作者簡(jiǎn)介：李晶，上海政法學(xué)院2013級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)方向研究生。

摘要：憲政理論起源于西方，美國(guó)作為老牌的資本主義國(guó)家，其憲政思想和理論也有著廣泛存在的土壤。盡管如此，美國(guó)的憲政理論和實(shí)踐還是經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展，也就是說(shuō)，美國(guó)的憲政思想和理論在最初的發(fā)展階段同樣是充滿暴力和血腥的。曾經(jīng)有位學(xué)者說(shuō)過(guò)：“憲政必流血。”美國(guó)的憲政發(fā)展史就充滿了濃厚的血腥氣味。憲政理論最核心的思想就是限制國(guó)家權(quán)力，保障公民權(quán)利。本文將以美國(guó)的國(guó)家安全立法為討論視角，因?yàn)閲?guó)家安全立法思想和內(nèi)容直接決定了其對(duì)人權(quán)的保護(hù)或者干涉的程度，以及國(guó)家權(quán)力行使的邊界問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：安全立法；人權(quán)；國(guó)家主權(quán)；行政權(quán)

為了規(guī)范美國(guó)的國(guó)家安全機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)，美國(guó)在建國(guó)后特別是在“二戰(zhàn)”結(jié)束后，制定和頒布了一系列事關(guān)國(guó)家安全的法律，尤其是美國(guó)《1947年國(guó)家安全法》的頒布，拉開(kāi)了美國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家安全法律體制的序幕，為創(chuàng)建國(guó)家安全體制、確立國(guó)家安全機(jī)構(gòu)職能、確保和監(jiān)督國(guó)家安全機(jī)構(gòu)在法制的框架內(nèi)開(kāi)展工作奠定了基礎(chǔ)。①可見(jiàn)，二戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)國(guó)家安全法在美國(guó)安全法立法史中具有重要的地位，本文將具體聚焦于美國(guó)二戰(zhàn)時(shí)期的國(guó)家安全立法中的總統(tǒng)行政命令上。美國(guó)建國(guó)初期的國(guó)家安全立法指導(dǎo)思想和內(nèi)容建立在其與英法之間復(fù)雜關(guān)系的背景之上，具有強(qiáng)烈的排外思想，主要體現(xiàn)在忽視和踐踏外僑的人權(quán)上；而一戰(zhàn)時(shí)期的安全立法則與國(guó)家安全意識(shí)緊密聯(lián)合起來(lái)，其中有關(guān)憲政思想的突出表現(xiàn)是人權(quán)，尤其是公民言論自由的權(quán)利與國(guó)家權(quán)益之間的比較；而二戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)的國(guó)家安全立法則進(jìn)一步加緊了對(duì)于人權(quán)的控制，擴(kuò)大了行政權(quán)力行使的邊界，以及對(duì)于人權(quán)中的自由、隱私、罷工等權(quán)益進(jìn)行了干涉或者阻礙。

美國(guó)在二戰(zhàn)時(shí)期的國(guó)家安全立法沿襲了一戰(zhàn)時(shí)期安全立法的形式，并在一戰(zhàn)立法內(nèi)容的基礎(chǔ)上進(jìn)一步收縮和強(qiáng)化，尤其體現(xiàn)在對(duì)外僑人員的限制以及行政權(quán)力的加強(qiáng)上。具體來(lái)說(shuō)，二戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)的國(guó)家安全立法主要包括如下內(nèi)容：總統(tǒng)的行政命令，這占據(jù)了二戰(zhàn)時(shí)期國(guó)家立法的主要內(nèi)容；《1939年哈琪法》；《1949年外僑登記法》；《1943年史密斯——康納利法》。具體來(lái)說(shuō)，美國(guó)二戰(zhàn)時(shí)期國(guó)家安全立法思想和內(nèi)容與憲政理論聯(lián)系主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一、二戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)安全立法中行政權(quán)的擴(kuò)大與憲政中對(duì)于國(guó)家權(quán)力的限制

