楊雨露

摘 要 政府采購(gòu)協(xié)議（GPA）是世界貿(mào)易組織（WTO）框架下的一個(gè)諸邊協(xié)議，從GPA1979于1981年正式生效，此后政府采購(gòu)協(xié)議經(jīng)歷了一系列的修改，最新一版的政府采購(gòu)協(xié)議在2014年4月6日正式實(shí)施。本文主要關(guān)注修改版GPA能否真正促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并維護(hù)其利益，首先介紹政府采購(gòu)協(xié)議的發(fā)展，然后討論發(fā)展中國(guó)家不愿意加入該協(xié)議的原因，結(jié)合新版GPA中利于發(fā)展中國(guó)家的條款，分析新條款在鼓勵(lì)發(fā)展中國(guó)家加入方面仍然存在的不足并提出一些修改建議。

關(guān)鍵詞 政府采購(gòu)協(xié)議；發(fā)展；發(fā)展中國(guó)家；不足

政府采購(gòu)平均占一個(gè)國(guó)家每年國(guó)民生產(chǎn)總值的10%—15%，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有重要的作用。同時(shí)，政府采購(gòu)是國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)中一個(gè)重要的組成部分。為了促進(jìn)各國(guó)政府采購(gòu)行為的透明、規(guī)范，并保證市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，世界貿(mào)易組織（以下簡(jiǎn)稱“WTO”）設(shè)立了政府采購(gòu)協(xié)議，并建立了專門的政府采購(gòu)委員會(huì)對(duì)協(xié)議的實(shí)施進(jìn)行管理。GPA的發(fā)展歷史早于WTO，從1979年?yáng)|京回合被列入議題到如今經(jīng)歷了36年，期間進(jìn)行了多次修改。修改的目的之一就是為了吸引更多的發(fā)展中國(guó)家加入到GPA中來(lái)，統(tǒng)一規(guī)范全球政府采購(gòu)市場(chǎng)，優(yōu)化全球資源配置。

一、政府采購(gòu)協(xié)議發(fā)展概述

1、政府采購(gòu)協(xié)議的概念和發(fā)展歷史

政府采購(gòu)協(xié)議（簡(jiǎn)稱“GPA”）是WTO框架下的一項(xiàng)諸邊協(xié)議，意味著WTO成員可以選擇加入或不加入該協(xié)議。目前，共有15個(gè)WTO成員共43個(gè)國(guó)家加入這個(gè)協(xié)議，分別是亞美尼亞、加拿大、歐盟（共28個(gè)國(guó)家）、中國(guó)香港、冰島、以色列、日本、韓國(guó)、列支敦士登、荷蘭（包括阿魯巴島）、挪威、新加坡、瑞士、中國(guó)臺(tái)北、美國(guó)。2015年6月15日，黑山共和國(guó)宣布認(rèn)可新修改版政府采購(gòu)協(xié)議，并將于七月份正式加如該協(xié)議中。另有包括中國(guó)在內(nèi)的31個(gè)國(guó)家和4個(gè)國(guó)際組織處于GPA觀察員地位，其中12個(gè)國(guó)家正在加入?yún)f(xié)議的過(guò)程中[1]。政府采購(gòu)協(xié)議的根本目的是在加入?yún)f(xié)議的各成員方之間開放政府采購(gòu)市場(chǎng)，使得各國(guó)政府在采購(gòu)產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)不局限于向本國(guó)生產(chǎn)廠商購(gòu)買，而是建立一個(gè)公平公正透明的招投標(biāo)平臺(tái)，讓符合條件的國(guó)外廠商和國(guó)內(nèi)企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)，從而提高資源的使用效率，促進(jìn)資源的全球配置。經(jīng)過(guò)多輪的協(xié)商，GPA共開放了約1.7萬(wàn)億美元的政府采購(gòu)市場(chǎng)，取得了顯著的成果。

