金閑置資金量過大。對此，2009年10月住建部發(fā)布了《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），指出在不影響公積金正常業(yè)務(wù)進(jìn)行的前提下，可以利用部分結(jié)余資金貸款支持保障房建設(shè)。這樣既調(diào)動(dòng)了閑置資金，使資金增值，又彌補(bǔ)了保障房建設(shè)的資金缺口，至今已經(jīng)在93個(gè)試點(diǎn)城市開展此項(xiàng)工作。

2住房公積金貸款支持保障房建設(shè)的現(xiàn)狀

2.1保障性住房項(xiàng)目貸款發(fā)放情況

住建部曾在2007—2009年，連續(xù)3年發(fā)布全國住房公積金管理情況通報(bào)。時(shí)隔6年，住建部在2015年又再次公開披露了全國住房公積金管理運(yùn)行情況。2014年全年發(fā)放試點(diǎn)項(xiàng)目貸款143.21億元。其中，經(jīng)濟(jì)適用住房45.72億元，棚戶區(qū)改造安置用房45.76億元，公共租賃住房51.73億元。截至2014年年末，累計(jì)發(fā)放試點(diǎn)項(xiàng)目貸款775.80億元。其中，經(jīng)濟(jì)適用住房209.60億元，棚戶區(qū)改造安置用房313.21億元，公共租賃住房252.99億元。累計(jì)收回項(xiàng)目貸款本金324.94億元，項(xiàng)目貸款余額450.86億元。目前共有93個(gè)試點(diǎn)城市，試點(diǎn)項(xiàng)目439個(gè)，平均每個(gè)城市有4～5個(gè)保障房項(xiàng)目，平均累計(jì)發(fā)放貸款8億多元，由此可以看出，對保障房項(xiàng)目的貸款力度并不是很大，還有較大額度可以提升。為了直觀地分析試點(diǎn)城市的項(xiàng)目貸款情況，在此列舉了杭州、廈門、攀枝花、上海四個(gè)城市的保障房項(xiàng)目貸款發(fā)放情況，杭州、廈門、攀枝花、天津?qū)儆诘谝慌圏c(diǎn)城市，2010年開始發(fā)放貸款，上海是第二批試點(diǎn)城市之一，從2011年開始發(fā)放貸款。

圖1四城市公積金對保障房項(xiàng)目貸款發(fā)放情況

圖1顯示累計(jì)發(fā)放最多的是上海市，共88.54億元，占全國累計(jì)發(fā)放金額的11.4%，支持項(xiàng)目15個(gè)，總面積192.9萬平方米。其次是天津市，累計(jì)發(fā)放24.2億元，支持項(xiàng)目7個(gè)，攀枝花市累計(jì)發(fā)放9.66億元，支持項(xiàng)目17個(gè)，總面積78.25萬平方米?？梢园l(fā)現(xiàn)，住房公積金確實(shí)對保障房建設(shè)的融資問題有所幫助，但各城市之間的項(xiàng)目貸款執(zhí)行情況的差距較大，尤其是一些二、三線城市的貸款發(fā)放額較低，沒有充分利用資金用于保障房建設(shè)，所支持的保障房項(xiàng)目數(shù)也比較少。

2.2住房公積金資金運(yùn)用率現(xiàn)狀

全國公積金年度報(bào)告顯示，2014年，全國住房公積金繳存總額達(dá)到了74852.68億元，繳存余額為37046.83億元，比2008年增長了2倍多。資金運(yùn)用率，即貸款余額與國債余額之和占繳存余額的比例，與2008年的53.54%相比，提高了近20%。但資金運(yùn)用率的提高主要是由個(gè)貸余額的增長拉動(dòng)的，2009年開始，中國房地產(chǎn)市場急速繁榮，剛性需求的上漲使公積金個(gè)人住房貸款增加，2014年的個(gè)貸余額比2008年增長了318.79%，導(dǎo)致資金運(yùn)用率提升，見下表。

雖然2010年起部分試點(diǎn)城市開始發(fā)放保障性住房項(xiàng)目貸款，但發(fā)放的規(guī)模不大，2014年年末，項(xiàng)目貸款余額450.86億元，僅占繳存余額的1.22%，對資金運(yùn)用率的提升沒有起到明顯的作用。根據(jù)《實(shí)施意見》，試點(diǎn)城市在優(yōu)先保證繳存職工提取和個(gè)人住房貸款、留足備付準(zhǔn)備金的前提下，可將50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金用于發(fā)放保障性住房建設(shè)貸款。2006年以來，公積金沉淀資金的總額不斷增加，2008年增加到3193億元，2012年沉淀資金達(dá)到9000億。若按50%計(jì)算，可用于保障房建設(shè)貸款的資金仍有相當(dāng)大的額度，資金運(yùn)用率具有很大的提升空間。

