高校中期滾動預算管理模式研究

孫曉斌

【摘要】與年度預算不同，中期滾動預算強調的是延續(xù)性，將預算管理的視野從靜態(tài)的年度范圍擴展到動態(tài)的跨年度范圍。高校實施中期滾動預算，有利于管理層用長遠發(fā)展的眼光考慮問題，有利于學校收支計劃與中長期發(fā)展戰(zhàn)略保持一致，提高預算的可預見性和資金的使用績效。本文從高等學校年度預算管理模式存在的問題出發(fā)，引入中期預算新概念，對高等學校中期預算管理模式的實施提出系統(tǒng)思想，供實踐借鑒與參考。

【關鍵詞】高校 中期滾動預算 管理模式

一、引言

作為新一輪經濟體制改革的突破點，財稅體制改革是核心。十八屆三中全會對我國的財稅體制改革提出了進一步的要求，從預算制度改革到稅制改革以及地方債務治理都成為了焦點話題。針對改進預算管理制度，強調了預算的范圍由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展方面發(fā)展，建立跨年度預算平衡機制。高等學校預算是管理層最重要的施政工具之一，通過將部門戰(zhàn)略規(guī)劃和政策重點轉化為具有約束力的決定，促進學校戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。但目前高等學校的年度預算管理模式，存在預算時間跨度太短、事項決策不成熟以及考慮不周全等問題，年度預算模式難以成為管理層施政的理想工具，而中期滾動預算能夠較好地解決這一問題。本文就高等學校中期滾動預算做初步探討。

二、高校預算管理模式現(xiàn)狀分析

（一）高校預算管理成效

我國部門年度預算管理模式是從2000年開始實施的，公辦高校作為國家財政撥款事業(yè)單位，其年度預算管理模式經過多年來的發(fā)展，在我國高等教育事業(yè)發(fā)展過程中取得了一定的成效，這些成效主要有：高校依托政府財政預算管理模式，建立了相應的高校預算管理體制和內涵；有了相對成熟的預算編制方法和流程；基本具備了方便的預算執(zhí)行和監(jiān)督方法；整合了教育事業(yè)發(fā)展的各類資金，基本滿足了上級財政部門要求的年度預算涵蓋范圍。在一段時間內適應并促進了我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，為我國高校的內涵式發(fā)展積累了很多改革的經驗。

（二）高校預算管理缺陷

一是預算管理體制方面：預算機構組織框架有缺陷；預算信息溝通不暢；學校決策、規(guī)劃與預算過程相分離；預算協(xié)調機制不靈活；缺乏資金預算管理的責任意識；缺乏構建完善的預算管理機制；尚未建立有效的預算監(jiān)督機制，激勵機制和約束作用空缺。

二是年度預算編制方面：年度預算的計劃性不強，準確性差。預算模式基本采用定額預算法和增量預算法，缺乏科學性。對于跨年度的項目，在年度預算里反映的只是項目的片段，而無法看到項目的整體情況。年度部門預算的全面性不足，高校普遍存在兩套預算的情況，同時，由于當前辦學經費的多元化，基于部門利益的驅動，存在局部辦學經費和項目游離于預算之外的現(xiàn)象。

三是預算執(zhí)行監(jiān)督方面：年度預算執(zhí)行存在隨意性，預算指標控制缺乏剛性，頻繁調整，缺少嚴肅性，導致年度決算和年度預算相差甚遠。管理層重視預算額度控制，卻輕視監(jiān)督預算支出的經濟性，預算執(zhí)行過程沒有有效地監(jiān)督控制?；咎卣魇悄甑淄粨艋ㄥX、亂花錢的現(xiàn)象普遍，經費使用部門為了下年度預算額度不被削減，即使浪費也會花完預算，購置不需要的資產，造成資源浪費；對于跨年度的項目，由于項目進度與資金撥款進度存在不一致性，為了完成年度預算執(zhí)行要求，頻頻發(fā)生項目資金挪用套用現(xiàn)象。損失浪費嚴重。

四是預算績效評價方面：教育主管部門以及財政管理部門都要求進行財政預算績效評價工作，很多高校也建立了相應的績效評價機制和實施辦法，但實施效果不佳。除了高校主觀上的不作為因素外，主要是由目前粗放型的預算管理體制造成的。決策、規(guī)劃和預算脫節(jié)，基本支出預算約定成俗，項目支出預算內容反映不全，學校一味追求預算執(zhí)行率，導致評價實施辦法操作難，效果差，評價工作無從下手，只是敷衍了事。