最早關(guān)于政府采購(gòu)問題的管理是在世界經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）進(jìn)行的，直到1976年，政府采購(gòu)被列為關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）中東京回合談判的議題之一。第一份政府采購(gòu)協(xié)議于1979年簽訂，并于1981年正式生效。1987年進(jìn)行了一次修改，修改后的GPA于1988年生效。之后在烏拉圭回合談判時(shí)成員國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大了GPA的采購(gòu)范圍和內(nèi)容，最終在1994年4月15日在馬拉喀什簽訂了一份新的政府采購(gòu)協(xié)議GPA1994，也是第一份正式的使用時(shí)間最長(zhǎng)的政府采購(gòu)協(xié)議。烏拉圭回合談判之后，GPA各方又繼續(xù)進(jìn)行協(xié)商，并最終于2011年結(jié)束協(xié)商，協(xié)商結(jié)果在2012年3月被采納。但由于修改的協(xié)議需要被2/3以上的GPA成員接受，最終的最新版政府采購(gòu)協(xié)議在2014年4月6日正式生效[1]?？梢哉f(shuō)，政府采購(gòu)協(xié)議是伴隨著WTO的成立而不斷發(fā)展的，在WTO二十年的發(fā)展過(guò)程中，GPA不斷成熟完善，不斷增加新的適應(yīng)全球貿(mào)易發(fā)展的條款，是WTO成立20周年以來(lái)一項(xiàng)重要的成就。

2、政府采購(gòu)協(xié)議的作用

政府采購(gòu)協(xié)議是WTO 四大諸邊協(xié)議之一，為了加速開放成員國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)，為了保障政府采購(gòu)的透明和公正，GPA規(guī)定了政府采購(gòu)的非歧視性原則、信息公開透明、對(duì)發(fā)展中國(guó)家的例外原則、雙重爭(zhēng)端解決機(jī)制等方面的內(nèi)容。在考慮到各國(guó)發(fā)展水平不平等的基礎(chǔ)上，GPA對(duì)發(fā)展中國(guó)家制定差別化措施，給予一定限度的優(yōu)惠和放寬，維護(hù)不同發(fā)展水平的國(guó)家和地區(qū)的利益。政府采購(gòu)協(xié)議的作用，主要有以下幾個(gè)方面：

（1）有利于形成公開透明的政府采購(gòu)市場(chǎng)，增強(qiáng)采購(gòu)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。無(wú)論是GPA1994還是新版政府采購(gòu)協(xié)議，都是建立在同樣的原則之上，即非歧視原則、透明原則、程序公正原則。如在最新版GPA第七條“意向采購(gòu)?fù)ㄖ钡谝豢钪幸?guī)定：“對(duì)每一項(xiàng)采購(gòu)，采購(gòu)實(shí)體必須在附件三中列出的適當(dāng)?shù)募堎|(zhì)或電子媒介中公開意向采購(gòu)的通知。該媒介應(yīng)該傳播廣泛并且至少在通知中的截止日期之內(nèi)公眾易于獲取該信息?！蓖ㄟ^(guò)一系列的機(jī)制建立一個(gè)公開透明的政府采購(gòu)市場(chǎng)，減少原來(lái)采購(gòu)市場(chǎng)上由特定企業(yè)壟斷的局面，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓政府采購(gòu)市場(chǎng)運(yùn)行更加順暢。

（2）有利于發(fā)揮各國(guó)政府“理性消費(fèi)者”的角色，提高財(cái)政效用，優(yōu)化外匯結(jié)構(gòu)。按照西方契約政府理論，政府應(yīng)是納稅人的代理人，政府必須確保其從納稅人征稅而形成的公共資金的價(jià)值。也就是說(shuō)，政府在管理公共事務(wù)從事公共開支時(shí)必須是一個(gè)理性的消費(fèi)者，不應(yīng)該實(shí)行歧視政策[2]。建立了政府采購(gòu)協(xié)議后，各國(guó)政府通過(guò)招標(biāo)的方式選取最適合最實(shí)惠的廠商提供商品或服務(wù)，降低了之前為了支持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)而選用價(jià)高品質(zhì)低的產(chǎn)品所造成的低效率。同時(shí)，當(dāng)一國(guó)外匯儲(chǔ)備過(guò)剩時(shí)，可以通過(guò)采購(gòu)國(guó)外產(chǎn)品而平衡國(guó)際收支。