憲政理論中核心內(nèi)容之一就是對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制，尤其是對(duì)行政權(quán)力的限制，保障公民的權(quán)利。而美國(guó)二戰(zhàn)時(shí)期國(guó)家安全法卻出現(xiàn)了總統(tǒng)行政命令這一國(guó)家安全工作的法律依據(jù)，美國(guó)安全機(jī)構(gòu)所做出的沒(méi)有直接法律依據(jù)的行為最終都可以尋求總統(tǒng)行政命令作為法律依據(jù)，以確保其行為的合法性。美國(guó)總統(tǒng)行政命令的法律效力及于國(guó)家安全的多個(gè)方面：（1）美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局除了可以對(duì)在美國(guó)的包括德國(guó)人在內(nèi)的外國(guó)人開(kāi)展情報(bào)工作外，對(duì)本國(guó)公民尤其是共產(chǎn)黨員和激進(jìn)分子也可以開(kāi)展情報(bào)搜集、電話竊聽(tīng)等秘密活動(dòng)；（2）戰(zhàn)爭(zhēng)期間，美國(guó)總統(tǒng)行政命令成為軍事法庭管轄間諜罪的法律依據(jù)；（3）美國(guó)總統(tǒng)行政命令成為戰(zhàn)時(shí)防范間諜活動(dòng)、實(shí)行軍事管制的法律依據(jù)。②

對(duì)于總統(tǒng)行政權(quán)力中的第一項(xiàng)，行政權(quán)力的行使范圍已經(jīng)擴(kuò)大到對(duì)本國(guó)公民的隱私權(quán)和自由的干涉的地步，這明顯是美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局借由調(diào)查德國(guó)情報(bào)活動(dòng)來(lái)進(jìn)行對(duì)本國(guó)公民進(jìn)行情報(bào)搜集以及電話監(jiān)聽(tīng)等不正當(dāng)?shù)男袨椤Ｊ聦?shí)上，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局不僅侵犯了本國(guó)公民人權(quán)中的隱私權(quán)及自由權(quán)等權(quán)益，而且還侵犯了在美國(guó)享有合法權(quán)益的外國(guó)人的權(quán)益，他們?cè)诿绹?guó)的權(quán)益理應(yīng)得到保障?；谔囟ǖ膽?zhàn)時(shí)背景，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局可以針對(duì)特定的人員行使監(jiān)聽(tīng)、調(diào)查等調(diào)查方法，但是調(diào)查的對(duì)象范圍不應(yīng)該廣到本國(guó)公民，這無(wú)疑是打著國(guó)家安全的旗號(hào)而肆意踐踏人的尊嚴(yán)。這與憲政中要求的憲政國(guó)家權(quán)力，尤其是憲政國(guó)家行政權(quán)力完全相悖，盡管總統(tǒng)行政權(quán)力的行使在形式上是以國(guó)家安全為“免死金牌”。對(duì)于總統(tǒng)行政權(quán)力中的第三項(xiàng)，則是針對(duì)間諜活動(dòng)以及實(shí)行軍事管制的行為。這與二戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)本土上發(fā)生的“珍珠港”事件有關(guān)，該事件嚴(yán)重影響了美國(guó)與日本之間的關(guān)系，也使得美國(guó)對(duì)于日本的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變——美國(guó)軍隊(duì)將日本人進(jìn)行集中遷移管制，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)法院的審判下就被關(guān)進(jìn)遠(yuǎn)離美國(guó)西海岸的禁閉中心，這些人的自由被限制，合法權(quán)益遭到嚴(yán)重侵害。③盡管日本人的人權(quán)受到了侵犯，但是他們還是有救濟(jì)途徑的——起訴到法院，要求法院做出合理判決，但顯然，美國(guó)法院沒(méi)有支持日本人的訴求，“軍事需要提供了足夠的理由讓人相信，拘禁日裔美國(guó)人的行動(dòng)是正確的，在現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)條件下，當(dāng)我們的海岸線受到敵方力量威脅時(shí)，保護(hù)權(quán)必須與受到威脅的危險(xiǎn)相稱(chēng)?！雹茉撎幟绹?guó)法院的觀點(diǎn)是在戰(zhàn)時(shí)條件下，國(guó)家安全的保護(hù)優(yōu)先于對(duì)人權(quán)的保護(hù)。

二、二戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)對(duì)人權(quán)的保護(hù)與國(guó)家權(quán)益保護(hù)之間的博弈

事實(shí)上，上文提到的行政權(quán)力的擴(kuò)大，以及行政權(quán)力擴(kuò)大后對(duì)人權(quán)的侵犯都是戰(zhàn)時(shí)美國(guó)政府在對(duì)人權(quán)的保護(hù)與國(guó)家權(quán)益保護(hù)之間的博弈，在特定的時(shí)期下，美國(guó)政府選擇國(guó)家權(quán)益優(yōu)于人權(quán)保護(hù)的做法。

