陳祝平 楊 濤

（南京大學 政府管理學院，江蘇南京 210093）

民間社會組織向政府、企業(yè)和社會獲取資源支持，為服務對象提供社會服務。社會組織的非營利性決定了其資產(chǎn)必須永久性地投入到公益事業(yè)，即使組織解散，組織資產(chǎn)也不能由創(chuàng)辦人或者投資人收回，而只能再投入到公益事業(yè)中。①馮俏彬：《政府管理與支持社會組織的國際經(jīng)驗及對我國的啟示》，《財政研究》2013年第7期。社會組織的非營利性及其衍生的公益職能，表明政府和社會主體應當為其提供資源支持，而社會組織必須善用公益資源，并承擔相應的責任后果。外部主體對社會組織的資源輸入是社會組織實現(xiàn)自我發(fā)展的前提條件。同時，社會組織必須對資源輸入主體予以積極的回饋，才能與之建立良好的合作關系，也才能建立社會公信力。事實上，社會組織是在與外部主體良性互動中實現(xiàn)自我發(fā)展的。

一、社會組織與外部主體良性互動：一個理論框架

社會組織的發(fā)展態(tài)勢是內外主體互動作用的結果。外部主體的資源輸入是社會組織生態(tài)環(huán)境的必要構成。社會組織在獲取外部主體資源支持的同時，要守住組織自主性不受侵蝕；同時，還要發(fā)揮內在動力，最大限度地確保組織運作的效能，以滿足投資主體的要求和期望，還要滿足案主對服務的需求。社會組織發(fā)展需要內在動因和外在條件同時具備，不能缺了任何一個方面。若一個社會組織缺乏內在動力，就不會有開拓進取精神，也就不會有組織發(fā)展所需的活力和行動力。外部的資源支持是社會組織發(fā)展的外在條件，也是組織生存與發(fā)展所必須依賴的。事實上，內在動力與外部生態(tài)環(huán)境相互作用而實現(xiàn)組織發(fā)展。圖1顯示，社會組織與外部主體良性互動的發(fā)展機制含有相互關聯(lián)的四個層面。

圖1 社會組織與外部主體互動發(fā)展的四個層面

一是社會組織的內在動力。社會組織的內在動力體現(xiàn)在組織創(chuàng)新與組織活力，體現(xiàn)在組織成員的自立自強和開拓進取。組織內在動力是由組織成員衍生出來的，因而與組織成員的構成直接相關，與組織成員的價值觀、職業(yè)觀和責任心有關，更是與組織人力資源管理有關。也就是說，社會組織內在動力有賴于良好的組織成員結構，更需要良好的組織行政與人力資源管理，以激勵組織成員為組織發(fā)展付出努力。

二是外部主體對社會組織的資源支持。社會組織功能作用的發(fā)揮，需要外部主體的資源支持，需要與各類外部主體建立網(wǎng)絡支持關系。社會組織不僅應當積極爭取政府的有力支持，還要積極與企業(yè)和社會主體開展項目合作，或是募集公益資金，或是承接公益服務。社會組織應當發(fā)展市場競爭所需的經(jīng)營能力，可以適當通過營利性項目收入補充組織公益性支出。

三是社會組織在與外部主體互動作用中守住自主性，確保組織自治權不受侵犯，能夠自主設置組織目標和決策事宜。我國各級政府在公共資源分配中的地位，決定了社會組織很難不依靠政府獲得生存所需的資源支持。只要社會組織與政府簽訂服務合同，社會組織就要喪失部分自主性，比如在組織目標與運作方式上做出妥協(xié)，關鍵是要將所付出的代價限制在在合理的范圍內。

四是資源輸入主體對社會組織的監(jiān)督審查，在社會服務領域實施激勵與退出機制。資源輸入主體是社會組織監(jiān)督與評估的當然主體，還可由第三方擔當此職責。在強調外在監(jiān)督審查的同時，社會組織必須實施內部管理以加強自律建設。

社會組織應當積極爭取外部主體的資源輸入，履行所承擔的角色職責，同時積極回應外部主體所設置的激勵與退出機制，以良好的績效成果回饋支持主體，滿足外部主體對社會組織的要求，在良性互動中實現(xiàn)社會組織的發(fā)展目標。