（3）有利于資源全球配置，加快國(guó)內(nèi)過(guò)剩產(chǎn)能向外輸出。簽訂協(xié)議的締約方相互接受協(xié)議中規(guī)定的開放范圍，本國(guó)的廠商也有機(jī)會(huì)向國(guó)外的政府或其他實(shí)體提供產(chǎn)品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了資源在全球的流通配置，優(yōu)化了資源的分配。同時(shí)，有的國(guó)家，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)，企業(yè)可以通過(guò)投標(biāo)的方式將過(guò)剩的產(chǎn)能輸向國(guó)外，保持國(guó)內(nèi)的產(chǎn)能平衡。

二、發(fā)展中國(guó)家與政府采購(gòu)協(xié)議

雖然政府采購(gòu)協(xié)議在保持采購(gòu)?fù)该鞫取⑿畔⒐_、爭(zhēng)端解決、對(duì)發(fā)展中國(guó)家的差異化措施方面做出了詳細(xì)的規(guī)定，但加入到該協(xié)議中的國(guó)家以發(fā)達(dá)國(guó)家為主，許多發(fā)展中國(guó)家遲遲不肯簽訂該協(xié)議。以中國(guó)為例，中國(guó)在2001年入世，在入世前一些發(fā)達(dá)國(guó)家以加入GPA作為中國(guó)入世的條件，但是中國(guó)并沒有立即加入到GPA的談判中，而是直到2007年才正式啟動(dòng)加入GPA的談判，并于2008年5月公布加入GPA的初步出價(jià)清單。

1、發(fā)展中國(guó)家不愿意加入GPA的原因分析

即使有優(yōu)惠的措施和條件，發(fā)展中國(guó)家遲遲不愿加入到GPA，必定有自身發(fā)展的束縛，以及GPA中存在的不利于發(fā)展中國(guó)家的條款。

（1）加入GPA可能會(huì)威脅國(guó)內(nèi)企業(yè)或有關(guān)產(chǎn)業(yè)。政府采購(gòu)占各國(guó)GDP總量的10%-15%，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著重要的地位，加上各國(guó)政府采購(gòu)?fù)鶐в醒a(bǔ)貼的性質(zhì)，如給予企業(yè)較高的價(jià)格等，若是開放這一市場(chǎng)給國(guó)外的企業(yè)，無(wú)疑對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成很大的沖擊。發(fā)展中國(guó)家某些產(chǎn)業(yè)，如高科技行業(yè)等根本無(wú)法與國(guó)外企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，所以一旦國(guó)外企業(yè)進(jìn)入到國(guó)內(nèi)，國(guó)內(nèi)企業(yè)就面臨著被淘汰的結(jié)局。另外，國(guó)內(nèi)的一些幼稚產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)該受到國(guó)家的扶持和保護(hù)，而發(fā)展中國(guó)家加入到GPA之后，這些產(chǎn)業(yè)同樣會(huì)面臨來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（2）發(fā)展中國(guó)家信息技術(shù)落后，信息安全防范能力差，開放市場(chǎng)后可能會(huì)威脅到國(guó)家信息安全。新修訂的政府采購(gòu)協(xié)議中考慮到了電子設(shè)備使用對(duì)GPA實(shí)施的影響并對(duì)相關(guān)條款做出了調(diào)整，同時(shí)在信息公開、投標(biāo)等條款中明確指出電子媒體的運(yùn)用，可見WTO鼓勵(lì)各國(guó)使用電子化手段實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)。而發(fā)展中國(guó)家電子化的基礎(chǔ)建設(shè)落后，沒有基于政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的信息管理系統(tǒng)，不僅造成了信息統(tǒng)計(jì)工作的滯后，而且使得采購(gòu)信息共享幾乎成為不可能。同時(shí)政府采購(gòu)信息的開放意味著政府采購(gòu)市場(chǎng)在全球領(lǐng)域的開放，將對(duì)國(guó)家信息安全、網(wǎng)絡(luò)安全乃至經(jīng)濟(jì)安全提出新的挑戰(zhàn)。

