秦 濤

（華東理工大學(xué) 法學(xué)院，上海 200237）

司馬光曾經(jīng)說過：“為政之要,莫若得人,百官稱職，則萬務(wù)咸治”。公務(wù)員是代表行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的自然人，行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬公務(wù)員考核法制的有效實(shí)施有利于公務(wù)員合法、高效地履職，從而使行政機(jī)關(guān)能夠依法、高效地完成其法定任務(wù)。①本論文僅討論行政機(jī)關(guān)公務(wù)員考核過程中的權(quán)利保障機(jī)制問題，鑒于我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)法官、檢察官是否應(yīng)當(dāng)作為公務(wù)員存在不同看法，本文僅從行政機(jī)關(guān)公務(wù)員考核過程出發(fā)，討論公務(wù)員權(quán)利保障機(jī)制。對(duì)于公務(wù)員考核這個(gè)命題，我國(guó)學(xué)者多從管理學(xué)、行政學(xué)角度探討其考核標(biāo)準(zhǔn)、考核組織、考核程序等問題的科學(xué)化、規(guī)范化。②筆者參考了黃健新等：《公務(wù)員考核問題研究綜述》，載《福建廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期；高巖、馬謝民：《公務(wù)員績(jī)效考核研究文獻(xiàn)綜述》，載《人力資源管理》2010年第11期等300余篇論文。從分析方法上看，目前尚未有學(xué)者從公務(wù)員考核法制實(shí)施狀態(tài)下的權(quán)利及其救濟(jì)角度，對(duì)考核法制的完善進(jìn)行討論。從我國(guó)公務(wù)員考核行為的法律淵源角度看，公務(wù)員考核制度依據(jù)《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》、《公務(wù)員考核辦法(試行)》、《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律、規(guī)范性文件實(shí)施，因此，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其所屬公務(wù)員的考核是法律實(shí)施活動(dòng)。因此，我們有必要從公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)角度研究公務(wù)員考核法制，從法律實(shí)施角度重新認(rèn)識(shí)公務(wù)員考核法制。

一、我國(guó)公務(wù)員考核法制實(shí)施中的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)現(xiàn)狀

（一）我國(guó)考核法制確立的公務(wù)員的權(quán)利

1993年，我國(guó)頒行了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，2006年《公務(wù)員法》開始實(shí)施，我國(guó)公務(wù)員制度進(jìn)入了法制化階段。我國(guó)《公務(wù)員法》第13條以列舉形式規(guī)定了公務(wù)員享有的權(quán)利。從《公務(wù)員法》列舉的公務(wù)員權(quán)利范圍看，公務(wù)員考核并不涉及調(diào)整上述權(quán)利。盡管如此，從我國(guó)《公務(wù)員法》的規(guī)定看,公務(wù)員考核結(jié)果直接對(duì)公務(wù)員獎(jiǎng)懲產(chǎn)生影響，涉及多項(xiàng)公務(wù)員權(quán)利的調(diào)整。我國(guó)《公務(wù)員法》第三十七條規(guī)定：“定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級(jí)別、工資以及公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)?！薄豆珓?wù)員考核辦法（試行）》對(duì)其進(jìn)行了細(xì)化（見表1）。

表1 公務(wù)員考核結(jié)果與產(chǎn)生影響

除了上述實(shí)體權(quán)利外，公務(wù)員在考核中還擁有程序性權(quán)利，如根據(jù)《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》等法律、規(guī)范性文件的規(guī)定，公務(wù)員有參加考核的權(quán)利，無法定事由不得禁止公務(wù)員參加考核，公務(wù)員如認(rèn)為考核不公正，有提起申訴、控告的權(quán)利。

（二）考核法制實(shí)施中公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)困境

我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，在考核法制實(shí)施過程中，暴露出我國(guó)公務(wù)員考核法制不健全，公務(wù)員法律意識(shí)淡薄等問題，具體表現(xiàn)為：

第一，考核法制實(shí)施流于形式，救濟(jì)制度被虛置。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，與學(xué)者的實(shí)地考察，可以得出我國(guó)普遍存在考核法制實(shí)施流于形式的結(jié)論。如筆者曾于2014年4-8月份，相繼訪談了就職于上海、蘇州、南京、武漢等地行政機(jī)關(guān)的15名非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，全部訪談對(duì)象認(rèn)為：其所在機(jī)關(guān)的公務(wù)員考核流于形式，本單位沒有人考核不合格，不能起到激勵(lì)員工的作用。武漢地稅局的A（33歲）表示：“我們單位的考核都是走過場(chǎng)，每個(gè)人都知道自己一定會(huì)合格，我參加工作近十年，沒見過一個(gè)被打不合格的?！鄙虾９ど叹值腂（30歲）表示：“我們單位的考核就是走個(gè)程序，如果不在意是否得到優(yōu)秀，交上去就結(jié)束了?！背酥猓S多學(xué)者也根據(jù)實(shí)地調(diào)研獲得的資料指出我國(guó)公務(wù)員考核流于形式。①盛明科：《公務(wù)員績(jī)效考核的現(xiàn)實(shí)困境與出路》，《江西社會(huì)科學(xué)》2012年第2期。甚至有些國(guó)家機(jī)關(guān)隨意決定是否進(jìn)行考核。②熊玲：《公務(wù)員績(jī)效考核存在的問題與改進(jìn)措施研究》，《中國(guó)管理信息化》2012年1月。

