竇可惠

摘 要 本文在此基礎(chǔ)上闡述了當(dāng)前失地農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀及存在的問題，分析了產(chǎn)生問題的原因，并給出了改善中國失地農(nóng)民社會保障問題的總體思路。

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民；社會保障；城鎮(zhèn)化

第一節(jié) 引言

隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，特別在2000年之后出現(xiàn)的大規(guī)模圈地現(xiàn)象，越來越多的農(nóng)村集體土地以各種合法或非法的形式變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，農(nóng)民也因此失去賴以生存和養(yǎng)老的根本保障，成為失地農(nóng)民。由于中國現(xiàn)行的政策法規(guī)不健全，在土地征用過程中常出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益、補(bǔ)償安置不合理、失地農(nóng)民生活得不到基本保障的現(xiàn)象。因此對失地農(nóng)民問題進(jìn)行系統(tǒng)的研究，探討如何構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障制度，妥善解決當(dāng)前失地農(nóng)民問題，為失地農(nóng)民提供生存和發(fā)展的保障，對于維護(hù)社會穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會具有特殊的重要意義。

第二節(jié) 中國失地農(nóng)民的社會保障現(xiàn)狀

一、失地農(nóng)民的總量

中國相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民對土地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。那么所謂的失地農(nóng)民就是指失去了土地使用權(quán)的農(nóng)民。盡管宏觀來看，國家已經(jīng)開始嚴(yán)格控制用地規(guī)模，但由于中國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時期，隨著第二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，土地需求及因此產(chǎn)生的失地農(nóng)民，仍呈現(xiàn)剛性增長的趨勢。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》的內(nèi)容顯示2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝。屆時，中國的失地農(nóng)民將超過1億人，而將有一半以上的農(nóng)民既要失業(yè)又要失地。

二、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，征用土地必然會影響一部分農(nóng)民的生計(jì)。農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)出去之后雖然能獲得土地補(bǔ)償款，還可以通過外出打工拓寬了收入渠道，提高收入水平。但也不難發(fā)現(xiàn)仍有大量的農(nóng)戶因?yàn)檗r(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，生活資料需要從市場上購買，且由于農(nóng)戶自身年齡較大、缺乏勞動技能和資本等，無力從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或外出打工，導(dǎo)致收入水平因土地流轉(zhuǎn)而下降，生活水平也隨之降低。

第三節(jié) 失地農(nóng)民社會保障存在的問題及原因

一、現(xiàn)行土地征用制度存在缺陷。在征地程序上，現(xiàn)行的土地征用制度只承認(rèn)政府的主體地位，不承認(rèn)集體土地所有者和使用者的權(quán)益，并且征地過程中的告知、調(diào)查、確認(rèn)、公示等環(huán)節(jié)也都存在缺陷。

二、土地征用范圍不明確，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。目前中國《土地管理法》雖然規(guī)定了征用農(nóng)村土地是實(shí)現(xiàn)公共利益的需要，但沒有對可行使土地征用權(quán)的具體類型和范圍給予明確的規(guī)定。在實(shí)施過程中，常常使公共利益目的的土地征用與商業(yè)目的的土地征用混雜在一起，造成公共利益需要的土地征用權(quán)被某些部門或機(jī)構(gòu)所濫用。

三、社會保障體系不健全。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，失地農(nóng)民短時期內(nèi)從農(nóng)耕業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難度較大，尤其是那些文化素質(zhì)偏低、年齡偏大、體弱多病的農(nóng)民。同時，他們又不能享受下崗、失業(yè)職工的社會保障以及城市居民最低生活保障待遇。因此在當(dāng)前整個社會就業(yè)壓力增大、老齡化程度逐漸加速的背景下，大量失地農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)化為城市貧民，影響城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。

四、失地農(nóng)民就業(yè)困難。當(dāng)前大量失地農(nóng)民的年齡偏大，文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在激烈的勞動力就業(yè)競爭中往往處于弱勢地位。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對全國2942個失地農(nóng)戶的調(diào)查表明，這些失地農(nóng)戶共7187名勞動力，其中征地時安置就業(yè)197人，僅約占勞動力總數(shù)2.7%；依然從事農(nóng)業(yè)1807人，約占25.2%；沒有工作閑在家里的1434人，約占20%。

第四節(jié) 改善失地農(nóng)民社會保障問題的建議

一、有效控制政府征地范圍，改善征地制度。由于現(xiàn)行征地制度存在公共利益被擴(kuò)大和濫用的現(xiàn)象，建議有關(guān)部門從源頭上加以控制，嚴(yán)格界定征地范圍，堅(jiān)持土地用途管制，控制征地規(guī)模，杜絕盲目圈地造成的土地閑置、拋荒，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)農(nóng)民利益統(tǒng)一。

二、規(guī)范征地補(bǔ)償機(jī)制，保障農(nóng)民合理利益。目前中國是按照土地被征收前的用途進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償款的計(jì)算基準(zhǔn)也是按土地前三年的平均值計(jì)算，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然不符合今天市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律。因此需要在確認(rèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地的市場價格為依據(jù)，充分考慮到失地農(nóng)民長遠(yuǎn)的生活保障，建立合理的補(bǔ)償機(jī)制。

三、建立健全失地農(nóng)民社會保障體系。由于目前中國各地發(fā)展很不平衡、城鄉(xiāng)貧富差距很大，想要很快的建立起完善的社會保障體系是不現(xiàn)實(shí)的，只能因地適宜、逐步發(fā)展。（1）各地政府應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會情況構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平，不能盲目統(tǒng)一效仿。（2）對于勞動年齡以下的未成年學(xué)生，建議參加商業(yè)醫(yī)療保險；對于勞動年齡中的失地農(nóng)民，可以通過鼓勵其就業(yè)參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險；對于家庭困難的可予以社會醫(yī)療救助。（3）失地農(nóng)民外出打工子女一般可分為外地和本地兩種。對于異地就學(xué)的，當(dāng)?shù)卣梢詫邮者M(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的公辦學(xué)校足額撥付公用經(jīng)費(fèi)，加大教育資源投入力度。對于本地就學(xué)的政府可以提升本地師資力量，提高教學(xué)質(zhì)量。

四、加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的競爭力。從長期來看，保障失地農(nóng)民生活的關(guān)鍵在于加強(qiáng)對失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，建議由政府主導(dǎo)建立綜合培訓(xùn)體系，把培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，以企業(yè)的需求和市場的情況為導(dǎo)向有針對性有目標(biāo)的對失地農(nóng)民實(shí)行教育和培訓(xùn)。

五、加強(qiáng)征地監(jiān)管，為失地農(nóng)民提供法律保障。由于因征地引起的土地爭議本身就需要很強(qiáng)的特殊性和專業(yè)性，因此我們可以參照國外的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門解決征地糾紛的機(jī)構(gòu)來對此類爭議進(jìn)行裁決。此外，還可以通過法律服務(wù)宣傳法律知識和國家政策，使失地農(nóng)民真的了解征地的相關(guān)政策和法律法規(guī)，以維護(hù)自身的合法權(quán)益。

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