陳昌旭

摘要：國家通過制定煙草專賣相關法律制度，對我國煙草行業(yè)實行了壟斷經營管理。隨著中國經濟轉型，我國煙草專賣法律制度的改革與完善已勢在必行。改革我國煙草專賣制度自身及外在法律因素兩方面內容，改善我國煙草現(xiàn)行的壟斷經營體制，促進我國全面實現(xiàn)法治化進程。

關鍵詞：煙草專賣；律制度；反思；重構

《煙草專賣法》和《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》是我國關于煙草專賣管理體制的綱領性法律文件。隨著中國經濟轉型，我國煙草專賣法律制度的改革與完善已勢在必行。改革我國煙草專賣制度自身及外在法律因素兩方面內容，改善我國煙草現(xiàn)行的壟斷經營體制，促進我國全面實現(xiàn)法治化進程。

一、我國煙草專賣制度的法律特征

1.特殊的管理體制

依照《煙草專賣法》規(guī)定可知我國煙草專賣管理體制為雙重領導，但以垂直管理為主。當?shù)責煵輰Ｙu行政主管部門依照相關法律規(guī)定，嚴格按程序行使煙草專賣管理職能，受上一級煙草專賣行政主管部門的監(jiān)督管理。當?shù)卣畬Ξ數(shù)責煵輰Ｙu行政主管部門的工作主要為指導性功能，并非起主導作用。全國煙草專賣工作統(tǒng)一由國務院煙草專賣行政主管部門負責，并按照地域劃分，按垂直管理級別行使各級煙草專賣行政主管部門的權利。由此可知，在我國特殊的煙草專賣管理體制下，國家主管部門依法對全國煙草行業(yè)情況進行宏觀的監(jiān)督、管理，其下屬機構依據(jù)相應級別，執(zhí)行本轄區(qū)煙草行業(yè)的監(jiān)督、管理工作。

2.壟斷性的煙草經營模式

國家專賣、完全專賣是我國當前的煙草專賣制度的重要特點。國家通過行政手段行使煙草專賣經營權和煙草專賣行政管理權，并且國家指定特定的機關從事煙草的生產經營活動，其他任何個人及法人組織未經許可，嚴禁從事相關的生產經營活動，嚴格執(zhí)行壟斷經營模式。市場經濟體制的發(fā)展要求與當前我國國家政策存在的突出矛盾點集中在煙草專賣制度的壟斷性。

3.廣泛的煙草專賣范圍

由于我國實行的是排他性、獨占性，并以國家為管理主體的煙草專賣形式，因此煙草行業(yè)的綱領性法律文件，《煙草專賣法》及其《實施條例》規(guī)定對專賣的對象進行了全面的概括。煙草專賣制度對煙草本身及其相關產出品，生產卷煙所需的煙草機械和煙用輔料實行全面的壟斷經營，并且通過嚴密的煙草行政許可，對這些專賣品的生產環(huán)節(jié)到銷售環(huán)節(jié)嚴格實行壟斷管理。

4.以法律形式確定壟斷經營管理模式的合法性

煙草作為一種特殊商品，吸食易上癮，且對身體有害，但又容易使消費者消費上癮，因此國家為達到有效控制的目的以法律的形式做出規(guī)定，對其實行專賣。煙草專賣的具體內容由國務院頒布的《煙草專賣法》《實施條例》等其他相關法律法規(guī)做出了權威性的法律規(guī)定。

二、我國煙草專賣法律制度存在的問題

1.煙草行業(yè)監(jiān)管主體混亂

職責不清主要表現(xiàn)為煙草專賣行政部門在打假、打私方面主體資格不明，有關煙草的管理權限存在交叉、錯位，形成管理上的真空，如《煙草專賣法》第四條規(guī)定，煙草專賣行政主管部門負責對煙葉和卷煙產、供、銷全權管理。在卷煙流通環(huán)節(jié)，煙草專賣行政主管部門負責管理批發(fā)環(huán)節(jié)，以及對持有煙草專賣零售許可證的商戶進行管理，可以對無證商戶進行檢查，但是無權處罰。