考核法制實(shí)施流于形式，必然導(dǎo)致與考核相關(guān)的公務(wù)員權(quán)利難以獲得有效保障，公務(wù)員權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制理當(dāng)發(fā)揮作用，起到保障公務(wù)員考核權(quán)利，監(jiān)督公務(wù)員考核法制實(shí)施的作用。然而事實(shí)并非如此，1993年我國(guó)公務(wù)員制度實(shí)施以來，我國(guó)就建立起與之配套的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度——公務(wù)員申訴制度。據(jù)報(bào)道1993年——2000年，全國(guó)各級(jí)人事部門手里申訴案件300余件，而這一時(shí)期我國(guó)公務(wù)員總數(shù)約500萬人。③戴光前：《完善我國(guó)公務(wù)員制度的目標(biāo)和思路》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第1期。另據(jù)報(bào)道④韋欽云：《加快推進(jìn)完善公務(wù)員申訴控告制度》，《山東人力資源和社會(huì)保障》2013年第1期。：山東省人力資源和社會(huì)保障廳在2012年5月受理了第一起公務(wù)員再申訴案件，而該廳成立于2009年，3年時(shí)間該省僅有一人向人事主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)偕暝V。由此可見，我國(guó)公務(wù)員運(yùn)用現(xiàn)有權(quán)利救濟(jì)制度維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)薄弱，公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度處于虛置狀態(tài)。

第二，考核權(quán)利救濟(jì)機(jī)關(guān)缺乏中立性。

根據(jù)目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員考核的規(guī)范，我國(guó)公務(wù)員考核程序主要是由主管領(lǐng)導(dǎo)寫出評(píng)語并給出考核等次建議。考核機(jī)關(guān)可以成立考核委員會(huì)，也可以由機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)擔(dān)任考核官。而從考核權(quán)利救濟(jì)機(jī)關(guān)看，公務(wù)員考核結(jié)果的復(fù)核機(jī)關(guān)就是其考核機(jī)關(guān)，公務(wù)員的再申訴管轄機(jī)關(guān)是本級(jí)黨委、人民政府或上級(jí)主管機(jī)關(guān)。從上述規(guī)定看，公務(wù)員考核權(quán)利救濟(jì)管轄機(jī)關(guān)不是考核機(jī)關(guān)本身，就是上級(jí)人事主管機(jī)關(guān)。從我國(guó)行政公務(wù)處理角度看，裁判機(jī)關(guān)與考核機(jī)關(guān)在日常的公務(wù)處理上建立起極為密切的聯(lián)系，裁判機(jī)關(guān)很難保持其中立性。

第二，考核標(biāo)準(zhǔn)模糊，救濟(jì)機(jī)關(guān)無據(jù)可依?？己酥贫仁枪珓?wù)員管理的運(yùn)行規(guī)范，不僅僅是設(shè)定權(quán)利義務(wù)，需要很強(qiáng)的程序性和可操作性。這就要求考核標(biāo)準(zhǔn)必須要明確。我國(guó)《公務(wù)員法》中規(guī)定的考核標(biāo)準(zhǔn)是“德能勤績(jī)廉”五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，《公務(wù)員考核規(guī)定》中也對(duì)應(yīng)了這五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，筆者在這里將這一考核標(biāo)準(zhǔn)以表格的形式表現(xiàn)出來（見表2）。

表2 我國(guó)公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)

通過最后一欄的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以得出結(jié)論：我國(guó)公務(wù)員的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在極大的模糊性，評(píng)價(jià)“好”、“較好”、“不足”、“差”的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)根本無法確定公務(wù)員的工作表現(xiàn)。我國(guó)的公務(wù)員考核法制注重對(duì)德、能、勤、績(jī)、廉的“質(zhì)”的定性，而輕視考核量化標(biāo)準(zhǔn)，前者質(zhì)的定性較為模糊，難以操作。

考核標(biāo)準(zhǔn)的不確定性使得公務(wù)員權(quán)利難以保障，從我國(guó)現(xiàn)行的申訴救濟(jì)制度設(shè)計(jì)看，救濟(jì)制度作為一種糾紛解決機(jī)制，其必須有一套合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)?？己藰?biāo)準(zhǔn)難以確定，不僅讓考核本身缺乏公正性與可操作性，也導(dǎo)致救濟(jì)制度難以運(yùn)行，因?yàn)榫葷?jì)機(jī)關(guān)用于判斷的標(biāo)準(zhǔn)與考核機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員考核的標(biāo)準(zhǔn)是一套標(biāo)準(zhǔn)。

