農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度研究

李念

摘 要：我國(guó)現(xiàn)行立法禁止家庭承包之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，而允許以招標(biāo)、拍賣、協(xié)商方式取得的荒地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。解除對(duì)前一種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的禁止，既是現(xiàn)實(shí)的需要，也無(wú)法理上的障礙。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步解放思想，給農(nóng)民以更大的土地自主權(quán)，以切實(shí)解除束縛廣大農(nóng)民致富的制度缺陷。針對(duì)以上問(wèn)題，可以通過(guò)具體的制度設(shè)計(jì)來(lái)防范。

關(guān)鍵詞：家庭承包；農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押

我國(guó)目前法律規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓，然而針對(duì)家庭承包方式承包的土地禁止抵押。 以家庭承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押，學(xué)界爭(zhēng)議較大。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的爭(zhēng)議焦點(diǎn)

（一）農(nóng)用地保障論。目前，農(nóng)用地保障論是反對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的重要觀點(diǎn)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诒壤^大，加上我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系較弱，農(nóng)民手中的土地是一種最穩(wěn)定的特殊社會(huì)保障。如果法律允許農(nóng)民抵押自己的農(nóng)用地，當(dāng)農(nóng)民無(wú)法贖回的時(shí)候，必將對(duì)其基本生活造成巨大的威脅。禁止抵押能夠從根本上保障農(nóng)民的基本生產(chǎn)、生活條件，穩(wěn)定農(nóng)村生活和發(fā)展。

（二）耕地威脅論。此觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押可能會(huì)對(duì)國(guó)家保護(hù)農(nóng)用耕地政策造成威脅，所以不能放開(kāi)農(nóng)用地的抵押。假設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，農(nóng)戶更多考慮是的利益最大化，而不考慮受讓人受讓土地之后對(duì)土地開(kāi)發(fā)的途徑和范圍，當(dāng)土地受讓人不按照國(guó)家法律規(guī)定進(jìn)行合法使用時(shí)，比如將農(nóng)用地改變性質(zhì)進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，勢(shì)必會(huì)造成農(nóng)用地的減少，破壞有限的農(nóng)用地資源，引發(fā)糧食安全危機(jī)。

（三）農(nóng)民失去土地，危害社會(huì)安全與穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民雖然外出務(wù)工，但是大多數(shù)人還是依賴土地生產(chǎn)維持家庭生活。在農(nóng)村社會(huì)保障體系還未完善之前，如果允許土地自由流轉(zhuǎn)，當(dāng)農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押又無(wú)力償還債務(wù)時(shí)，農(nóng)民將失去賴以生存的基本保障。從而危害社會(huì)治安與發(fā)展。

二、實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的必要性分析

（一）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)改變，土地的功能不限于單純的保障功能。20世紀(jì)70年代，我國(guó)生產(chǎn)力水平落后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平低，農(nóng)民的基本生活主要依靠農(nóng)業(yè)勞作，土地的功能在一定程度上起到社會(huì)保障的作用。然而，改革開(kāi)發(fā)以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，廣大農(nóng)村地區(qū)除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其就業(yè)渠道和方式也越來(lái)越多樣化。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的比重不斷提高，土地對(duì)農(nóng)民的束縛程度越來(lái)越低，土地的社會(huì)保障功能逐漸被淡化。在一些生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)，土地不再是農(nóng)民的唯一出路，旅游業(yè)得到發(fā)展，綠色經(jīng)濟(jì)正在崛起，成為當(dāng)?shù)氐闹饕?cái)政收入。這就大大降低了農(nóng)民對(duì)土地的依附性。另外，由于種植糧食作物投出的時(shí)間和成本較高，收入又較低，更多農(nóng)民選擇到一線城市務(wù)工。很多農(nóng)村地區(qū)的大片土地由于無(wú)人耕種而成為荒山荒地。整體來(lái)看，土地對(duì)農(nóng)民生活的保障功能確實(shí)處于不斷弱化趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇省的南京、常熟、寶應(yīng)等地，己有近60%的農(nóng)戶贊同土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押。這充分表明，建立和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度已經(jīng)具備良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）實(shí)行抵押權(quán)，不會(huì)威脅農(nóng)用地的安全。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際是公民民事權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，是民事法律關(guān)系調(diào)整的范圍，而土地管理部門(mén)對(duì)土地用途的規(guī)劃和管理屬于公法的范疇，則受行政法律調(diào)整，兩者并未發(fā)生沖突。我國(guó)目前十分重視農(nóng)用耕地的保護(hù)，對(duì)土地用途的規(guī)劃嚴(yán)格管制，所以，在實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，只要嚴(yán)格把關(guān)，不會(huì)改變土地的功能，18億畝田耕地的紅線也不會(huì)被打破。

