基層央行審計(jì)組織模式重構(gòu)探析

□文/江春蘭 劉 艷

（人民銀行吐魯番地區(qū)中心支行 新疆·吐魯番）

隨著央行內(nèi)審轉(zhuǎn)型發(fā)展的快速推進(jìn)，基層央行的審計(jì)部門履職范圍不斷拓展。以現(xiàn)有的審計(jì)組織模式，內(nèi)審部門過多承擔(dān)其他工作職能，對內(nèi)審主業(yè)工作和推動內(nèi)審轉(zhuǎn)型深化有無影響，是基層行內(nèi)審部門需要關(guān)注和研究的課題。

一、基層央行內(nèi)審部門承擔(dān)各項(xiàng)職能現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查，吐魯番中支內(nèi)審部門在2013年至2014年期間共完成各類審計(jì)項(xiàng)目18 項(xiàng)，所用工時(shí)為295 個(gè)工時(shí)，在此期間參與審計(jì)職能以外的其他職能工作達(dá)50 項(xiàng)，所用工時(shí)為233 個(gè)工時(shí)。內(nèi)審部門承擔(dān)其他職能所用工時(shí)占整個(gè)工時(shí)的44%。由于承擔(dān)其他職能占用了相當(dāng)?shù)闹鳂I(yè)工作時(shí)間，導(dǎo)致內(nèi)審部門在履行審計(jì)工作職能時(shí)，往往顧此失彼，不能全身心地投入，審計(jì)工作質(zhì)量和工作效率難以保證。

二、內(nèi)審部門承擔(dān)其他職能對內(nèi)審主業(yè)的利弊分析

（一）有利方面。一是通過列席各業(yè)務(wù)部門會議、參與各類檢查使內(nèi)審部門詳細(xì)了解掌握各職能部門業(yè)務(wù)工作特點(diǎn)、重點(diǎn)工作進(jìn)展情況，有助于幫助審計(jì)人員提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力，為提高審計(jì)質(zhì)量打下基礎(chǔ)，更好的實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)對完善組織治理和增加組織價(jià)值的作用；二是參加多方會議及督導(dǎo)工作，可密切和加強(qiáng)內(nèi)審部門與各職能部門的關(guān)系，有效緩和“審”與“被審”的矛盾，緩解被審計(jì)單位的對立情緒，有利于審計(jì)項(xiàng)目的順利開展。

（二）不利影響。據(jù)調(diào)查，近兩年來內(nèi)審部門承擔(dān)的其他有關(guān)職能達(dá)50 項(xiàng)，內(nèi)審人員參與較為繁雜瑣碎的其他職能工作，對內(nèi)審履行主業(yè)職能產(chǎn)生了一些影響。其一，一些領(lǐng)導(dǎo)小組，如依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組等，與審計(jì)職能無關(guān)，內(nèi)審參與其中達(dá)不到實(shí)際效果，既占用了時(shí)間又分散了精力；其二，內(nèi)審部門參與的部分職能，如人事部門年度考核、干部選拔等，表明了內(nèi)審部門參與到了與審計(jì)職責(zé)相悖的活動中，充當(dāng)了決策者的角色，不能起到監(jiān)督者應(yīng)有的作用；其三，內(nèi)審人員在參與被審計(jì)對象日常業(yè)務(wù)時(shí)，一般是以咨詢顧問或小組成員的身份而非審計(jì)人員的身份進(jìn)入，但被審計(jì)對象往往認(rèn)為，但凡審計(jì)人員參與了某種業(yè)務(wù)，就是對該項(xiàng)業(yè)務(wù)的合規(guī)性進(jìn)行了確認(rèn)，從而可以為該項(xiàng)業(yè)務(wù)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)尋求脫責(zé)的托詞，審計(jì)人員將承擔(dān)不應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、基層央行內(nèi)審組織模式存在的問題

目前，央行內(nèi)審機(jī)構(gòu)實(shí)行分層設(shè)置，從總行到地市中心支行都設(shè)立了機(jī)構(gòu)，縣支行未設(shè)立獨(dú)立內(nèi)審部門，只有1 名兼職內(nèi)審員，內(nèi)審部門在薪酬、人事上受本級行橫向管理，在業(yè)務(wù)上既受本級行長橫向領(lǐng)導(dǎo)，又受上級行的內(nèi)審部門垂直領(lǐng)導(dǎo)。

（一）現(xiàn)有的內(nèi)審組織模式缺乏獨(dú)立性。國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會對內(nèi)部審計(jì)的定義為：內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動，其目的是增加組織的價(jià)值和改善組織的經(jīng)營?，F(xiàn)行基層央行內(nèi)審組織決定了它不具有實(shí)質(zhì)性的獨(dú)立性。其一，內(nèi)審工作是相對的獨(dú)立，即在本行行長領(lǐng)導(dǎo)下開展審計(jì)監(jiān)督工作，內(nèi)審與其他職能部門處于平行地位，就必然導(dǎo)致“同級監(jiān)督”工作難以有效開展；其二，審計(jì)作為監(jiān)督部門，與被審計(jì)單位是一對矛盾關(guān)系，處于被審計(jì)對象的對立面，由于其缺乏獨(dú)立性，內(nèi)審人員評定職稱、職務(wù)晉升和評先評優(yōu)都與被監(jiān)督對象的投票有關(guān)，致使審計(jì)人員在開展審計(jì)監(jiān)督時(shí)，存在著消極畏難情緒，面對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，存在息事寧人，大事化小，小事化了的現(xiàn)象，導(dǎo)致審計(jì)責(zé)任意識缺失。