第四，考核結(jié)果的運(yùn)用缺乏規(guī)定，救濟(jì)機(jī)關(guān)難以追責(zé)。

公務(wù)員的考核結(jié)果，特別是工作業(yè)績(jī)的確認(rèn)是決定公務(wù)員事業(yè)發(fā)展和生活境遇的基礎(chǔ)，其對(duì)于公務(wù)員的作用是不言而喻的。如何保障考核能夠在公正客觀的環(huán)境下進(jìn)行，同時(shí)又能夠保證主管領(lǐng)導(dǎo)的考核權(quán)得以順利實(shí)施？劃分權(quán)利義務(wù)的法律制度必定要設(shè)置救濟(jì)途徑，無救濟(jì)則無權(quán)利。當(dāng)被考核公務(wù)員遭遇到不公正的考核時(shí)，必然要追究責(zé)任人的責(zé)任，恢復(fù)權(quán)利人的法定利益，只有這樣才能使公務(wù)員考核制度達(dá)到它激勵(lì)、監(jiān)督公務(wù)員的效用。我國(guó)公務(wù)員法第十五章全章規(guī)定了申訴和控告制度，第九十條還規(guī)定了“定期考核定為不稱職”屬于受案范圍。公務(wù)員法還直接規(guī)定了申訴的程序和受理機(jī)關(guān)，但是被申訴的主管領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任是什么？如何懲處？沒有法律給與明確的規(guī)定?！秶?guó)家公務(wù)員法》規(guī)定的法定懲處方式是“給與處分”，《行政監(jiān)察法》就處分做出了具體化的規(guī)定,《行政監(jiān)察法》第二十四條第一款規(guī)定了“警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除”六種處分形式，但是如何對(duì)應(yīng)情節(jié)問責(zé)，如何量刑，都沒有規(guī)定，完全由監(jiān)察機(jī)關(guān)自由裁量。

二、公務(wù)員考核制度實(shí)施過程中權(quán)利救濟(jì)相關(guān)理論研究現(xiàn)狀

著名行政學(xué)家W.F.Willoughby曾指出：“設(shè)立一種考核方式以決定工作效率，在全部人事制度中極為重要。該考核方法在公務(wù)員的升遷中也占有重要地位?！雹賅.F.Willoughby，The principles of Public Administration，P.113.②⑤ 應(yīng)松年：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2009年版，第 116頁。我國(guó)的公務(wù)員考核制度作為人事行政管理的一環(huán)，理論研究的中心在管理技術(shù)性方面。這導(dǎo)致我國(guó)的公務(wù)員考核法制缺乏適合中國(guó)國(guó)情的法學(xué)理論指導(dǎo)。

目前，在法學(xué)理論研究方面，我國(guó)并未對(duì)公務(wù)員與其所屬機(jī)關(guān)的基本法律關(guān)系定性，加之受到德國(guó)、日本與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“特別法律關(guān)系”理論的影響，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)賦予公務(wù)員訴權(quán)，但是對(duì)公務(wù)員的考核行為如何規(guī)范，極少涉及。

改革開放以來，我國(guó)行政法學(xué)研究者將國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的考核行為界定為內(nèi)部行政行為，內(nèi)部行政行為包括工作關(guān)系和人事管理關(guān)系兩類，公務(wù)員考核屬于人事管理行為。②內(nèi)部行政行為是法國(guó)行政法中的概念，在上個(gè)世紀(jì)80年代由我國(guó)學(xué)者王名揚(yáng)先生介紹到中國(guó)，內(nèi)部行政行為一般指行政長(zhǎng)官對(duì)工作的指揮，對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織和管理以及對(duì)下級(jí)公務(wù)員和下級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布命令和指示的行為，也包括機(jī)關(guān)內(nèi)部組織和管理。③王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第171頁。有學(xué)者指出：這一概念在法國(guó)行政法中尚且沒有法律對(duì)其意義和范圍作出具體規(guī)定，故仍然是個(gè)學(xué)理名詞。④姜明安：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2006年版，第117頁。學(xué)者們普遍認(rèn)為考核行為屬于內(nèi)部行政行為的一種⑤，而內(nèi)部行政行為是行政主體在內(nèi)部行政組織管理過程中所作的只對(duì)行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力，不影響公民權(quán)利義務(wù)的自我管理行為。⑥馬懷德：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第105頁。因此，學(xué)者們普遍認(rèn)為：公務(wù)員考核屬于一種不可訴的國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部管理行為。