除了上文分析的總統(tǒng)行政命令外，還有《1949年外僑登記法》，該法要求所有的在美國(guó)成年的非美國(guó)公民必須向美國(guó)政府申請(qǐng)個(gè)人情況登記。這又是美國(guó)政府以保護(hù)國(guó)家安全為理由對(duì)非美國(guó)公民的一種人權(quán)的隱性侵犯。對(duì)于一個(gè)主權(quán)國(guó)家來(lái)說(shuō)，一國(guó)的主權(quán)安全是至高無(wú)上的，其他權(quán)利在于國(guó)家安全相沖突時(shí)，都應(yīng)該服從于保護(hù)國(guó)家安全的行為和規(guī)定?！?943年史密斯——康納利法》則準(zhǔn)許總統(tǒng)可以接管任何用于軍事需要的物資生產(chǎn)企業(yè)，使聯(lián)邦政府能夠在戰(zhàn)時(shí)對(duì)軍需用品的生產(chǎn)進(jìn)行有效的控制和管理。⑤不難看出，該規(guī)定賦予了行政首腦巨大的行政權(quán)力，賦予其行政權(quán)力的同時(shí)也剝奪了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并且這種剝奪的性質(zhì)是絕對(duì)的。公民的權(quán)利在還沒(méi)有與國(guó)家安全進(jìn)行抗衡時(shí)，就已經(jīng)被擊潰。該法還禁止工會(huì)在選舉中進(jìn)行贊助，工人不準(zhǔn)在國(guó)家管轄的企業(yè)內(nèi)罷工，實(shí)際上這一法律主要被用來(lái)對(duì)付共產(chǎn)黨的活動(dòng)。⑥實(shí)際上，美國(guó)政府侵犯了公民的罷工權(quán)。美國(guó)在客觀上或者說(shuō)形式上都是以國(guó)家安全的名義，以合法的姿態(tài)采取了對(duì)公民權(quán)利干涉的行為，但實(shí)際上，美國(guó)政府則是限制或者是侵犯了人權(quán)，當(dāng)然，在二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)政府廢除了嚴(yán)重限制人權(quán)的法律。

憲政的發(fā)展都是要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)而且痛苦的過(guò)程，美國(guó)也不例外。二戰(zhàn)時(shí)間美國(guó)國(guó)家安全立法在人權(quán)保護(hù)與國(guó)家安全之間進(jìn)行了博弈，博弈的結(jié)果很明顯，那就是在特定的戰(zhàn)時(shí)背景下，美國(guó)政府注重的是國(guó)家安全，實(shí)際上，國(guó)家的安全就是最廣大公眾的安全，因?yàn)閲?guó)家是由公民組成的，但是如何在保護(hù)大多數(shù)公民利益的基礎(chǔ)上，即保護(hù)國(guó)家安全的同時(shí)，還能不侵犯或踐踏公民的人權(quán)，依舊是一個(gè)難題，因?yàn)閲?guó)家安全保護(hù)的回歸點(diǎn)是公民權(quán)利的保護(hù)，而保護(hù)國(guó)家安全的方式和行為又會(huì)侵犯到公民的權(quán)利，這是一個(gè)相悖的過(guò)程，如何平衡人權(quán)與國(guó)家安全之間的關(guān)系，仍舊需要放在具體的社會(huì)背景下，對(duì)二者的關(guān)系及價(jià)值作出判斷，并作出取舍，但二者在絕大多數(shù)時(shí)候應(yīng)該是一致的。（作者單位：上海政法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1][美]西德尼·M.米爾奇斯、邁克爾·尼爾森著：《美國(guó)總統(tǒng)制——起源與發(fā)展（1776—2007）》，朱全紅譯，華東師范大學(xué)出版社2008年版。

[2]黃愛(ài)武著：《戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)家安全法律制度研究》，法律出版社2011年版。

注解：

①黃愛(ài)武著：《戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)家安全法律制度研究》，法律出版社2011年版，第21頁(yè)。

②同上，第26—27頁(yè)。

③同上，第28頁(yè)。

④[美]西德尼·M.米爾奇斯、邁克爾·尼爾森著：《美國(guó)總統(tǒng)制——起源與發(fā)展（1776—2007）》，朱全紅譯，華東師范大學(xué)出版社2008年版，第303頁(yè)。

⑤黃愛(ài)武著：《戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)家安全法律制度研究》，法律出版社2011年版，第29頁(yè)。

⑥同上。