二、民間社會組織的外部資源與自主性

1.資源的類型與渠道

外部主體對社會組織的資源支持，體現(xiàn)在兩個方面，一是資源數(shù)量方面，一是資源類型方面。就數(shù)量而言，要求供給足夠數(shù)量的資源。就資源類型而言，要求能夠滿足社會組織不同的發(fā)展需要?？蓪⑸鐣M織所需的資源類型分為四類。一是外部主體對社會組織合法性的認同。其中，政府對社會組織的合法性認可是其提供支持的前提條件。另外，法規(guī)政策也是社會組織獲取資源及開展活動的重要依據(jù)。二是外部主體對社會組織的資金支持，其中，政府可采取購買服務和稅收減免等方式，企業(yè)可采用捐助和項目合作等方式。例如，恩派承接閔行區(qū)政府項目，爭取政府的資金輸入。恩派與上海市慈善基金會合作，承辦公益機構成長扶持計劃，為入選的社會組織提供平均10萬元的資助款項；恩派還與匯豐銀行合作，為社區(qū)服務類組織提供140萬元的公益資助。恩派創(chuàng)設的鳳巢項目已經(jīng)在上海公益事業(yè)發(fā)展基金會（聯(lián)勸）設立了鳳巢社會創(chuàng)新專項基金，用于公益項目培育和公益組織發(fā)展。此外，社會組織還可經(jīng)營收費性項目。三是智力支持，即為社會組織提供教育培訓和咨詢服務。例如，恩派的智力支持有資深創(chuàng)業(yè)人士、天使投資人、咨詢顧問和知名學者。恩派還與上海大學和民政局合作建立上海社會創(chuàng)新研究院，通過課題研究的方式，為社會組織提供智力支持。四是為社會組織提供人才支持，比如由企業(yè)高管、退休官員、學者和公益代表擔任社會組織理事、監(jiān)事或顧問。社會組織在與外部主體互動作用中，要有目的地爭取組織發(fā)展所需的關鍵資源，而且要通過特定資源的獲取實現(xiàn)組織資源的全面發(fā)展。需要強調的是，政府不僅是資源要素的直接輸入主體，還是公益事業(yè)的倡導者和組織者，協(xié)助社會組織與各類外部主體建立網(wǎng)絡支持關系。

社會組織在資源來源渠道上可區(qū)分為單一的政府來源和組合式多渠道來源。單一的政府來源是指社會組織所需資源單一地來源于政府部門。組合式多渠道來源是指社會組織所需資源來自各類外部主體。相比單一的政府來源，組合式多渠道來源更有利于社會組織發(fā)展。①胡薇：《雙軌制：中國社會組織發(fā)展的現(xiàn)實路徑分析》，《中國行政管理》2013年第6期。如若社會組織的資源來源是多渠道的，則可緩解政府的財政壓力。在政府資源支持不足的情況下，多渠道來源有助于分散組織風險，獲取更多的資源，且在資源類型上更加多樣。相比多渠道來源，單一的政府來源潛藏的風險較大，因為一旦此種資源渠道斷開或不穩(wěn)定，社會組織就會陷入資源短缺的危機中，進而會危及到組織存亡。社會組織越是依賴于政府，政府對社會組織的干預性權力會越大，就越有可能危及到社會組織的自主性。

根據(jù)社會組織資源來源渠道和資源的足夠與否，可將社會組織資源輸入?yún)^(qū)分四種類型，如表1所示。在四種類型中，社會組織所希冀的是“資源足夠且多渠道來源”。社會組織在獲取政府支持的同時，還必須獲取企業(yè)、基金會和公眾的資源支持，爭取在政府與社會主體上都獲得資源支持。如果社會組織的資源渠道越是多樣，那么組織資源越是充分，與外部主體交易談判的能力就越強，就越能守住自主性不被侵犯。因此，在強調政府對社會組織的資源支持時，社會組織必須發(fā)揮內在能動性，積極與各類資源主體互動合作，以獲取不同資源主體的支持，從而確保資源充足且多樣。例如，上海恩派自成立伊始，就強調資源獲取的多渠道，而非簡單地依靠政府的資金支持。恩派除了與政府建立合作伙伴關系之外，己經(jīng)與國內外眾多的基金會、企業(yè)、高校等資源主體，建立了網(wǎng)絡支持關系，獲取多方資源支持，在與外部支持主體交易談判中具有了充分的回旋余地。②從2010年恩派的財務報表來看，恩派總收入為20157362.40元，其中絕大部分來自于捐贈收入，具體數(shù)額為16935234.51元，約占總收入的84%；而來自于政府的補助收入僅為2346900.00元，還不到總收入的12%；此外，提供服務收入為816531.89元，商品銷售收入為17990.00元，其他收入為40706元，三者總共約占總收入的4%。③唐文玉、馬西恒《:去政治的自主性:民辦社會組織的生存策略》，《浙江社會科學》2011年第10期。不難看出，恩派的資源輸入并不限于政府部門，而來源多個渠道。這也使得恩派具有組織發(fā)展所需的自治權。