隨著我國(guó)公務(wù)員管理法制化逐漸深入，部分學(xué)者認(rèn)為：我國(guó)公務(wù)員與國(guó)家關(guān)系，與德國(guó)法中的“特別權(quán)力關(guān)系”類似。⑦這種觀點(diǎn)是目前我國(guó)行政法學(xué)界的主流觀點(diǎn)，姜明安、方世榮、侯繼虎等學(xué)者明確承認(rèn)此觀點(diǎn)，而應(yīng)松年、江必新、馬懷德、楊小軍等學(xué)者則從公務(wù)員權(quán)利保障角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)我國(guó)應(yīng)該突破現(xiàn)有公務(wù)員與國(guó)家之間的"特別權(quán)力關(guān)系"，賦予公務(wù)員訴權(quán)。這一理論的創(chuàng)始人是德國(guó)公法學(xué)家奧托·邁耶。所謂特別權(quán)力關(guān)系是指，公務(wù)員與國(guó)家或行政主體之關(guān)系乃處于一種特殊“力”之關(guān)系，不僅國(guó)家或公權(quán)力主體單方面要求公務(wù)員負(fù)擔(dān)特別義務(wù)，而且公務(wù)員乃處于國(guó)家或行政主體之附加地位。⑧轉(zhuǎn)引自翁岳生編：《行政法》（上冊(cè)），中國(guó)法制出版社2002年版，第421頁。其特征為：當(dāng)事人地位不對(duì)等：公務(wù)員只是行政主體的附庸；公務(wù)員義務(wù)不確定性：公務(wù)員須服不定量之義務(wù)；沒有法律保留原則之適用；對(duì)于公務(wù)員存在特殊之懲戒手段；不得向法院提起爭(zhēng)訟。①轉(zhuǎn)引自翁岳生編：《行政法》（上冊(cè)），中國(guó)法制出版社2002年版，第422頁。隨著公民基本權(quán)利成為憲法保護(hù)的重點(diǎn)，在歐洲大陸和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)特別權(quán)力關(guān)系被特別法律關(guān)系所取代。因?yàn)榘凑仗貏e權(quán)力關(guān)系，公務(wù)員是國(guó)家的奴仆，國(guó)家不但是管理公務(wù)員的執(zhí)行者，也可以自己制定內(nèi)部的管理規(guī)則來創(chuàng)設(shè)對(duì)公務(wù)員的權(quán)力，當(dāng)公務(wù)員遭到其所在機(jī)關(guān)的不公正對(duì)待時(shí)，沒有辦法提請(qǐng)司法救濟(jì)，只能在國(guó)家機(jī)關(guān)體系內(nèi)部申訴，對(duì)于公務(wù)員而言，國(guó)家機(jī)關(guān)擁有立法、行政和司法三權(quán)，公務(wù)員的個(gè)人權(quán)利甚至是生命權(quán)都由國(guó)家控制，很容易形成國(guó)家踐踏公務(wù)員的私權(quán)。顯然，特別權(quán)力關(guān)系理論已經(jīng)過時(shí)了，沒有必要把它作為我國(guó)公務(wù)員法的法學(xué)理論基礎(chǔ)。如胡建淼認(rèn)為新中國(guó)并不存在特別權(quán)力關(guān)系理論,不應(yīng)把已經(jīng)沒落的特別權(quán)力關(guān)系理論作為法治建設(shè)的一個(gè)基礎(chǔ),當(dāng)代中國(guó)已沒有必要引進(jìn)這一“過時(shí)”的理論。②胡建淼：《“特別權(quán)力關(guān)系”理論與中國(guó)的行政立法》，《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期。

國(guó)內(nèi)學(xué)者雖然普遍認(rèn)為：“應(yīng)當(dāng)將全部或者部分內(nèi)部行政行為納入受案范圍?！雹劢匦?、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》北京大學(xué)出版社，2009年版，253-254頁。但是僅在公務(wù)員人事關(guān)系訴訟的受案范圍上達(dá)成了如下共識(shí)：“凡涉及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員身份資格等重要權(quán)利的行政行為,均應(yīng)被納入行政訴訟受案范圍,如開除、除名、辭退等行政決定。因?yàn)檫@類行政決定不僅是人事決定,也是涉及‘飯碗’的重要權(quán)利決定，應(yīng)當(dāng)為相關(guān)當(dāng)事人提供訴訟救濟(jì)途徑?！雹軛钚≤姡骸缎姓V訟受案范圍之反思》，《法商研究》2009年第4期；姜明安《行政訴訟法修改的若干問題》，《法學(xué)》2014年第3期；方世榮：《論我國(guó)行政訴訟受案范圍的局限性及其改進(jìn)》，《行政法學(xué)研究》2012年第2期。目前，我國(guó)理論界對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)問題的理論研究止步于此，并未對(duì)公務(wù)員考核行為是否應(yīng)當(dāng)納入到行政訴訟法受案范圍進(jìn)行深入的討論，這導(dǎo)致了我國(guó)公務(wù)員考核并無法治理論指導(dǎo)，也不利于我國(guó)公務(wù)員考核的法制化。

我國(guó)公務(wù)員法的法學(xué)基礎(chǔ)理論研究仍然比較落后，難以與法制實(shí)踐相結(jié)合，進(jìn)而指導(dǎo)相關(guān)的公務(wù)員考核工作。除此之外,我國(guó)公務(wù)員考核法制化時(shí)間尚短，考核技術(shù)還不完備，考核標(biāo)準(zhǔn)還未形成一個(gè)科學(xué)的可量化的體系。科學(xué)而細(xì)化的考核標(biāo)準(zhǔn)需要在理論與實(shí)踐的互動(dòng)過程中逐步完善。