（3）發(fā)展中國(guó)家法律制度不完善，不能保障國(guó)內(nèi)企業(yè)的利益。發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)法律制度不完善，當(dāng)國(guó)外企業(yè)進(jìn)入國(guó)內(nèi)并對(duì)有關(guān)產(chǎn)業(yè)造成沖擊時(shí)，國(guó)內(nèi)沒有法律削弱這類沖擊或是緊急保障措施保護(hù)本國(guó)企業(yè)的利益。比如在本國(guó)供應(yīng)商的價(jià)格超出國(guó)外供應(yīng)商的價(jià)格百分比一定限度之內(nèi)時(shí)，本國(guó)供應(yīng)商可優(yōu)先獲得合同。如美國(guó)就給予國(guó)內(nèi)供應(yīng)商以10%—30%的價(jià)格優(yōu)惠。

（4）開放政府采購(gòu)市場(chǎng)可能會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)脆弱的外匯儲(chǔ)備體系造成打擊，影響國(guó)際收支平衡。當(dāng)一國(guó)外匯儲(chǔ)備過(guò)剩時(shí)，若再向外輸出產(chǎn)品或服務(wù)，則會(huì)增加過(guò)剩的儲(chǔ)備；而當(dāng)一國(guó)外匯儲(chǔ)備短缺時(shí)，輸入國(guó)外產(chǎn)品或服務(wù)又會(huì)使外匯儲(chǔ)備更加減少。若是開放了政府采購(gòu)市場(chǎng)，資本的輸入輸出也要相應(yīng)的開放，給發(fā)展中國(guó)家原本脆弱的國(guó)際收支增加更多的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。

2、修改版GPA中對(duì)發(fā)展中國(guó)家有利的條款

GPA1994第5條中規(guī)定在實(shí)行該協(xié)議時(shí)“要考慮到發(fā)展中國(guó)家，尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展、金融、貿(mào)易上的需求”，最新的GPA對(duì)“特殊和差別對(duì)待條款（S&D）”有了新的闡釋和改善。修改版GPA中針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的條款為第5條，共10款，相比于GPA1994，其內(nèi)容結(jié)構(gòu)做出了調(diào)整，修改了部分細(xì)節(jié)，并且增加了新的內(nèi)容。

（1）最惠國(guó)待遇。修改版GPA第5條第2款規(guī)定：“一旦發(fā)展中國(guó)家加入本協(xié)定，每一成員方應(yīng)當(dāng)立即向該國(guó)家的貨物、服務(wù)及其供應(yīng)商提供涵蓋范圍的最惠國(guó)待遇，該最惠國(guó)待遇已經(jīng)由成員方根據(jù)附錄I供給本協(xié)定的任何其他成員方；為了保持本協(xié)定下的適當(dāng)平衡，上述規(guī)定受成員方與發(fā)展中國(guó)家之間經(jīng)過(guò)協(xié)商達(dá)成的任何條件的限制”[3]。而在GPA1994中，關(guān)于最惠國(guó)待遇的條款受到兩國(guó)雙邊談判的制約，即雙方需要通過(guò)協(xié)商限定最惠國(guó)待遇所包含的貨物、服務(wù)或供應(yīng)商的范圍。但是在新版GPA下，最惠國(guó)條款包含一切附錄一中的產(chǎn)品或服務(wù)。這對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)是一大利好。