表1社會組織的資源輸入的四種類型

在當前中國，社會組織賴以生存的基本要素大多為龐大的行政國家所控制，與權力部門進行

② 唐文玉、馬西恒《:去政治的自主性:民辦社會組織的生存策略》，《浙江社會科學》2011年第10期。交流成為社會組織難以避免的任務。①王詩宗、宋程成：《獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思》，《中國社會科學》2013年第5期。因為政府掌握了大量社會資源，所以很多社會組織策略性地接近政府機構或迎合政府目標。對很多社會組織來說，若要生存和發(fā)展，就必須取得政府的信任和資源支持。為實現(xiàn)政府職能轉變和滿足社會需求，政府也要為社會組織發(fā)展提供資源支持，這種支持是政府職責之所在，也是必須要履行的。政府對社會組織的財政投入是各國社會福利事業(yè)和社會組織發(fā)展的必要前提。政府在鼓勵社會組織開拓資源渠道的同時，應當對社會組織公平對待，根據(jù)其績效成果為其提供含有激勵性的獎勵支持或懲罰退出。公益投資主體在為社會組織提供資源支持的同時，要對社會組織提出一些條件和限制，但不能代替或控制社會組織行使自治權。

2.資源依附與組織自主性

社會組織的自主性強調的是按照自己的目標來行事，與組織或者個體的意志相關，涉及組織可否對內部實行自我決策與管理。②王詩宗、宋程成：《獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思》，《中國社會科學》2013年第5期。組織自主性是組織內在動力的構成部分，自主性不足會嚴重損害組織功能的發(fā)揮，也會損害組織成員的能動性。社會組織一旦喪失自主性，就會面臨使命或目標置換、創(chuàng)新性喪失、價值倡導功能不足、過度官僚化、淪為政府工具等問題，這將從根本上動搖社會組織存在的合法性。③⑤ 宋程成、蔡寧、王詩宗：《跨部門協(xié)同中非營利組織自主性的形成機制——來自政治關聯(lián)的解釋》，《公共管理學報》2013年第10期?，F(xiàn)實中，我國很多官辦社會組織，由于行政附屬與資源依賴而致使其自主性不足，缺乏活力和創(chuàng)造力，功能作用不明顯。盡管社會組織交出部分自主性是互動合作的必要付出，但守護組織自主性的核心要素是其生存發(fā)展的底線。

社會組織的自主性嵌入于社會組織與外部主體的伙伴關系中，外部主體對社會組織的行動取向會影響到社會組織的自主性。政府在提供資源支持的同時，要避免變“輔助”為“干預”甚至“控制”，凌駕于社會組織之上。對社會組織而言，要警惕外部主體或明或暗地侵蝕其自主性，要有自主權意識，要有自己的想法。例如，恩派在發(fā)展的過程當中，與政府部門的接觸日益增多，相互之間的合作也日益深入和廣泛，但是恩派在去政治化的同時，也始終旗幟鮮明地表明了其自主性的價值理念。④唐文玉、馬西恒：《去政治的自主性:民辦社會組織的生存策略》，《浙江社會科學》2011年第10期。如果外部主體對社會組織索要組織自主權，那么社會組織要通過談判和說服贏得主動權，要通過組織能力和績效成果贏得政府的尊重，要爭取合作的共同決定權。⑤宋程成、蔡寧、王詩宗：《跨部門協(xié)同中非營利組織自主性的形成機制——來自政治關聯(lián)的解釋》，《公共管理學報》2013年第10期。與此同時，社會組織要注重組織戰(zhàn)略規(guī)劃和多元經(jīng)營，不能對政府機構過度依賴而喪失自主地位。⑥楊濤、王明生：《論輔助原則與自主自治的理論要旨》，《江海學刊》2013年第4期。例如，恩派在對社會組織提供孵化支持的同時，設計并實踐多功能業(yè)務模塊，比如公益創(chuàng)投、聯(lián)合勸募平臺、社區(qū)服務平臺、社會創(chuàng)新創(chuàng)意園、公益廣交會、企業(yè)社會責任、公益咨詢和公益研究。事實上，社會組織的資源渠道越是單一、越是依賴于政府，越是缺乏可替代的資源渠道，則其選擇余地越小，其權力地位越低，其自主性被侵蝕的可能性越大。與之相反，社會組織越是能夠開拓資源渠道，則其選擇空間越大，主體地位越是被平等對待，自主性越是被尊重。更進一步，社會組織擁有的相對于其他社會部門及政府部門的比較優(yōu)勢越明顯，則其自主性越不受干預。⑦王詩宗、宋程成：《獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思》，《中國社會科學》2013年第5期。