三、我國(guó)公務(wù)員考核權(quán)利救濟(jì)困境的歷史原因

我國(guó)公務(wù)員考核權(quán)利救濟(jì)困境之所以會(huì)產(chǎn)生，主要是因?yàn)楫?dāng)代中國(guó)公務(wù)員考核制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的干部考核制度。新中國(guó)成立以來，我國(guó)將所有就職于國(guó)家黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的編制內(nèi)人員實(shí)行高度集中管理，統(tǒng)一錄用、調(diào)配、統(tǒng)一工資福利待遇，他們被稱為國(guó)家干部，我國(guó)將“凡是在黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位工作的,以從事腦力工作為主的工作人員統(tǒng)稱為‘國(guó)家干部’”。⑤侯建良：《公務(wù)員制度發(fā)展紀(jì)實(shí)》，中國(guó)人事出版社2007年版，第4頁。從建國(guó)初期到1987年黨的十三大明確“建立國(guó)家公務(wù)員制度”的任務(wù)，四十余年間國(guó)家干部制度的基本模式從未改變，有學(xué)者指出：這種模式的干部管理制度不僅不科學(xué)，而且是一種以“人治”為主的制度。⑥白鋼：《中國(guó)政治制度史》，天津人民出版社，第985頁。具體到干部考核制度上，有如下特點(diǎn)：第一，干部考核晉升機(jī)制中“人治”色彩濃厚。新中國(guó)建立以來，我國(guó)干部任用主要形式是“委任制”，委任制是由有任免權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人員按照權(quán)限直接委派工作人員擔(dān)任一定職務(wù)的制度。⑦胡原等：《人事行政管理》，四川人民出版社1988年版，第217頁。在實(shí)際運(yùn)行中，干部的晉升任用程序一般為領(lǐng)導(dǎo)推薦，組織通過。在這種人事晉升任用制度中，領(lǐng)導(dǎo)的主管意志影響過大，人治色彩濃厚。第二，干部考核標(biāo)準(zhǔn)模糊，考核方法不科學(xué)。這一時(shí)期的干部考核被稱為“鑒定”和“考察”，其目的是了解干部的思想政治素質(zhì)和工作能力。如1949年11月，中組部專門出臺(tái)了《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》，該“規(guī)定”指出：“干部鑒定，是干部在一定工作或?qū)W習(xí)期內(nèi)各方面表現(xiàn)的檢查和總結(jié)。”干部考核的標(biāo)準(zhǔn)也較為模糊，多強(qiáng)調(diào)對(duì)干部的政治立場(chǎng)和業(yè)務(wù)能力。如1951年1月，中共中央組織部提出了“以政治品質(zhì)”和“業(yè)務(wù)能力”作為考察干部的標(biāo)準(zhǔn)。1964年中共中央組織部在《關(guān)于科技干部管理工作條例試行草案》中提出了干部考察的內(nèi)容：“在政治思想方面，考察了解他們對(duì)黨的路線、方針、政策的認(rèn)識(shí)和執(zhí)行情況；在社會(huì)主義同資本主義的政治斗爭(zhēng)中的表現(xiàn)和他們的政治歷史、道德品質(zhì)、思想作風(fēng)。在業(yè)務(wù)方面，考察了解他們完成工作任務(wù)的情況和工作的貢獻(xiàn)，科學(xué)技術(shù)水平和業(yè)務(wù)能力。對(duì)高中級(jí)干部考察了解他們培養(yǎng)新生理論的狀況?！钡谌刹靠己朔椒ㄈ狈y(tǒng)一的規(guī)范，如1953年12月，中共中央組織部《關(guān)于如何進(jìn)行一九五二年年度干部鑒定的通知》，對(duì)干部鑒定的方法作了規(guī)定，即個(gè)人檢討、小組討論、領(lǐng)導(dǎo)審查。但是在實(shí)際執(zhí)行中，由于黨的干部考察工作在“文革”十年中遭到嚴(yán)重破壞，組織部門所采取的辦法也大多是通過調(diào)檔案、看資料和找人談話。

鑒于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期干部人事體制的上述弊端，鄧小平等同志提出了干部人事制度改革的設(shè)想，黨的十三大在總結(jié)干部人事制度弊端的基礎(chǔ)上，提出了建立我國(guó)的公務(wù)員法制體系。然而，公務(wù)員制度的實(shí)施，并不意味這種干部管理體制的消亡。2006年我國(guó)《公務(wù)員法》頒行，公務(wù)員的管理進(jìn)入了法治化時(shí)代，一方面，在制度上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的干部人事仍然存在，在實(shí)際操作中，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員考核、獎(jiǎng)懲仍然由其主管領(lǐng)導(dǎo)決定，干部管理體制下的“人治”做法仍然普遍；另一方面，我國(guó)《公務(wù)員法》以及《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》并未對(duì)公務(wù)員考核制度的實(shí)施以及公務(wù)員考核結(jié)果的運(yùn)用做出明確規(guī)定。

總而言之，我國(guó)《公務(wù)員法》構(gòu)建的公務(wù)員考核制度雖然對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的干部人事管理體制進(jìn)行了規(guī)范化的改革，在制度上建立了規(guī)范化的公務(wù)員法制，但是在實(shí)際運(yùn)行中，受到舊有干部人事管理體制中缺乏分類管理、人治色彩濃厚等因素的影響，出現(xiàn)了公務(wù)員考核流于形式，考核結(jié)果不能對(duì)公務(wù)員晉升產(chǎn)生必然影響等問題，致使我國(guó)公務(wù)員考核法制在實(shí)際運(yùn)行中被虛置。