（2）過(guò)渡性措施。修改版GPA第5條第3款中規(guī)定了發(fā)展中國(guó)家享有的4項(xiàng)過(guò)渡性措施權(quán)利，繁殖在實(shí)施GPA過(guò)程中發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益受到較大損害。這4項(xiàng)措施分別為價(jià)格優(yōu)惠、補(bǔ)償、分階段增加實(shí)體或部門和高于其永久性門檻價(jià)的門檻。以最后一項(xiàng)措施為例，門檻價(jià)的制定可以對(duì)低于門檻價(jià)的項(xiàng)目不開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，從而將更多的機(jī)會(huì)留個(gè)國(guó)內(nèi)企業(yè)。比如在中國(guó)遞交的初步出價(jià)清單中，中國(guó)政府開出的門檻價(jià)是：50萬(wàn)特別提款權(quán)以上的貨物項(xiàng)目，400萬(wàn)特別提款權(quán)的服務(wù)項(xiàng)目和2億特別提款權(quán)以上的工程項(xiàng)目。遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般締約方中央政府的13萬(wàn)特別提款權(quán)以上的貨物項(xiàng)目和500萬(wàn)特別提款權(quán)以上的工程項(xiàng)目的門檻價(jià)。

（3）延遲履行義務(wù)。修改版GPA第5條第4款規(guī)定了發(fā)展中國(guó)家可以延遲實(shí)施出第4條1（b）以外的所有義務(wù)，最不發(fā)達(dá)國(guó)家可以延遲5年，其他發(fā)展中國(guó)家可以延遲不超過(guò)3年。在這一條件下，發(fā)展中國(guó)家甚至可以先進(jìn)入其他成員方開放的政府采購(gòu)市場(chǎng)，等到延遲期滿后再開放自己的政府采購(gòu)市場(chǎng)，先享受權(quán)利再履行義務(wù)，先適應(yīng)政府采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)則，再應(yīng)對(duì)國(guó)外企業(yè)的進(jìn)入，有充分的準(zhǔn)備和適應(yīng)時(shí)間，循序漸進(jìn)地開放自己的市場(chǎng)。

三、政府采購(gòu)協(xié)議吸引發(fā)展中國(guó)家仍然存在的不足以及修改建議

雖然新版的GPA相對(duì)于GPA1994對(duì)發(fā)展中國(guó)家的差別對(duì)待方面有了很大的進(jìn)步，但是收到的效果卻仍然有限，直接表現(xiàn)就是正式宣布加入GPA的發(fā)展中國(guó)家的數(shù)量并沒有明顯的增長(zhǎng)。這說(shuō)明發(fā)展中國(guó)家必然存在著自己的顧慮，而修訂版GPA在解決發(fā)展中國(guó)家問題時(shí)仍然存在漏洞，或者新增的其他項(xiàng)條款中有不利于發(fā)展中國(guó)家的部分。

1、量化指標(biāo)的缺乏給措施的實(shí)施帶來(lái)不確定性。在GPA的S&D條款中，大部分的措施都沒有量化的指標(biāo)，使得措施的實(shí)施依靠的僅僅是雙方的協(xié)商結(jié)果和自覺，給保障措施帶來(lái)不確定性。比如修改版GPA第5條第1款中規(guī)定，“在協(xié)商加入以及實(shí)施和管理該協(xié)議時(shí)，各成員需要考慮到發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展、金融、貿(mào)易的需求和狀況，同時(shí)需要考慮國(guó)別差異”。但是該條款并沒有具體說(shuō)明發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該考慮發(fā)展中國(guó)家的哪些具體方面，依據(jù)什么指標(biāo)進(jìn)行考慮，同時(shí)針對(duì)這些特別狀況需要采取怎樣的優(yōu)惠措施。沒有量化的指標(biāo)，使得這一條款在執(zhí)行時(shí)仍然需要依靠雙方的談判，然而發(fā)展中國(guó)家談判方面向來(lái)處于劣勢(shì)地位，所以保障措施能否落實(shí)仍然不確定。

針對(duì)這一不足，GPA需要給這些模糊的條款增加一些量化的指標(biāo)作為限定，比如在考慮發(fā)展中國(guó)家情況時(shí)需要考慮人均國(guó)民收入（NI）、國(guó)際收支平衡表、外匯儲(chǔ)備等指標(biāo)，在發(fā)展中國(guó)家提出技術(shù)合作請(qǐng)求時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家需要在采購(gòu)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、防火墻、翻譯系統(tǒng)方面給予幫助。