社會組織守住自主性不被侵蝕，要求在法規(guī)上明確社會組織與政府部門之間的權力與責任關系，使得各自的行為都有法可依。⑧楊素云：《社會組織與當代中國社會組織法制建設》，《江蘇社會科學》2003年第5期。目前我國社會組織立法主要是程序性立法，只是對社會組織登記管理的行政程序作了規(guī)定，而社會組織實體上的權利和地位沒有得到明確。⑨丁渠：《社會管理創(chuàng)新視野下的社會組織法律體系建構》，《河北學刊》2013年第6期。因此，確保社會組織自主性不受侵蝕有賴于法治環(huán)境的改善，要求在法規(guī)上承認社會組織的法人地位，明確主體之間的權責關系。社會組織與政府根據(jù)法規(guī)和契約規(guī)范其伙伴關系，在互動合作中養(yǎng)成基于主體平等的法人關系。

三、組織績效及與環(huán)境的良性互動

在強調社會組織自主性的同時，還必須確保組織能夠生存下來。一個社會組織只有生存下來，組織自主性才是有意義的。社會組織只有輸出外部主體所認可的組織成果，才能持續(xù)地獲得外部主體的資源輸入。社會組織不僅要能夠輸出外部主體所需的成果，而且組織運作必須符合相關的績效指標。

1.組織績效：組織輸出的認可

外部主體為社會組織提供資源支持的同時，要對社會組織如何使用資源、資源使用的效益和服務對象滿意度等進行監(jiān)督、審查、評估和問責。不僅如此，在同一公益領域中引入數(shù)個社會組織，使得社會組織在規(guī)范競爭中用好資源，通過競爭與淘汰機制督促社會組織取得良好的績效成果。社會組織的績效成果主要包括服務對象的數(shù)量和滿意度、服務效益、資助主體的滿意度、社會公信力和品牌價值。如果社會組織不能取得良好的績效成果，不能滿足外部主體對績效成果的要求和期待，那么就會被外部主體所放棄，就會使組織面臨解體和退出公益領域的后果。社會組織的進退機制就是指以外在的考核和競爭機制，督促社會組織提升運作效益，滿足資助主體的要求，否則就會面臨被問責和退出的后果。因此，進退機制的本質就是為社會組織設置一種外在的督促和激勵機制，使得社會組織不敢懈怠責任，不敢違規(guī)違法。社會組織惟有通過良好的績效成果，才能贏得外部主體的滿意、信任和支持，才能發(fā)展組織行動能力，才能真正守住組織自主性，才能與外部主體建立良好的伙伴關系。以績效成果為導向的進退機制，要求社會組織履行社會職能，對外部主體的資源支持做出積極回饋。例如，恩派在獲取資源支持的同時，以良好的績效成果滿足服務對象的需求，滿足支持主體的要求，贏得外部主體的信任和支持。隨著恩派組織行動能力的增強，其公益職能隨之增強，其品牌影響力亦隨之增強。

我國官辦社會組織或事業(yè)單位性質的社會組織，其最大的弊端是組織成員在享有公務員標準的工資和福利待遇的同時，不懼生存憂患，缺乏效益目標。組織成員無需擔心組織退出或成員失業(yè)的后果，無需擔心組織資源的輸入問題。因此，官辦社會組織的工作效能當被質疑，其工作績效當被評估。若社會組織的績效成果與其組織進退不相關，則不利于公益資源的有效利用，不利于社會組織發(fā)展。官辦社會組織因進退機制不明晰，而使得其績效成果不明顯。更進一步，官辦社會組織，本身具有一種自我強化機制，使得一些更為豐富的社會組織的現(xiàn)代治理技術沒有機會得到培育和發(fā)展，從而加劇了社會組織治理技術方面的匱乏，反過來增強了控制與依附的合理性。①高勇：《治理主體的改變與治理方式的改進》，《北京社會科學》2013年第2期。但需要明確的是，官辦社會組織職能作用的合理性建立在其近乎壟斷地位之上，建立在政府對其不斷的財政投入之上。官辦社會組織以近乎壟斷的方式占領了公益領域，侵占了民間社會組織發(fā)展所需要的資源。因此，社會組織全面發(fā)展，要求打破官辦社會組織的壟斷地位。與民間社會組織一樣，官辦社會組織要接受政府和社會多元主體的監(jiān)督、評估和問責②楊濤：《服務外包中政府對非營利組織問責、限度及其拓展》，《中國行政管理》2013年第11期。，對違規(guī)違法和效益低下的官辦組織實行退出安排。對官辦社會組織實行去行政化改革，政府不再兜底包辦一切。