2.3住房公積金增收收益情況

在現(xiàn)有制度規(guī)定下，住房公積金的投資渠道非常有限，主要投向住房公積金個(gè)人住房貸款、銀行存款和國債，其中個(gè)人住房貸款為主要投資渠道。這種單一的投資方向，使公積金的使用受到嚴(yán)重制約。如果房地產(chǎn)市場形勢好，購房者多，則公積金的利用率高；如果房地產(chǎn)市場不景氣，購房者需求受到抑制，則公積金貸不出去，資金利用率就會(huì)下降。單一的投資渠道受到房地產(chǎn)市場行情的嚴(yán)重制約。如今，投資保障房項(xiàng)目建設(shè)為公積金開拓了一個(gè)新的投資渠道，一定程度上豐富了住房公積金投資組合，完善了資金使用結(jié)構(gòu)。

住房公積金的增值收益主要來源于存貸款利差，按照《實(shí)施意見》的規(guī)定，開展利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)，貸款利率以五年期以上個(gè)人住房貸款利率作為基礎(chǔ)參數(shù)，上浮10%計(jì)入。顯然，住房公積金貸款支持保障房建設(shè)有利于資金的保值增值。以上海、天津、杭州為例，發(fā)現(xiàn)其增值收益率呈現(xiàn)相似的波動(dòng)見圖2。

圖22008—2014年上海、天津、杭州住房公積金增值收益率變動(dòng)

2011年公積金增值收益率產(chǎn)生較大幅度的下降，可能是由于當(dāng)時(shí)各城市相繼實(shí)行限購政策，一定程度上打壓了住房貸款的需求，而貸款利息收入又是公積金最主要的收益來源，導(dǎo)致公積金增值收益下降。從時(shí)間上看，增值收益率確實(shí)在開拓了保障房建設(shè)這一投資渠道后開始上漲，但是從各城市的項(xiàng)目貸款發(fā)放量和回收量來看，項(xiàng)目貸款并未對增值收益率增長產(chǎn)生大的推動(dòng)作用。上海作為本文舉例中累計(jì)發(fā)放保障房項(xiàng)目貸款最多的城市，2011—2014年的項(xiàng)目貸款利息收入平均僅占公積金業(yè)務(wù)收入的1.73%，而個(gè)貸利息收入平均占比80.82%，由此看來，公積金支持保障房建設(shè)這一舉措實(shí)行尚不到位，因此也未對公積金增值收益做出充分的貢獻(xiàn)。

3住房公積金貸款支持保障房建設(shè)存在的問題

通過上文對住房公積金貸款支持保障房建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)該舉措實(shí)行的時(shí)間較短，收效尚不明顯，各試點(diǎn)城市還處于起步階段，在落實(shí)過程中都較為謹(jǐn)慎微行，為了各城市能夠繼續(xù)擴(kuò)展保障房項(xiàng)目貸款這一公積金運(yùn)用渠道，需要解決一些已經(jīng)存在問題，并且防范今后可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1相關(guān)法律依據(jù)尚未完善

根據(jù)1999年頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》對住房公積金的定義和使用范圍的界定，住房公積金屬于職工個(gè)人所有，只能用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個(gè)人不得挪作他用。另外，2002年重新修訂后的管理?xiàng)l例也明確了住房公積金只能將其增值收益用作廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金的規(guī)定。根據(jù)這些條例，住房公積金的所有人是繳存職工。然而住房公積金支持保障性住房建設(shè)，是用住房公積金直接投資建設(shè)保障房，貸款對象不是公積金的繳存者，建成的保障房的享受者也不都是公積金所有者，這實(shí)際上已超過條例的規(guī)定。而現(xiàn)階段關(guān)于住房公積金可以用于保障房建設(shè)并沒有明確的法律條文規(guī)范或許可，僅靠《實(shí)施意見》給予通知，是一項(xiàng)行政指令，法律效力低。因此現(xiàn)階段的住房公積金應(yīng)用于保障房的做法是缺乏法律依據(jù)的，這也是現(xiàn)在社會(huì)上爭論住房公積金是否能夠應(yīng)用于保障房建設(shè)的關(guān)鍵所在。

3.2保障房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量監(jiān)控

利用住房公積金閑置資金投資保障性住房建設(shè)是一項(xiàng)比較復(fù)雜的制度，涉及公積金管理部門、城市政府、城市住房保障部門、項(xiàng)目承包商以及城市中低收入家庭等多個(gè)對象，一旦制度設(shè)計(jì)不完善，就會(huì)對某一方或多方利益產(chǎn)生不利影響。比如保障性住房項(xiàng)目審批不嚴(yán)格，使不符合保障房規(guī)定的項(xiàng)目獲得公積金貸款；項(xiàng)目承建單位的確定不符合招標(biāo)制度，使資質(zhì)低的開發(fā)商承建項(xiàng)目；建成后的保障房租賃制度不嚴(yán)密，使不符合規(guī)定的家庭可以租賃保障房，而真正低收入家庭卻無法享受政策補(bǔ)貼等。同時(shí)，需要保證保障性住房的質(zhì)量，一方面保護(hù)了保障房享有者，即中低收入者的利益；另一方面保障了住房公積金資金的安全性，防止開發(fā)商違約，產(chǎn)生不良貸款。這就需要住房公積金管理中心加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格監(jiān)控項(xiàng)目的進(jìn)度和質(zhì)量，維護(hù)各方利益，這就對住房公積金管理中心的專業(yè)性和風(fēng)險(xiǎn)控制能力提出了較高的要求。