四、我國(guó)公務(wù)員考核權(quán)利救濟(jì)的理論與制度的完善

（一）公務(wù)員考核權(quán)利救濟(jì)理論的完善

我國(guó)應(yīng)當(dāng)在理論上確定行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員考核行為的法律性質(zhì)，這是公務(wù)員考核法制實(shí)施的基礎(chǔ)，也是公務(wù)員考核權(quán)利救濟(jì)制度運(yùn)行的法律基礎(chǔ)，只有確定這一基礎(chǔ)性關(guān)系，方能夠確定在考核中，公務(wù)員與其所屬機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如前所述，我國(guó)行政法學(xué)界將考核行為認(rèn)定為國(guó)家機(jī)關(guān)的對(duì)其所屬公務(wù)員內(nèi)部管理行為，目前我國(guó)將這種行為視為一種國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬人員的一種權(quán)力，公務(wù)員作為“公仆”，是國(guó)家的仆人，他應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的控制，“權(quán)力意味著在一種社會(huì)關(guān)系里哪怕遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)之上。”①馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館2004年版，第81頁。這是為了保障行政機(jī)關(guān)的工作效率，在理論上，我們稱之為行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的“特別權(quán)力關(guān)系”。馬克斯·韋伯認(rèn)為：“一個(gè)團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)和行政管理班子，形式上作為被統(tǒng)治者的‘公仆’出現(xiàn)，也還絲毫不能證明違背作為‘統(tǒng)治’的性質(zhì)”。②同上，第241頁。在這種情況下，公務(wù)員的權(quán)利可以被犧牲，法律強(qiáng)調(diào)公務(wù)員對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的服從，公務(wù)員承擔(dān)的義務(wù)是主要的，權(quán)利是次要的。

在我們強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的控制“力”時(shí)，我們還應(yīng)注意到，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，這種無視公務(wù)員權(quán)利保障，單方面強(qiáng)調(diào)公務(wù)員義務(wù)的制度無疑不利于調(diào)動(dòng)公務(wù)員的主觀積極性?，F(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)分工日益精細(xì)化，公務(wù)員的日常公務(wù)越來越需要其擁有專業(yè)知識(shí)。美國(guó)學(xué)者亨金曾指出：“我們的時(shí)代是一個(gè)權(quán)利的時(shí)代?！雹俾芬姿埂ず嘟穑骸稒?quán)力的時(shí)代》，信春鷹譯，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社1997年版，第2頁。在考核中的公務(wù)員，依據(jù)規(guī)范性文件，擁有實(shí)體權(quán)利和程序性權(quán)利。早在古羅馬時(shí)期，人類就有了“有權(quán)利必有救濟(jì)”的觀念，近代以來，無論是大陸法系的法德諸國(guó)，還是英美法系諸國(guó)，都認(rèn)可在法治國(guó)中：有權(quán)利必有救濟(jì)，有侵害必有保護(hù)。②[英]戴維·M·沃克：《牛津法律大辭典》，光明日?qǐng)?bào)出版社1988年版，第776頁。

從公務(wù)員考核法制實(shí)施角度看，盡管公務(wù)員隸屬于行政機(jī)關(guān)，公務(wù)員的職權(quán)并非一般意義上的公民權(quán)利③李龍主編：《法理學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第199頁。，但是公務(wù)員作為一名勞動(dòng)者，是普通公民，享有憲法和法律規(guī)定的基本權(quán)利。美國(guó)著名法學(xué)家龐德曾指出：“通過使人們注意權(quán)利背后的利益，而改變了整個(gè)的權(quán)利理論。”④[美]羅科斯·龐德：《通過法律的社會(huì)控制》，沈宗靈、董世忠譯，商務(wù)印書館1984年版，第46頁。從權(quán)利概念論，權(quán)利包含“利益”，對(duì)此，我國(guó)學(xué)者將其總結(jié)為：“權(quán)利享有與行使在很多時(shí)候是基于利益之目的，利益關(guān)系上升為法律就是權(quán)利義務(wù)分配與衡平關(guān)系?！雹莘哆M(jìn)學(xué)：《權(quán)利概念論》，《中國(guó)法學(xué)》2003年第2期。公務(wù)員和普通公民一樣有自己的需求，希望自己的利益最大化，如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的其他主體一樣，每個(gè)公務(wù)員都在計(jì)算著自己的投入與產(chǎn)出。⑥參見淳于淼泠著：《憲政制衡與日本的官僚制民主化》，商務(wù)印書館2007年版，第115頁。從“以人為本”的法律觀出發(fā)，中國(guó)行政訴訟觀念更新與制度變革已迫在眉睫。⑦吳衛(wèi)軍、陳璇：《“以人為本”法律觀的理論傳承與現(xiàn)實(shí)解讀》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2010年第2期。公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度是公務(wù)員為確保自身合法利益對(duì)抗其所在行政機(jī)關(guān)的依據(jù)，因此，健全考核過程中公務(wù)員權(quán)利的救濟(jì)制度不僅是“依法治吏”的題中之義，也是確保我國(guó)公務(wù)員勤于任事，提高行政效率的法制路徑。

基于上述分析，我們應(yīng)當(dāng)在理論上明確：公務(wù)員在考核過程中的權(quán)利應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)的救濟(jì)制度保障，如果考核結(jié)果涉及到對(duì)公務(wù)員基本權(quán)利的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)允許公務(wù)員通過司法機(jī)關(guān)獲取救濟(jì)，這不僅是世界各國(guó)的普遍做法，也是我國(guó)公民權(quán)利保障的基本要求。

（二）我國(guó)公務(wù)員考核權(quán)利救濟(jì)制度的完善路徑

為保障公務(wù)員考核法制的有效實(shí)施，同時(shí)也為保障公務(wù)員的個(gè)人權(quán)利不受非法侵害，世界各國(guó)都通過立法來建構(gòu)本國(guó)的公務(wù)員考核權(quán)利救濟(jì)制度。根據(jù)救濟(jì)機(jī)關(guān)的不同，本文將救濟(jì)模式分為訴訟救濟(jì)與非訴訟救濟(jì)：

