顧佳赟++夏攀

為示“立憲”加快步伐，國(guó)家財(cái)政機(jī)構(gòu)“度支部”匆促上奏《試辦全國(guó)預(yù)算章程》，宣布1911年底起實(shí)行全國(guó)財(cái)政預(yù)算決算。

中華文明為何沒有孕育出理想財(cái)政制度的千古疑問：五千年，由來一筆糊涂賬？1911年2月12日，清《試辦全國(guó)預(yù)算章程》公布，能否挽狂瀾于既倒？

征地、搞錢

貽谷一生，成也“錢”，敗也“錢”。

四億五千萬兩白銀，庚子賠款一箭穿皮刺骨，清廷這匹老馬吃痛狂奔。

山西巡撫岑春煊強(qiáng)烈建議：開墾蒙旗土地，解決財(cái)政虧空。從來滿蒙一家，這次被錢逼迫，慈禧剛從西安回京，很快降旨“著派貽谷，馳赴晉邊，督辦墾務(wù)”。

放墾，即把蒙人的牧場(chǎng)土地低價(jià)收 來，再租給漢人務(wù)農(nóng)，一個(gè)地區(qū)收來的 土地轉(zhuǎn)手就可得到幾十萬兩的盈利。

彼時(shí)西風(fēng)東漸，洋務(wù)派和革命黨從 不同的立場(chǎng)鼓吹西方理念。1902年1月委任狀發(fā)表，5月，貽谷抵張家口，頗趕 潮流地以近代公司的組織形式辦了清丈 局和東西路墾務(wù)公司。

貽谷剛?cè)r(shí)還是副部級(jí)的兵部侍郎，次年即升一品，任綏遠(yuǎn)城將軍和理藩院尚書二職，統(tǒng)轄東起察哈爾左右兩翼，西至烏蘭察布、伊克昭兩盟，南到長(zhǎng)城，北抵外蒙的約3000余里廣闊區(qū)域墾務(wù)。中央政府為何如此重視，他心里十分清楚，頭等大事就是征地、搞錢！

國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，高額利潤(rùn)指日可待，但要組建工作班子、招聘技術(shù)人員、勾兌當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)、購(gòu)買器具、興修水利，繁雜事務(wù)的頭一項(xiàng)就是啟動(dòng)資金。

“興大利不惜小費(fèi)”，貽谷十分不好意思地，但十分明確地向朝廷伸手要錢。

“蒙旗地方遼闊，墾務(wù)頭緒紛紜，無一處一事不需人料理”，他聲明已“減之又減”，各局總辦薪水不過百兩，會(huì)辦、幫辦則七十兩、五十兩而止，然各局“主稿、收支、承審、稽核、繩丈、測(cè)繪、抽查、轉(zhuǎn)運(yùn)、招墾、翻譯、掌案等”須委任，當(dāng)然也須開工資。

又說邊境物價(jià)數(shù)倍于內(nèi)地；差書、夫役等底層工作人員只給點(diǎn)象征性補(bǔ)貼，但“繩弓、旗幟、鍬撅、羅盤、珠算”諸多器具因要丈量土地，需大量購(gòu)買。

搞強(qiáng)征不是請(qǐng)客吃飯，不是繪畫繡花，“隨處需兵彈壓”，“擬每名每日給銀四分”。

還有，畢竟是在邊疆工作，常要與當(dāng)?shù)厥啄X聯(lián)絡(luò)感情，“搞嘗燕飲之聯(lián)歡，投曾往來之禮數(shù)”，差不得錢……

討錢折交上，不難想象，在焦慮新政的年輕皇帝看來，貽谷的國(guó)有公司正如彼時(shí)中國(guó)各級(jí)政府一樣，只會(huì)巧立名目要錢。到底給多少才夠？全無科學(xué)預(yù)算，更無事后決算。

光緒朱批五個(gè)字：“知道了。欽此?！?/p>

千頭萬緒反貪案

貽谷在蒙地干得興頭，跑馬圈地，誰不對(duì)付就直接強(qiáng)征，抓了幾批不服氣的蒙族頭領(lǐng)，還殺了鬧事分子丕爾丹等。

他的行為是緩解人口壓力還是破壞生態(tài)環(huán)境，是推進(jìn)蠻荒之地走向現(xiàn)代化還是影響民族團(tuán)結(jié)，都是后話。當(dāng)時(shí)最重要的問題是：賬目混亂，中央政府的管理嚴(yán)重失控。公司貌似營(yíng)收數(shù)額頗大，但收取的押荒銀（開墾者支付的租金）大部分在運(yùn)營(yíng)過程中被各種“成本”抵消，上繳國(guó)庫的不剩多少。

墾務(wù)公司經(jīng)營(yíng)到第六年，有批補(bǔ)修軍械的巨款經(jīng)綏遠(yuǎn)歸化城副都統(tǒng)文哲琿處理后下落不明。貽谷催問，文先下手為強(qiáng)，列舉了“敗壞邊局、欺蒙巧奪、蒙民怨恨”等十條罪狀，舉報(bào)貽谷。中央迅速派鹿傳霖、紹英查辦。貽谷隨即對(duì)文提出“侵吞庫款”反訴。朝廷即令將兩人一并革職查辦。

