村鎮(zhèn)銀行設立制度之法律修正

劉言波

摘要：村鎮(zhèn)銀行的設立制度阻礙了村鎮(zhèn)銀行進一步的發(fā)展和壯大，也將民間資本排斥在外，致使落后地區(qū)村鎮(zhèn)銀行難以成立以及村鎮(zhèn)銀行淪為發(fā)起行的“分支機構”。修正村鎮(zhèn)銀行的設立制度有利于解決村鎮(zhèn)銀行設立難、發(fā)展難的問題，也有利于村鎮(zhèn)銀行更好的支持農村地區(qū)的發(fā)展。

關鍵詞：村鎮(zhèn)銀行；設立制度；民間資本；法律修正

一、村鎮(zhèn)銀行的設立背景及發(fā)展狀況

農村金融是現(xiàn)代農村經(jīng)濟的核心，社會主義新農村建設和“三農”問題的解決需要發(fā)達的金融來支持，但是隨著幾大國有商業(yè)銀行逐步將降格、撤銷、合并，國家主力金融力量已完成向大中城市的戰(zhàn)略轉移，除糧棉油政策性收購業(yè)務外，事實上服務農村的金融機構大多為農村信用社。因此，為了提高農村金融服務，完善農村金融體系，促進農村經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會）于2006年12月放寬了農村銀行業(yè)金融機構的準入政策，允許在農村地區(qū)設立村鎮(zhèn)銀行。由此村鎮(zhèn)銀行開始登上中國農村金融改革發(fā)展的舞臺，改變了以往主要由農村合作社一家獨撐的歷史。自2007年3月第一家村鎮(zhèn)銀行成立以來，截止到2014年8月份，全國已經(jīng)組建的村鎮(zhèn)銀行達1143家，覆蓋了全國50%以上的縣，其中批準開業(yè)的村鎮(zhèn)銀行1095家，已經(jīng)開業(yè)的村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)總額達到7076億，各項貸款余額4457億，負債總額6022億。其中各項存款余額5067億已經(jīng)累積向113萬農戶和24萬家小微企業(yè)發(fā)放貸款1.4萬億?？梢娢覈彐?zhèn)銀行歷經(jīng)7年多的發(fā)展已經(jīng)成為農村金融發(fā)展的重要力量，支持“三農”和小微企業(yè)的作用日漸明顯。

然而我們在關注村鎮(zhèn)銀行取得的成績同時，也不能忽視村鎮(zhèn)銀行在發(fā)展中遇到的阻礙和困難，尤其是村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起銀行制度已經(jīng)給當前村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)性發(fā)展帶來了極大的阻礙。

二、村鎮(zhèn)銀行設立制度及其弊端

根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，第八條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人或者出資人至少有一家是銀行業(yè)金融機構。第二十五條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構，并且最大銀行業(yè)金融機構股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)股本總額的20%。雖然這一規(guī)定由銀監(jiān)會2012年5月出臺的《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業(yè)的實施意見》作出了修改，將村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的最低持股比例由20%降低到15%。但是仍然沒有改變主發(fā)起行在設立村鎮(zhèn)銀行時的強勢地位，現(xiàn)實是許多落后地區(qū)村鎮(zhèn)銀行根本找不到發(fā)起行。

另外，主發(fā)起行往往要求自己在村鎮(zhèn)銀行占絕對多數(shù)股本，甚至完全由自己控股不需要民間資本的參與。

主發(fā)起銀行制度也阻礙了民間資本參與村鎮(zhèn)銀行的設立和發(fā)展，限制了村鎮(zhèn)銀行的融資渠道，使得村鎮(zhèn)銀行初期過度依賴來自發(fā)起行的資金支持，不利于村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務開展和規(guī)模擴大。與此相對，民間資本對投資村鎮(zhèn)銀行熱情空前高漲，尤其是當?shù)卮笃髽I(yè)，摩拳擦掌躍躍欲試者眾多。

三、修正法律規(guī)制，加強政策引導

村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人制度的規(guī)定已經(jīng)產(chǎn)生了諸多弊端，筆者建議應當修改《村鎮(zhèn)銀行暫行管理規(guī)定》對發(fā)起人或者出資人至少有一家是銀行業(yè)金融機構以及村鎮(zhèn)銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構的規(guī)定，將發(fā)起人范圍擴大到包括境內金融機構、境外金融機構和境內非金融機構。取消對發(fā)起人最低持股比例的要求，由股東自行協(xié)商確定控股份額。具體理由如下：

第一，2013年12月銀監(jiān)會發(fā)布了《中國銀監(jiān)會中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》，已經(jīng)允許非金融機構作為中資商業(yè)銀行法人機構發(fā)起人。目前浙江網(wǎng)商銀行、上海華瑞銀行等5家民營企業(yè)為發(fā)起人設立的銀行已經(jīng)批準籌建。在次背景下再對村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人加以限制已經(jīng)顯得不合時宜。修改村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人制度將為民間資本進入銀行業(yè)提供絕佳途徑，由民間資本發(fā)起設立風險自擔的村鎮(zhèn)銀行，對于有效治理民間金融亂象、社會資本進入實體經(jīng)濟，促進金融機構類型多樣化、股權結構多樣化，激發(fā)金融機構市場意義活力非凡。

第二，我國對村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人制度的規(guī)定及其對其控股份額的要求主要是處于保護存款人利益以及控制金融風險的需要，但是這一規(guī)定卻在實際上幫助國有銀行搶占農村市場，損害了市場經(jīng)濟的自由競爭。存款保險制度的逐步構建以及中國人民銀行和銀監(jiān)會現(xiàn)有的監(jiān)管制度已經(jīng)足以滿足對控制村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營風險的需要。

第三，村鎮(zhèn)銀行具有獨立的法人地位，應保障其經(jīng)營自主權，由其自己承擔經(jīng)營風險，在市場經(jīng)濟自由競爭的推動下，更能激發(fā)村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務創(chuàng)新能力，提高其服務質量，而不是完全照搬發(fā)起行的業(yè)務方式。

四、村鎮(zhèn)銀行之未來展望

農村地區(qū)一直是我國經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，“三農”問題的解決事關社會主義現(xiàn)代化建設的成敗，黨的十八大指出，解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，而金融是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要力量。村鎮(zhèn)銀行的推出承載著國家利用金融力量支持農村經(jīng)濟發(fā)展的希冀。村鎮(zhèn)銀行的設立制度是村鎮(zhèn)銀行建立和發(fā)展的基礎，只有尋找到合適的設立制度，才能促使村鎮(zhèn)銀行更好的服務于我國農村地區(qū)，實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行設立的初衷。國內民間資本對投資銀行業(yè)的熱情以及村鎮(zhèn)銀行對資金的迫切需求將推動村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起銀行制度的改革，民間資本的進入將給村鎮(zhèn)銀行注入新的生機和活力。加上國家對村鎮(zhèn)銀行政策的扶持以及農村地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，村鎮(zhèn)銀行將迎來歷史性的發(fā)展機遇。