1.訴訟救濟(jì)模式

以英美為代表的英美法系國(guó)家，強(qiáng)調(diào)程序正義，因此，在公務(wù)員考核權(quán)利救濟(jì)中，訴訟遵循程序正義原則，即：任何人不得做自己案件的法官，必須公正地聽取人們的抗辯。⑧參見燕衛(wèi)華：《公民權(quán)利救濟(jì)制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)2007年博士論文，第148頁。在英國(guó)，這一原則由1963年的理奇訴鮑德溫（Ridge v.Baldwin）一案確立。⑨轉(zhuǎn)引自周佑勇：《行政法的正當(dāng)程序原則》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第 4期，第 91頁。美國(guó)阿內(nèi)特訴肯尼迪案中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，政府雇員有權(quán)就他的工作權(quán)利問題受到正當(dāng)程序保護(hù)，程序上正當(dāng)手續(xù)的憲法保障適用于解雇政府雇員。⑩燕衛(wèi)華：《公民權(quán)利救濟(jì)制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)2007年博士論文，第153頁。以德國(guó)、法國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表的大陸法系，逐步建立并發(fā)展了公務(wù)員考核權(quán)利的救濟(jì)制度。如，在法國(guó)，行政訴訟受案范圍極廣，“不論普遍性的行政行為或具體的行政處理，只要對(duì)公務(wù)員的權(quán)利和利益有不利的影響，都可作為訴訟對(duì)象?！?王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 1988年版，第284頁。德國(guó)是“特別權(quán)力關(guān)系”理論的發(fā)源地，在二戰(zhàn)后，德國(guó)公務(wù)員考核制度雖然作為一種管理關(guān)系，但是德國(guó)仍然允許在考核中，公務(wù)員可以針對(duì)考核機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為提起行政訴訟。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)深受德國(guó)法治國(guó)理念影響，司法院“釋字第266號(hào)”認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)拒絕給與考績(jī)獎(jiǎng)金屬于行政處分，準(zhǔn)許公務(wù)員提起行政訴訟，“釋字第323號(hào)”認(rèn)為：公務(wù)員可以對(duì)考績(jī)不合格提起行政訴訟。

目前，我國(guó)公務(wù)員對(duì)考核過程中的侵權(quán)行為，尚不能提起行政訴訟。不僅如此，即使是涉及公務(wù)員基本權(quán)利的調(diào)整行為，也不能獲得司法救濟(jì)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)《憲法》第27條規(guī)定：公務(wù)員考核的目的在于提高工作質(zhì)量與效率。而從我國(guó)考核法制的實(shí)施狀況看，這一目的顯然難以達(dá)到。在制度設(shè)計(jì)上，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員作為一名勞動(dòng)者基本權(quán)利的保障機(jī)制的完善，是能夠起到監(jiān)督、促進(jìn)公務(wù)員考核法制有效實(shí)施的。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)對(duì)公務(wù)員的專業(yè)知識(shí)技能等個(gè)人素質(zhì)要求會(huì)進(jìn)一步提高，考核法制有效實(shí)施的緊迫性也將進(jìn)一步增強(qiáng)，通過司法救濟(jì)公務(wù)員考核權(quán)利，是提高公務(wù)員工作積極性的重要方式。因此，如果國(guó)家機(jī)關(guān)在對(duì)公務(wù)員考核時(shí)，涉及對(duì)公務(wù)員基本權(quán)利的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)允許司法審查。而如果公務(wù)員考核行為不涉及基本權(quán)利的調(diào)整，則應(yīng)將這一行為視為國(guó)家機(jī)關(guān)的“行政保留”事項(xiàng)，不接受司法審查。