法部審訊貽谷，照文舉報(bào)，準(zhǔn)備查清其貪污私分的200多萬兩銀。貽谷被押到北京監(jiān)獄后開展批評(píng)與自我批評(píng)，否定自己貪污，不斷揭發(fā)他人，一次次供述，情況越來越撲朔迷離。輿論看法不一，喊冤聲和嚴(yán)打聲此起彼伏。

法部后來報(bào)告說，貽谷領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)家國(guó)有企業(yè)都很有問題。其中之一的東路墾務(wù)公司共有兩次提分余利，第一次上報(bào)中央，第二次當(dāng)小金庫分掉，根本沒有奏明。具體賺了多少，該上交多少，中央毫不知情，回頭再去稽查，怎么也查不清。

在該公司賬目上，原來察哈爾兩翼墾務(wù)辦法定的是每畝押荒銀2錢，后改為3錢，增加l錢作辦公費(fèi)，全無提前預(yù)算的臨時(shí)加價(jià)，弄得賬目更加復(fù)雜。

法部崩潰！諸多蛛絲馬跡，卻一頭霧水，既不能洗清也不能坐實(shí)。整整審了三年，最終在一筆糊涂賬下，追繳200多萬兩變成4萬多兩。

貽谷被判流放新疆，走到保定，中央突發(fā)新規(guī)定，人犯如果要求“自費(fèi)”流放四川巴塘，可滿足要求。他最終選擇去四川，并拿出錢充當(dāng)巴塘的辦公經(jīng)費(fèi)。

四川尚未去成，武昌起義的炮聲已響徹四方。

“被盈余”的預(yù)算

法部和貽谷公司的混亂賬目較勁時(shí)，度支部面對(duì)的是整個(gè)新政體系中各種無預(yù)算決算的新花銷：辦教育、興實(shí)業(yè)，尤其是最花錢的練新軍，報(bào)表只見赤字。

做假賬犯罪門檻低，廉政憑個(gè)人操守，從無群眾監(jiān)督，實(shí)在為難各級(jí)政府官員和國(guó)企高管。有清一代，一二品官員經(jīng)濟(jì)犯罪案件留檔的有108件，被判刑的一二品官員共157人，死刑立決68人，斬監(jiān)候、絞監(jiān)候47人。

布政使宜思恭、巡撫于準(zhǔn)虧空庫銀案，戶部尚書希福納貪污案，侍郎劉世明貪污案，總督恒文貪污案，內(nèi)務(wù)府大臣盛住和成文貪污工程款案……直至法部在喪失執(zhí)法權(quán)前不久才剛辦完的貽谷墾務(wù)案。

面對(duì)國(guó)家大賬小賬一片混沌，有識(shí)之士的呼喊一直沒有停歇。

1906年，《南方報(bào)》刊載《論中國(guó)于實(shí)行立憲之前宜速行預(yù)算法》，“所謂預(yù)算者，國(guó)家預(yù)定收入、支出之大計(jì)劃也?！眹?guó)家收入收自人民，國(guó)家支出亦為人民，所以必須得到人民許可。

預(yù)算，既是政府對(duì)人民展示信用的契據(jù)，也是政府受人民監(jiān)督的憑證。革黨強(qiáng)烈呼吁，國(guó)家必須制定和公布預(yù)算，接受人民監(jiān)督。

1908年，度支部、憲政編查館奏定預(yù)算決算辦法，提出預(yù)算九年籌備計(jì)劃。在編訂預(yù)算案時(shí)，各省弄虛作假，千方百計(jì)少報(bào)收入、多報(bào)支出。度支部評(píng)價(jià)，“此等情形各省不必盡同，而往往有所不免”。

好不容易，各省終于完成預(yù)算。1911年，在立憲壓力下，度支部迫不及待編成“全國(guó)歲入歲出預(yù)算案”，不算不知道，一算嚇一跳：當(dāng)年財(cái)政收入減去財(cái)政支出，得數(shù)是負(fù)7000多萬兩銀。照此，不用幾年又多出個(gè)庚子賠款！

度支部發(fā)飆，要求各省全力削減開支，統(tǒng)計(jì)人員再做大量“技術(shù)性”修改，是年財(cái)政收入終于“被盈余”3461931兩。

立憲不成與預(yù)算不成，本是一根繩上兩只螞蚱。風(fēng)雨飄搖，奢談未雨綢繆，陋屋不堪修，必被革命大潮卷走。人們永遠(yuǎn)無法看到，決算那天，清政府財(cái)政是否真的盈余。

清《試辦全國(guó)預(yù)算章程》在1911年2月12日公布，距辛亥革命爆發(fā)240天。

1914年，北洋政府公布約法：“國(guó)家歲入歲出之決算，每年經(jīng)審計(jì)院審定后，由大總統(tǒng)提出報(bào)告書于立法院?！边@是我國(guó)審計(jì)權(quán)力列入根本大法之始。

1941年底，陜甘寧邊區(qū)通過次年概算決議：7900萬元的概算，接受共產(chǎn)黨員僅占1/3的邊區(qū)參議會(huì)監(jiān)督。這是政府預(yù)算接受最廣泛人民監(jiān)督的民主試驗(yàn)。

1994年，新中國(guó)頒布首部《預(yù)算法》。政府是主角，人大在預(yù)算制定、審議期間的作用“尚待加強(qiáng)”。

共和已成，政府錢事仍待透明。厘清賬目之路，還需上下求索。

（摘自《瞭望東方周刊》）