2.權責不明，監(jiān)管缺失

我國煙草專賣體制是國家壟斷、完全壟斷的模式，而且在管理上實行垂直管理，同級行政管理部門無法對其有效監(jiān)管。因此，容易導致行業(yè)內部不規(guī)范問題的發(fā)生。一方面，由于煙草專賣企業(yè)本身的組織機構存在主體混亂不清的問題，集行政管理者與企業(yè)經營者的角色于一身，既要追求高額利潤，又要時刻監(jiān)督規(guī)范自己的行為，這就會導致煙草企業(yè)在利益面前，會對自身監(jiān)督自身不嚴，包庇自己的不規(guī)范行為。另一方面，由于我國煙草專賣這一特殊體制，國家針對這一體制進行監(jiān)管的相關法律尚不健全，一旦煙草行業(yè)內部發(fā)生違法或者不規(guī)范行為，相關法律的震懾性作用不夠強大，而且外部的監(jiān)管措施也難以到位。

三、我國煙草專賣法律制度的建議

1.煙草專賣行政執(zhí)法行為的完善

結合煙草市場的實際發(fā)展情況，當前還存在如下問題。第一，零售戶經營行為違反《煙草專賣法》的規(guī)定。如有些零售戶在商店停業(yè)期間，未及時按規(guī)定辦理煙草專賣零售許可證的歇業(yè)許可，商店更換法人時未及時注銷舊的零售許可證，還有的零售戶甚至非法購買其他不屬于自己經營范圍的煙草制品。造成這些情況發(fā)生的原因一方面是由于部分零售戶守法意識淡薄，另一方面原因是由于專賣管理人員在執(zhí)法過程中沒有嚴格按照規(guī)定對零售戶進行相關政策的宣傳教育。第二，對零售許可證的后續(xù)管理滯后。當?shù)責煵輰Ｙu主管部門為零售戶辦理零售許可證后，對零售許可證的后續(xù)管理工作比較粗糙。專賣執(zhí)法人員有時因人情關系等因素，不能及時掌握零售戶的停業(yè)、歇業(yè)、恢復營業(yè)、注銷等情況，不利于煙草專賣主管部門對零售戶的集中管理。第三，各地區(qū)煙草專賣管理系統(tǒng)建設使用情況差別很大，未達到統(tǒng)一、高效管理的目的。

2.我國煙草專賣的反壟斷法律制度完善

我國煙草專賣制度具有國家壟斷、完全壟斷的特性，而這一特性是把雙刃劍，在一定程度上可促進我國煙草行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，增加國家財政收入。但從長遠利益看，將不利于我國煙草行業(yè)在市場經濟的競爭中勝出。反壟斷法作為市場經濟中的重要部分，只有使煙草專賣制度與其協(xié)調，才可保證我國煙草專賣制度的平穩(wěn)發(fā)展?！斗磯艛喾ā返谑邨l規(guī)定，“沒有正當理由搭售商品，或者在交易時附加其他不合理的交易條件?！边@條規(guī)定否定了某些煙草商業(yè)企業(yè)為提高銷量，將暢銷卷煙和滯銷卷煙捆綁銷售的行為。捆綁銷售會導致零售戶為購買到暢銷卷煙而同時被迫接受滯銷卷煙，侵害卷煙零售戶的利益。因此需要《反壟斷法》對煙草行業(yè)這種行為進行進一步詳細規(guī)定，限制其可能造成的不公平競爭?！稛煵輰Ｙu法》為特殊法，《反壟斷法》為一般法，因此，兩者發(fā)生沖突時應優(yōu)先使用《煙草專賣法》。

3.我國煙草稅收制度的法律完善

煙草行業(yè)的發(fā)展常常受財政體制、地方利益的影響。地方為了本地區(qū)的稅收，搞地區(qū)封鎖，限制競爭，以致專賣管理失控，與統(tǒng)一的市場經濟格格不入。為了打破這種局面，完善稅收制度勢在必行。改變中央和地方提取煙草稅收的比例。在中央對地方的煙草稅收進行財政返還時，適度減少或刪除對地方的財政返還，嚴格稅收征收程序，這樣地方政府在煙草稅收中無利可圖，必將消除地方的行政壁壘行為，減少地方爭睹盲目支持當?shù)責煵萜髽I(yè)擴大生產規(guī)模，造成資源浪費，這樣有利于充分發(fā)揮市場經濟在資源配置中的作用，有利于煙草市場的統(tǒng)一、規(guī)范、公平發(fā)展。