三、高校中期滾動預算管理意義與作用

（一）中期滾動預算的發(fā)展

中期滾動預算，又稱“滾動式中期計劃”或“跨年度預算”。在國外稱為“中期預算框架”（Medium Term Budget Framework）。將預算期限擺脫會計年度的限制，通過對部門收支的預測制定部門中期滾動規(guī)劃，經預算管理流程形成相匹配的跨年度預算收支方案，繼而優(yōu)化部門資源的配置，實現(xiàn)部門預算的動態(tài)平衡。中期滾動預算的期限一般為3年至5年，每年更新一次，重點在于對政策變化進行調整。上世紀60年代，聯(lián)邦德國為了應對國民經濟衰退而啟動了5年財政中期計劃，90年代后，法國、英國、美國以及加拿大等國家相繼采用了中期滾動計劃預算管理模式，目前，實施中期滾動預算已經成為很多國家尤其是經合組織國家預算管理模式的重要構成部分。2008年，財政部在河北省部分地區(qū)實施了三年滾動預算的試點工作。

（二）中期滾動預算的作用

實施中期滾動預算的主要有以下作用。一是能夠促進高校預算管理體制的革新，有利于從制度上建立學校中長期規(guī)劃的財力保障機制；二是能夠優(yōu)化預算支出結構，整合資金，集中財力解決重大問題，提前謀劃，能夠有效提高資源配置的前瞻性、計劃性和整體配置效益；三是能夠促進高校預算質量的提高，有助于改變目前“以收定支”的預算管理模式，通過結合學校中長期規(guī)劃實施項目庫建設，立足長遠，篩選預算項目，建立以項目配資金的模式，增強了跨年度預算的連續(xù)性，實現(xiàn)建立跨年度預算平衡機制；四是中期滾動預算制度設計中包含了對預算實施的監(jiān)督檢查，能夠促進預算項目的完整性、全面性和準確性，在預算編制過程中就已經設計了更有利于加強預算控制，真正實現(xiàn)項目績效預算?？傊瑢嵤┲衅跐L動預算，是構建高校預算管理新模式的有效途徑，對于提高管理層的執(zhí)政能力，保障施政目標的實現(xiàn)；促進高校中長期規(guī)劃的準確性；科學實施高校資源綜合有效配置；推動高校內涵式發(fā)展目標的實現(xiàn)等具有重要的現(xiàn)實意義。

四、高校中期滾動預算管理新模式構建

（一）中期滾動預算的思路和原則

高校中期滾動預算的總體思路主要是：根據(jù)國家和學校中長期發(fā)展規(guī)劃，按照學校教育事業(yè)發(fā)展需要，依托學校項目庫系統(tǒng)平臺，確立報告年度為基年，向后順延3～5年從而編制中期預算，同時將年度預算納入其中，貫通了年度預算的連續(xù)性。

高校中期滾動預算應遵循的原則：一是協(xié)調發(fā)展原則。中期滾動預算要與高校教育事業(yè)發(fā)展的速度、規(guī)模、結構相一致，預算的編制應符合學校中長期規(guī)劃的方針政策，符合高校內涵式發(fā)展改革的方向；二是動態(tài)管理原則。在編制中期滾動預算時，應認真總結分析上期的預算執(zhí)行情況，結合政策變化、形勢發(fā)展需要，及時對滾動期內的相關項目預算進行調整，并依據(jù)當前信息材料編制下一個滾動預算計劃。三是謹慎客觀原則。中期滾動預算編制必須要留有充分余地，以便于給后期年度預算留有余地；謹慎應對財務風險，加強債務預算管理；客觀分析后期發(fā)展趨勢和政策走向。四是績效預算原則。編制預算時即把績效考核方案納入，預算執(zhí)行過程中跟蹤分析資金的使用情況，考核相關資金項目使用效能，構建基于預算編制、預算執(zhí)行、預算評價和評估的績效管理機制。

（二）中期滾動預算管理體制和平臺

實施中期滾動預算，體制保證和平臺建設不可或缺，高校必須要革新現(xiàn)行的預算管理體制，構建新型信息化平臺。

一是建立完善中期規(guī)劃管理制度，學校中長期發(fā)展規(guī)劃修編管理辦法；學校中期滾動預算管理實施辦法；學校中長期項目庫建設管理辦法；學校專項資金管理辦法；學校項目績效考評管理辦法等。

二是建立高效的中期預算編審機構，成立以學校財務部門為主，相關職能歸口部門組成的中期滾動預算編制工作小組；成立學校財經委員會和學校項目庫建設審核委員會，對學校中期滾動預算和中長期項目庫建設實施審核。

三是構建高校發(fā)展規(guī)劃信息化平臺，借助于數(shù)字校園平臺，開發(fā)基于ERP模式的高校資源計劃系統(tǒng)（URP），集成學校數(shù)字校園的所有信息化系統(tǒng)，提供信息共享，決策、計劃、控制與績效評價全方位的系統(tǒng)化管理平臺。針對中期滾動預算管理具體包括學?；A信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)、中長期發(fā)展規(guī)劃信息系統(tǒng)、項目庫建設管理系統(tǒng)、財務管理（預算管理）信息系統(tǒng)等。