3.3管理環(huán)節(jié)薄弱

住房公積金支持保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款業(yè)務(wù)活動(dòng)，實(shí)行住房公積金管理委員會(huì)審議、試點(diǎn)城市人民政府審批、住房公積金管理中心運(yùn)作、受委托銀行辦理相關(guān)金融業(yè)務(wù)的操作流程，基本維持了住房公積金的管理運(yùn)作模式，只有貸款發(fā)放方面是通過委托銀行來實(shí)現(xiàn)的，在整個(gè)過程中，受托銀行較少考慮貸款風(fēng)險(xiǎn)，只負(fù)責(zé)將貸款發(fā)放出去，至于貸款對象、貸款金額、貸款期限等問題就很少關(guān)心，這種貸款管理模式較為粗放。然而，我國住房公積金管理中心是一個(gè)事業(yè)單位，不是有自有資產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)，缺乏專業(yè)的金融人才，不具備進(jìn)行金融活動(dòng)的資質(zhì)、信用和承擔(dān)責(zé)任的能力，更缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制的能力，但卻行使著金融機(jī)構(gòu)的職能，且不接受類似于金融機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管。公積金投入保障性住房動(dòng)輒上億元，而且業(yè)務(wù)上的復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過個(gè)人貸款，所要求的風(fēng)險(xiǎn)控制能力更高，住房公積金管理中心承擔(dān)了超越其自身能力的負(fù)擔(dān)，其能否保證資金的安全是需要考慮的一個(gè)重大問題。

4政策建議

第一，政府提供強(qiáng)有力的支持。1991 年為解決城市居民的住房問題，中國借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)了住房公積金制度，最早在上海進(jìn)行試運(yùn)行，后來向全國推廣。新加坡的公積金制度，是一種強(qiáng)制性儲蓄制度，中央公積金局、建屋發(fā)展局兩家政府機(jī)構(gòu)在新加坡公積金運(yùn)作環(huán)節(jié)中發(fā)揮了重要的作用，超過80%的新加坡公民居住在新加坡建屋發(fā)展局承建的房子里，新加坡政府對住房保障提供了強(qiáng)有力的支持。市場機(jī)制條件下，住宅支出之高，使得中低收入家庭的收入水平很難承受，他們的住房困難需要通過政府提供的住房保障來解決。無論是在住宅消費(fèi)方面還是支持公共住宅建設(shè)方面，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要有政府的參與，用政府的信譽(yù)度作為支撐。政府在從制度的建立、發(fā)展到完善整個(gè)過程中，起了決定性的作用。

第二，完善相關(guān)法律法規(guī)。1968 年新加坡重新頒布了《中央公積金法（修正案）》，拓展了公積金的應(yīng)用范圍，增加了在住房方面的用途，很快公積金成為新加坡公共住房建設(shè)投資和住房消費(fèi)信貸的主要資金來源。每一項(xiàng)政策的實(shí)施都需要有相應(yīng)的法律法規(guī)來做支撐，這樣才能明確各個(gè)組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)和行為，規(guī)范操作流程。我國住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)，依靠的是行政指令，效力低，且與現(xiàn)行《管理?xiàng)l例》規(guī)定不符，使得這一做法處于無法可依的狀態(tài)。我國應(yīng)該加緊修訂《管理?xiàng)l例》，從法律層面給予肯定，使得政策在實(shí)施過程中能夠有法可依，切實(shí)保障繳存職工的利益。

第三，成立專營的公積金金融機(jī)構(gòu)。專業(yè)化的經(jīng)營和管理能夠使住房金融機(jī)構(gòu)積累豐富的經(jīng)驗(yàn)，并且形成一套有效的運(yùn)作模式和專業(yè)化的經(jīng)營管理方式。新加坡的中央公積金局不負(fù)責(zé)公積金的運(yùn)營增值，而是將公積金交給政府投資局進(jìn)行運(yùn)作；巴西國家住房銀行和韓國國民住宅基金都是政策性住房金融機(jī)構(gòu)，具有從事金融業(yè)務(wù)的能力和資質(zhì)。而我國的住房公積金管理中心的專業(yè)性和獨(dú)立性較差，應(yīng)該借鑒外國的模式，將各地分散的住房公積金體系逐步轉(zhuǎn)變整合成為一個(gè)全國統(tǒng)一的專業(yè)政策性住房金融機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)匯總各地住房公積金管理中心的沉淀資金，這樣更有利于公積金的增值，以及對風(fēng)險(xiǎn)的控制。

有了政府的支持，可靠的法律依據(jù)和專業(yè)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)，各城市才能更有效、更充分、更安全地利用公積金貸款支持保障房建設(shè)，更大程度地為公積金創(chuàng)造增值收益，真正解決資金沉淀和擴(kuò)大保障房建設(shè)兩大難題。

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