2.非訴訟救濟(jì)模式

由于公務(wù)員是國(guó)家機(jī)關(guān)的組成人員，特別是在行政機(jī)關(guān)中，上下級(jí)公務(wù)員要遵循“上級(jí)命令——下級(jí)服從”的行為模式，因此應(yīng)當(dāng)在不侵害公務(wù)員基本權(quán)利的前提下，最大限度地保障公務(wù)員所在單位在人事管理活動(dòng)中的權(quán)威。這需要在被侵權(quán)人啟動(dòng)司法救濟(jì)程序之前，應(yīng)當(dāng)窮盡行政救濟(jì)，此原則被稱為“窮盡行政救濟(jì)原則”。①參見王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第651頁。目前，美、英、法、德等國(guó)都在公務(wù)員考核權(quán)救濟(jì)機(jī)制上遵循這一原則。英國(guó)《公務(wù)員管理法》規(guī)定：“公務(wù)員有權(quán)對(duì)他們產(chǎn)生不利影響的工作管理決定提出申訴，部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)告知其有申訴的權(quán)利，并制定合理申訴方案。公務(wù)員對(duì)與其工作有關(guān)的個(gè)人抱怨，應(yīng)有機(jī)會(huì)對(duì)其決定提出申訴，正式的申訴程序中，當(dāng)事人有權(quán)得到工會(huì)代表或同事的協(xié)助。”②中組部研究室（政策法規(guī)局）、人事部政策法規(guī)司：《外國(guó)公務(wù)員法選編》2005年版，第 601頁。英國(guó)公務(wù)員對(duì)考績(jī)結(jié)果不認(rèn)可，可以在工會(huì)等組織的協(xié)助下，向機(jī)關(guān)首長(zhǎng)申訴。如果申訴人對(duì)申訴結(jié)果不服，一般不能向法院提起訴訟，除非申訴人能夠證明其受到了不公正對(duì)待。美國(guó)的公務(wù)員考核申訴制度由1978年頒行的《公務(wù)員改革法》確立，如果公務(wù)員的考核結(jié)果并不對(duì)其實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生影響，公務(wù)員只能向復(fù)審委員會(huì)申訴，該復(fù)審委員會(huì)由人事管理局、考核機(jī)關(guān)和公務(wù)員工會(huì)各派員一人組成，復(fù)審委員會(huì)的裁定結(jié)果是終局性的。如果考核結(jié)果涉及公務(wù)員權(quán)利調(diào)整，公務(wù)員可向功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)提起再申請(qǐng)。③參見王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社2005年版，第208頁。法國(guó)公務(wù)員僅對(duì)考核結(jié)果不服的，由人事對(duì)等委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查考核情況，由行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)最終裁決。如果考核結(jié)果引發(fā)權(quán)利調(diào)整，根據(jù)法國(guó)《法國(guó)國(guó)家公務(wù)員總章程》規(guī)定，公務(wù)員可以向紀(jì)律委員會(huì)申訴，由行政首長(zhǎng)依照紀(jì)律委員會(huì)建議裁決。公務(wù)員不服此裁決，可向上級(jí)機(jī)關(guān)申訴，直到公務(wù)員最高委員會(huì)。德國(guó)公務(wù)員對(duì)考核結(jié)果不服的，可以向上級(jí)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)申訴，這種申訴可一直到最高行政機(jī)關(guān)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)救濟(jì)制度主要依據(jù)《公務(wù)人員保障法》，依據(jù)該法，公務(wù)員對(duì)考核結(jié)果不服應(yīng)先向主管長(zhǎng)官提起申訴，但是如果涉及“違反公平原則情事”，則有公務(wù)人員保障暨培訓(xùn)委員會(huì)審查。④蔡文斌：《考銓行政與正當(dāng)法律程序》，學(xué)林文化事業(yè)有限公司2000年版，第116頁。如果考核結(jié)果涉及公務(wù)員懲戒事由，則必須由司法機(jī)關(guān)審查。

根據(jù)上述域外考核權(quán)利救濟(jì)制度，我們可以總結(jié)出如下規(guī)律，作為我國(guó)行政申訴制度完善的借鑒：第一，公務(wù)員考核權(quán)應(yīng)屬于其所屬機(jī)關(guān)，如果公務(wù)員僅對(duì)考核結(jié)果有異議，則應(yīng)該維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，由公務(wù)員所屬機(jī)關(guān)首長(zhǎng)根據(jù)調(diào)查結(jié)果決定。第二，如果公務(wù)員考核結(jié)果涉及公務(wù)員實(shí)體權(quán)利的調(diào)整，即考核直接引發(fā)獎(jiǎng)懲的結(jié)果，則應(yīng)當(dāng)允許公務(wù)員向上級(jí)主管機(jī)關(guān)申訴。目前，我國(guó)《行政監(jiān)察法》明確規(guī)定了涉及公務(wù)員處分事項(xiàng)的申訴，并未涉及公務(wù)員晉升事項(xiàng)的申訴，應(yīng)當(dāng)加入此類內(nèi)容，使公務(wù)員權(quán)利都能獲得救濟(jì)。第二，針對(duì)我國(guó)申訴機(jī)關(guān)不中立的情況，應(yīng)當(dāng)在申訴機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)一步完善。首先，無論是申訴與再申訴，都不能由原考核機(jī)關(guān)單獨(dú)做出，需要有中立性機(jī)構(gòu)的介入調(diào)查。其次，可以允許社會(huì)組織介入調(diào)查，根據(jù)個(gè)案實(shí)際情況，分別確定申訴委員會(huì)人員名單。最后，如果公務(wù)員考核導(dǎo)致了公務(wù)員實(shí)體權(quán)利的變動(dòng)，應(yīng)當(dāng)允許公務(wù)員逐級(jí)申訴，直到其所屬的最高級(jí)機(jī)關(guān)。第三，在申訴事項(xiàng)上，應(yīng)該堅(jiān)持程序正義原則，對(duì)于違反公正原則的行為，應(yīng)嚴(yán)肅查處。這一點(diǎn)應(yīng)該為我國(guó)公務(wù)員考核權(quán)利救濟(jì)的出發(fā)點(diǎn)，申訴制度應(yīng)當(dāng)以保障政府公信力為前提，具體而言，應(yīng)當(dāng)將考核過程中的不公正現(xiàn)象作為打擊的主要對(duì)象。第四，以立法的形式明確相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，使公務(wù)員考核的公正性落實(shí)到人，針對(duì)我國(guó)考核中的考核流于形式、不使用考核結(jié)果以及其他侵害公務(wù)員考核權(quán)利的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范性文件，明確責(zé)任。除此之外，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善考核標(biāo)準(zhǔn)，使之更為細(xì)化，以便為考核提供可操作性標(biāo)準(zhǔn)。惟其如此，方能通過保障我國(guó)公務(wù)員的考核權(quán)利，使公務(wù)員采用維權(quán)的方式“倒逼”我國(guó)行政機(jī)關(guān)認(rèn)真執(zhí)行考核法制，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)憲法對(duì)公務(wù)員的要求，使他們能夠高效、合法地履行行政管理的權(quán)力。