（三）中期滾動預算主要內容

相比較于年度預算，中期滾動預算包含更多的內容。具體包括學校中期預算編制思路、原則及政策依據(jù)說明；學校上年度預算運行情況分析總結；學校在中期預算年度內教育事業(yè)發(fā)展預期目標分析；中期預算年度內國家教育財政經濟形勢研判，以及學校生源變動情況預測；預算年度收支安排及預算收支平衡，包括收入總量滾動預算和支出總量滾動預算；預算年度重點項目、既定支出安排及預測；依據(jù)上級主管部門和財政部門要求而編制的部門年度預算；學校財經管理改革與教育事業(yè)發(fā)展的政策建議和措施等。

（四）中期滾動預算編制方法

首先，確定預算項目責任單位。按照學校各部門（院系）的職能，可以分為教學類、學科類、科研類、實驗類、學生管理類、后勤服務類、產業(yè)類等單位。

其次，編制中長期發(fā)展規(guī)劃。各個預算項目責任單位結合各自的部門職能，研究制定相關的中長期發(fā)展規(guī)劃，中長期發(fā)展目標，結合學校可預見的財力，研究編制常規(guī)運轉開支計劃，制定重點建設領域和相關項目實施計劃以及實施時間進度，同時，每年定期對規(guī)劃進行必要的修編。強化中長期發(fā)展規(guī)劃的指導性，增強發(fā)展規(guī)劃編制的科學論證，形成滾動預算規(guī)劃編制體系。

再次，建立中長期滾動項目庫。依據(jù)學校中長期發(fā)展規(guī)劃，做好項目的申報、細化、分類和立項等工作，對所有項目經過充分論證后納入項目庫，并且按照項目建設的輕重緩急結合學校財力進行排序，同時定期對項目庫進行更新和清理，建立滾動式的動態(tài)項目庫，形成滾動預算項目建設體系。

最后，編制學校中期滾動預算。按照中期滾動預算的編制原則，參考學校中長期發(fā)展規(guī)劃、結合上一期的預算指標完成情況，調整和編制下一期預算內容，全面測算預算期內的所有收入項目；對預算期內所有的規(guī)劃和事項計劃測算支出需求；從項目庫中遴選成熟的項目納入預算，并將預算期連續(xù)滾動向前推移編制跨年度預算，同時，按照教育主管部門和財政部門要求精準編制年度部門預算。

（五）中期滾動預算執(zhí)行和監(jiān)督

當年預算執(zhí)行依照相關預算管理辦法執(zhí)行。后續(xù)滾動年度預算的執(zhí)行在于指導年度預算的編制，約束學校管理行為的運作，保持學校財經政策的持續(xù)發(fā)展。針對后續(xù)滾動年度預算必要的調整給予一定的靈活性。對于年度預算需要變更的，相應地后續(xù)滾動預算也需調整；上一年預算執(zhí)行發(fā)現(xiàn)重大問題的，后續(xù)滾動預算也要進行調整；同時項目庫也需要調整。具體預算調整一律按照相關管理辦法流程進行，學校預算編制工作校組、項目庫建設評審委員會等按照權限各司其職，做好相關工作。

中期滾動預算的當年預算監(jiān)督要依照相關預算管理辦法實施監(jiān)督。學校預算編制工作校組應當依法接受學校財經委員會和教（職）代會對預算編制、執(zhí)行的監(jiān)督。應當適時向學校財經委員會和教（職）代會作預算執(zhí)行情況的報告。對預算調整和預算變更事項應按要求向學校財經委員會報批或備案。

（六）中期滾動預算績效評價

依據(jù)績效預算評價考核辦法，對滾動預算項目按照責任單位、項目執(zhí)行期限和性質等進行分類，制定相應的績效考核評價指標，強調預算項目負責人和分管領導的權利和義務，約定按照考核結果進行獎懲，對于跨年度項目或同類型項目，參考上一年度考核結果作為下一年度項目預算的編制依據(jù)。

優(yōu)化高校預算管理模式，實施中期滾動預算，是國家財政改革的需要，更是高校自身發(fā)展的需要。中期滾動預算不是對年度預算的否定，包含了年度預算，并且服務于年度預算，增強了年度預算的連續(xù)性；同時，中期滾動預算也不是時間上的簡單延伸，而是一項革新性的系統(tǒng)管理工作。高校通過實施中期滾動預算，改善了預算管理的質量，真正實現(xiàn)了預算管理的精細化，科學化和全面化，是實現(xiàn)高校內涵式發(fā)展的有力保障。

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