龔雪

摘要：“小產(chǎn)權(quán)房”是對(duì)一種社會(huì)現(xiàn)象描述，而不是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的法律術(shù)語(yǔ)，它的實(shí)質(zhì)是無(wú)產(chǎn)權(quán)房。“小產(chǎn)權(quán)房”是指未經(jīng)法定征地及審批等程序，由村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立或與開(kāi)發(fā)商聯(lián)合在集體所有的土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)的房產(chǎn)。目前，我國(guó)禁止小產(chǎn)權(quán)房的交易，但回避不了小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的現(xiàn)實(shí)，本文將簡(jiǎn)要分析小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的癥結(jié)，從而探討小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決辦法。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；土地出讓金；保障性住房

“小產(chǎn)權(quán)房”是對(duì)一種社會(huì)現(xiàn)象描述，而不是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的法律術(shù)語(yǔ)，它的實(shí)質(zhì)是無(wú)產(chǎn)權(quán)房?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。”其中第2款規(guī)定“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！睆亩梢钥闯鑫覈?guó)禁止房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商直接在集體土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)商品房。2008年1月17日，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。國(guó)務(wù)院的該通知進(jìn)一步表明小產(chǎn)權(quán)房屬于違法建筑。2010年針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，國(guó)務(wù)院責(zé)成國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)小產(chǎn)權(quán)房的摸底和清理工作。國(guó)務(wù)院要求：一是所有在建及在售的小產(chǎn)權(quán)房必須全部停建和停售；二是將以地方為主體組織摸底，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀進(jìn)行普查；三是責(zé)成領(lǐng)導(dǎo)小組研究小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，拿出相關(guān)處理意見(jiàn)和辦法。

“小產(chǎn)權(quán)房”缺乏法律保護(hù)，在小產(chǎn)權(quán)房買賣發(fā)生糾紛時(shí)，法院通常只能認(rèn)定該買賣合同無(wú)效。“小產(chǎn)權(quán)房”不在政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍內(nèi)，因此遇到房屋質(zhì)量問(wèn)題、公共設(shè)施維護(hù)等問(wèn)題時(shí)，購(gòu)房者的權(quán)益難以維護(hù)。盡管如此，小產(chǎn)權(quán)房交易仍屢禁不止，甚至愈演愈烈。

一、小產(chǎn)權(quán)房概念與特征

“小產(chǎn)權(quán)房”是指未經(jīng)法定征地及審批等程序，由村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立或與開(kāi)發(fā)商聯(lián)合在集體所有的土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)的房產(chǎn)。從地里位置來(lái)看，“小產(chǎn)權(quán)房”一般位于城市郊區(qū)以及城市周邊鄉(xiāng)村地區(qū)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”建立在集體土地上，利用集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)先通過(guò)土地征收將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，再通過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)出讓方式獲取土地使用權(quán)再進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)，而“小產(chǎn)權(quán)房”使用的土地未經(jīng)合法程序，也未繳納土地出讓金等費(fèi)用。“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)房者的產(chǎn)權(quán)證是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)而非國(guó)家房管部門頒發(fā)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格低廉，因此購(gòu)房者多為中低收入階層。

二、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題癥結(jié)

城市居民數(shù)量的迅速膨脹，城市住房剛性需求的激增，城市商品房房?jī)r(jià)的過(guò)高為小產(chǎn)權(quán)房形成、發(fā)展提供了土壤。小產(chǎn)權(quán)房通常沒(méi)有繳納土地出讓金等稅費(fèi)，因此建設(shè)成本低廉，從而售價(jià)也比城市商品房便宜的多，城市中低收入者在無(wú)法承受高房?jī)r(jià)但需要解決居住的困擾下只好冒險(xiǎn)購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”。理論界將“小產(chǎn)權(quán)房合法化”的言論，使銷售者和購(gòu)買者以為小產(chǎn)權(quán)房在將來(lái)會(huì)被合法化，這種思想使購(gòu)買者降低了風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，產(chǎn)生了投機(jī)心理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等基層政府、農(nóng)民及開(kāi)發(fā)商為了追逐高額利益不斷推動(dòng)“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展。