（三）實(shí)行抵押權(quán)，不會(huì)對(duì)農(nóng)民的生活保障造成威脅。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押屬于債的擔(dān)保之一。實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，讓農(nóng)民有更多的投資選擇，也是一種重要的融資擔(dān)保方式。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是否行使，看其選擇，可以行使，也可以不行使，而并非必然綜上，反對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的原因，已伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開(kāi)始站不住腳。相反，承認(rèn)呢農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，刺激農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入，惠及農(nóng)戶，才是我國(guó)新農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的根本之道。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景之下，農(nóng)民也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，也是支配自身利益的最有發(fā)言權(quán)的群體，他們可以根據(jù)自身生活情況，綜合各方面的因素，對(duì)土地的使用進(jìn)行充分考慮，包括土地抵押風(fēng)險(xiǎn)與收益之間的關(guān)系。我們知道，當(dāng)債務(wù)人能夠償債時(shí)，抵押權(quán)則不會(huì)實(shí)現(xiàn)。抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)只能在抵押人無(wú)法清償債務(wù)的情況下才得以實(shí)現(xiàn)。即便當(dāng)?shù)盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，也可以通過(guò)具體的制度設(shè)計(jì)，使原承包人（通過(guò)租回的方式） 繼續(xù)占有和使用土地。就算一些承包人失去承包地，也不會(huì)因此出現(xiàn)大規(guī)模的土地兼并和大量的失地農(nóng)民。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的建議

（一）解禁立法，統(tǒng)一設(shè)立登記制度?？疾煳餀?quán)自由流通理論，可以通過(guò)修訂《農(nóng)村土地承包法》，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押制度立法，放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的禁止性規(guī)定，實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，使其在不同主體之間合理流動(dòng)。如果實(shí)行家庭承包之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，為了方便管理，應(yīng)統(tǒng)一設(shè)立登記生效制度并發(fā)放承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。土地登記制度是國(guó)家確定和保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的重要管理手段，具有確權(quán)功能和公示雙重功能，同時(shí)便于政府對(duì)土地的管理。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)之一，它附于土地這一不動(dòng)產(chǎn)之上。作為抵押物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押要以登記的方式公示。另外，對(duì)登記土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的農(nóng)民發(fā)放證書(shū)，因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)在某種程度上代表對(duì)所承包土地的使用權(quán)，通過(guò)證券化的表象對(duì)其價(jià)值進(jìn)行量化，促進(jìn)土地權(quán)益的的流轉(zhuǎn)，也能使農(nóng)民在抵押的過(guò)程中有更好對(duì)利益進(jìn)行預(yù)期。在法律法規(guī)和政策上為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供相應(yīng)的制度保障

（二）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系?；谖覈?guó)特殊的國(guó)情，城鄉(xiāng)二元制在短期內(nèi)難以改變，廣大農(nóng)民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等方面很難做到與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，在大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民還是依附在土地之上，土地仍然是農(nóng)民基本生存的資本。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的最大障礙就是土地承載了農(nóng)民的社會(huì)保障功能，這大大降低了土地資源的利用率，也影響了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。為排除這一障礙，就必須建立新型的農(nóng)村社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民將更多的財(cái)產(chǎn)投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)當(dāng)中。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，國(guó)家也在不斷發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)，讓土地資源不斷升值，削弱其社會(huì)保障功能。因此，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，是解放農(nóng)民、提高農(nóng)地利用率、保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)多樣性流轉(zhuǎn)的根本途徑。

（三）設(shè)立抵押農(nóng)戶對(duì)被抵押土地的優(yōu)先耕作權(quán)和優(yōu)先買回權(quán)。家庭承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押確實(shí)存在農(nóng)民“失去”土地的現(xiàn)象，當(dāng)農(nóng)民真的無(wú)法償債時(shí)，如何解決農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題。我們可以通過(guò)設(shè)立抵押農(nóng)戶的優(yōu)先耕作權(quán)和優(yōu)先買回權(quán)，一旦抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，喪失此塊土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，在同等條件下，有向抵押權(quán)人租賃耕作原承包地的優(yōu)先權(quán)。還可以設(shè)立在未來(lái)一定年限，在同等條件下，有向抵押權(quán)人優(yōu)先購(gòu)買自己?jiǎn)适У耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。

（四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)規(guī)定。一般抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式有三種，包括：有協(xié)議、以抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)和拍賣、變賣抵押財(cái)產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式原則上應(yīng)排斥協(xié)議折價(jià)的方式，以防止銀行等不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)?shù)盅簷?quán)人為承包戶和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的情形下，可以通過(guò)協(xié)議折價(jià)的方式進(jìn)行處理。在采取拍賣和變賣方式的情形下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人應(yīng)限制范圍，只能在限于承包戶和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。與抵押人屬于同一經(jīng)濟(jì)組織的承包戶也應(yīng)享有優(yōu)先受讓的權(quán)利，這樣可以保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)以后，仍能維持土地的農(nóng)業(yè)用途。