（二）現(xiàn)有的內(nèi)審組織模式缺乏超脫性。基層央行地州以上機(jī)構(gòu)雖然有專門的內(nèi)審部門，并配備了專職審計(jì)人員，但是作為央行的一個(gè)職能部門，要服從組織的統(tǒng)一安排，內(nèi)審人員往往兼有其他職能部門的業(yè)務(wù)活動，充當(dāng)著“運(yùn)動員”和“裁判員”的雙重身份，導(dǎo)致內(nèi)審評價(jià)往往有失客觀真實(shí)。

（三）現(xiàn)有的內(nèi)審組織模式缺乏權(quán)威性。目前，基層央行內(nèi)審組織模式權(quán)威性不高，缺乏公信力。表現(xiàn)在內(nèi)審部門沒有有效的處罰機(jī)制，對審計(jì)查出的問題沒有處理權(quán)和處罰權(quán)?！吨袊嗣胥y行內(nèi)審工作制度》中規(guī)定：“對內(nèi)審監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題及其責(zé)任人提出處理建議”。被審計(jì)單位往往對審計(jì)建議抱有應(yīng)付過關(guān)的思想，雖然針對整改不積極、不到位的部門制定了相應(yīng)的責(zé)任追究辦法，但操作性不強(qiáng)，存在查而不糾，不了了之的現(xiàn)象。

四、基層央行內(nèi)審組織模式重構(gòu)建議

在當(dāng)前央行內(nèi)審轉(zhuǎn)型深化的大環(huán)境下，只有建立起與基層央行組織機(jī)構(gòu)和工作性質(zhì)、特點(diǎn)相適應(yīng)的內(nèi)審組織模式，才能充分發(fā)揮內(nèi)審部門的確認(rèn)與咨詢作用，從而更好地服務(wù)于組織，為組織增加價(jià)值。

（一）建立相對獨(dú)立的基層央行內(nèi)審機(jī)構(gòu)。適時(shí)建立垂直的基層央行內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行總行對分行、分行對中心支行、中心支行對縣支行的“下審一級”的內(nèi)審制度，增強(qiáng)內(nèi)審工作的獨(dú)立性和超脫性。使內(nèi)審部門成為既是央行的一個(gè)職能部門，又是其中一個(gè)獨(dú)特的部門，履行特定的監(jiān)督職能，以削減橫向內(nèi)審組織體系中部分消極因素對內(nèi)審結(jié)果真實(shí)性、客觀性、準(zhǔn)確性的影響，避免因內(nèi)審與各職能部門同屬一個(gè)利益團(tuán)體導(dǎo)致審計(jì)結(jié)論易受人情左右的情況發(fā)生，減輕內(nèi)審人員的畏難情緒，對組織價(jià)值增值起到體制保障作用。

（二）明確內(nèi)審機(jī)構(gòu)的相關(guān)權(quán)限和義務(wù)。應(yīng)建立明確的內(nèi)審機(jī)構(gòu)權(quán)力制度，對內(nèi)審部門權(quán)限作出明確的規(guī)定，包括審計(jì)人員的檢查權(quán)、處理權(quán)、處罰權(quán)、信息披露權(quán)等內(nèi)容。比如，規(guī)定內(nèi)審部門所查出的重大問題有責(zé)任在逐級報(bào)告的同時(shí)有權(quán)越級報(bào)告，對違法違規(guī)的行為可行使處理權(quán)和處罰權(quán)等權(quán)力。同時(shí)還要保證審計(jì)部門自身能夠依法行使審計(jì)檢查權(quán)和審計(jì)處理權(quán)，建立健全權(quán)利制約機(jī)制和權(quán)利監(jiān)督機(jī)制。

（三）實(shí)行內(nèi)審職能的部分上收。維持內(nèi)審機(jī)構(gòu)從總行到地市中心支行的設(shè)置現(xiàn)狀。目前大部分地區(qū)中心支行所轄縣支行內(nèi)審人員都是兼職，兼職人員素質(zhì)受年齡結(jié)構(gòu)等因素的影響，不能有效履行內(nèi)審監(jiān)督職能，可以將縣級支行的審計(jì)職能上收到地市中心支行，現(xiàn)有的專兼職內(nèi)審人員編制、考核同時(shí)上收到地市中心支行，由地市中心支行實(shí)行審計(jì)派駐制，并直接對地市中心支行負(fù)責(zé)。

（四）科學(xué)界定內(nèi)審部門承擔(dān)其他職能的范疇。內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)之一是接受委托對本單位其他職能部門履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督，對組織整個(gè)管理系統(tǒng)的有效性、科學(xué)性進(jìn)行評價(jià)，要求內(nèi)部審計(jì)相對于其他職能部門來說是相對獨(dú)立的，只有這樣，審計(jì)工作的質(zhì)量才有保證，審計(jì)人員發(fā)表的意見結(jié)論、建議的公正性才不會受到影響。因此，應(yīng)科學(xué)界定內(nèi)審部門承擔(dān)其他職能的范疇，使內(nèi)審部門充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，更好地為組織增加價(jià)值。■