目前我國社會組織法規(guī)不利于在公益領域形成良好的競爭機制，不利于社會組織形成良好的社會影響力。例如，我國《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第13條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不能設立分支機構?！渡鐣F體登記管理條例》第19條規(guī)定，社會團體的分支機構不得再設立分支機構，社會團體不得設立地域性的分支機構。這些條款的規(guī)定限制了社會組織的發(fā)展規(guī)模③丁渠：《社會管理創(chuàng)新視野下的社會組織法律體系建構》，《河北學刊》2013年第6期。，以及與多元主體良性競爭機制的發(fā)展。因此，若要去除社會組織發(fā)展的法規(guī)障礙，就要對有關社會組織法規(guī)進行修訂；同時需要地方政府改革創(chuàng)新，制定適合本地區(qū)的社會組織發(fā)展政策。

2.良性互動：組織與環(huán)境的匹配

社會組織通過與外部支持良性互動而實現(xiàn)其發(fā)展目標。發(fā)展社會組織行動能力，需要激發(fā)組織成員的內在動力，需要外部主體的資源支持，要求社會組織在互動作用中守住組織自主性，要求外部支持主體對社會組織設置相應的進退機制。圖2表明，外部主體對社會組織輸入資源，同時對社會組織設置特定的進退機制，而社會組織將外部支持與內在動力相結合，將守住自主性與適應進退機制相結合，積極發(fā)展組織行動能力。若要對社會組織行動能力進行評估，就要對評估的指標體系進行設計：一是規(guī)章制度，比如組織決策與監(jiān)督機制、財務和信息公開制度；二是人員構成，比如理事會成員、社會工作專業(yè)人才與志愿者隊伍；三是知識與能力，比如組織學習、培訓與教育；四是資金構成，比如資金收支平衡性和資金來源渠道；五是網(wǎng)絡支持關系，比如伙伴關系數(shù)量與質量。對社會組織行動能力的指標內容進行測量，可確定組織發(fā)展的程度，明晰社會組織行動能力的優(yōu)勢和不足之處。在評估社會組織行動能力指標體系的基礎上，明晰社會組織行動能力發(fā)展的重點和難點，有針對性地催發(fā)社會組織的內在動力以及獲取特定的資源支持，旨在發(fā)展社會組織行動能力。

圖2 社會組織與外部主體良性互動

社會組織行動能力越是得到發(fā)展，就越有利于其取得良好的績效成果。社會組織的績效成果是其職能作用之體現(xiàn)。社會組織越是能夠取得良好的組織成果，其對外部主體就越是具有良好的影響力，其發(fā)揮的社會效益就愈大。與此同時，外部主體對社會組織的滿意度就愈高，就會維持或增加對社會組織的資源支持。社會組織與資助主體之間的關系并不完全是單方面的順從和服從的關系，而是彼此相互依賴的關系，這是由于它們都掌握著某些重要的資源。①Judith R.Saidel，“Resource interdependence：the Relationship between State Agencies and Nonprofit Organizations”，Public Administration Review，No.6，Vol.51，1991，PP.543-553.社會組織與外部支持主體基于各自需要滿足而形成合作伙伴關系。社會組織以自己的努力和良好的績效成果，滿足外部主體所期待的要求，對外部主體的資源支持施以積極的回饋，進而贏得外部主體的信任和支持。與之相反，如果社會組織成果不能滿足外部支持主體所期待的要求，那么社會組織就會被質疑，就會失去外部主體的資源支持，就會面臨組織解體的后果。

四、結語

若要發(fā)展社會組織，則組織成員要發(fā)揮內在動力，努力拓展資源渠道；要在獲得資源的同時，守護組織自主性不受侵蝕。外部主體在提供資源支持的同時，尊重社會組織的法人地位，以法規(guī)和契約明確各自的權利與責任。外部主體在尊重社會組織自主性和能動性的同時，還應當設置社會組織的進退機制，以淘汰組織績效低、成果不明顯的社會組織，而發(fā)展和壯大組織行動能力強、績效成果明顯和社會影響力大的社會組織。因此，社會組織是在與外部主體良性互動中實現(xiàn)其發(fā)展目標的。