三、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題之處理

“小產(chǎn)權(quán)房”關(guān)涉居民的居住權(quán)，關(guān)系到國(guó)家對(duì)土地資源利用的宏觀調(diào)控，關(guān)涉耕地保護(hù)，甚至關(guān)涉到社區(qū)穩(wěn)定。它是一個(gè)民生問(wèn)題，更是一個(gè)綜合性的社會(huì)問(wèn)題。處理好“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題使居者有其所，要從多方面綜合治理。

（1）控制房?jī)r(jià)，降低房租，擴(kuò)大保障性住房覆蓋面，解決居民住房的剛性需求。在控制房?jī)r(jià)方面，首先政府在出讓土地使用權(quán)時(shí)不應(yīng)僅根據(jù)競(jìng)價(jià)高低決定中標(biāo)人，而應(yīng)綜合評(píng)估房地產(chǎn)商的綜合狀況，選擇誠(chéng)信度高、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目有利于民生的房地產(chǎn)商。政府要出臺(tái)措施（比如減稅、綠色通道等措施）鼓勵(lì)房地產(chǎn)商開(kāi)發(fā)中低價(jià)位、中小戶型的普通商品房。同時(shí)，在房地產(chǎn)商建房、售房的過(guò)程中要加大監(jiān)管力度，避免出現(xiàn)一戶兩證等變相增加戶型面積的情況。其次，銀行在發(fā)放住房貸款時(shí)要嚴(yán)格審核貸款人，鼓勵(lì)首套住房貸款的發(fā)放，減少投資型貸款的發(fā)放。

在降低房租方面，大中城市住房租金過(guò)高，政府應(yīng)當(dāng)采取相關(guān)措施監(jiān)管大中城市房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)，為居民的居住權(quán)利保駕護(hù)航。同時(shí)，政府應(yīng)加大力度建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房，增加其數(shù)量。還應(yīng)擴(kuò)大保障性住房的覆蓋面，除低收入人群外，還可將普通工薪階層逐步納入保障性住房的覆蓋范圍。

（2）分類處理現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”。處理現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房不能一概而論，不能搞一刀切，應(yīng)分類處理現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房。可將現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房分為兩類。一類為中低收入者購(gòu)買的或已建未售的不存在質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的中小戶型的小產(chǎn)權(quán)房。該類住房應(yīng)將之合法化納入保障性住房的行列。出售者和購(gòu)買者在政府規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，繳納相關(guān)稅費(fèi)，完成各類手續(xù)后可以發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證，使房屋所有者享有類似經(jīng)濟(jì)適用房的有限產(chǎn)權(quán)。第二類為已建已售或已建未售的奢侈型、嚴(yán)重占用耕地及存在安全隱患的小產(chǎn)權(quán)房。該類“小產(chǎn)權(quán)房”社會(huì)影響惡劣，應(yīng)強(qiáng)行拆除。

（3）保障農(nóng)民土地利益，打破“小產(chǎn)權(quán)房”供應(yīng)鏈。首先，應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地“同價(jià)同權(quán)”，改變現(xiàn)有農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地價(jià)格差異大的現(xiàn)狀。其次，要完善土地征收制度，要提高征地補(bǔ)償金額，使得補(bǔ)償金額與農(nóng)民從小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)、建設(shè)中獲取的利益相當(dāng)，從而促使農(nóng)民通過(guò)正規(guī)渠道合理、合法的獲得土地收益。再次，要努力幫助農(nóng)民開(kāi)拓增收途徑，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，樹(shù)立法治觀念。只有保障了農(nóng)民的土地利益，才能從根本上打破小產(chǎn)權(quán)房的供應(yīng)鏈。