隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)展和成熟，設(shè)立土地銀行的必要性日益突出。早在2009年，國內(nèi)就有一些機(jī)構(gòu)開始探索土地銀行的實(shí)踐，但真正國家意義上的土地銀行并未在中國生根發(fā)芽。直到最近一段時(shí)間，設(shè)立國家土地銀行的動(dòng)議盛囂塵上。那么，什么是土地銀行呢？它有哪些功能和作用？

一般來講，土地銀行是指主要經(jīng)營土地的存貸業(yè)務(wù)和有關(guān)金融服務(wù)的，對(duì)土地進(jìn)行儲(chǔ)備、開發(fā)、供應(yīng)和發(fā)行土地債券或出售土地抵押貸款服務(wù)的中介組織。

土地銀行主要具有如下特征：

（1）是金融貨幣銀行機(jī)構(gòu)，從事商業(yè)銀行綜合金融服務(wù)；（2）是為土地開發(fā)利用事業(yè)服務(wù)的非貨幣金融機(jī)構(gòu)；（3）主要業(yè)務(wù)是提供土地抵押貸款和發(fā)行土地債券；（4）主要服務(wù)目標(biāo)物為農(nóng)地。

下面盤點(diǎn)一些國家的土地銀行制度及其運(yùn)作模式。

一、歐洲的土地銀行及其運(yùn)作

歐洲是土地銀行的發(fā)起地。自21世紀(jì)初以來，瑞典、瑞士、荷蘭、英國、法國、奧地利、西班牙、丹麥、挪威、比利時(shí)等國政府，為了有效利用土地資源，落實(shí)城市土地利用規(guī)劃，都相繼采取了建立土地銀行的措施。根據(jù)私人土地所有者能否從土地獲益的差異性，土地銀行可以分為兩種類型：一種是以公共利益為目標(biāo)，私人土地所有者對(duì)土地的利用應(yīng)服從于國家需要，這一類型以瑞典和荷蘭的土地銀行為代表；另一種則是國家重視個(gè)人的機(jī)會(huì)超過機(jī)會(huì)的平等，私人土地所有者可以從土地獲益。盡管兩種土地銀行的前景不同，但其運(yùn)行過程大同小異，都由土地的征購集中、土地的儲(chǔ)備和土地的出讓三個(gè)環(huán)節(jié)連接而成。

（一）土地的征購集中

兩種土地銀行都包含的第一步就是由市政當(dāng)局先于開發(fā)商從分散的土地所有者手中購買土地，形成大量的市政待開發(fā)土地。如斯德哥爾摩市政府曾一度擁有該市周邊兩倍于市區(qū)的土地面積。其中大多數(shù)用地是幾十年前僅以農(nóng)地或相當(dāng)于農(nóng)地的價(jià)格購買的，巨大的土地儲(chǔ)備，使斯德哥爾摩市能以更有秩序、更有效率的方式快速發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)了以合理價(jià)位為居民提供大量住宅的目標(biāo)。在20世紀(jì)70年代的荷蘭，超過80%的在開發(fā)土地來自各城市市政府的土地銀行。

至于土地征購方式，通常是由市政府領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)尋找土地，物色那些在未來有發(fā)展?jié)摿Φ耐恋?，調(diào)集資金并支付土地費(fèi)用?；I集購地資金是征購?fù)恋氐年P(guān)鍵所在。對(duì)此，瑞典和荷蘭都有各自的方式。斯德哥爾摩市政府是通過如下融資渠道來支付土地的征購費(fèi)用的，一是拿出政府稅收的一部分；二是政府貸款，這主要來源于國家養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；三是銀行貸款；四是經(jīng)瑞典國家銀行發(fā)行的公債。此外還利用土地銀行中租出和售出的土地收入來征購部分新的土地。荷蘭征購?fù)恋氐馁Y金來源則有：以各城市為股東的股份合作制的荷蘭城市銀行的貸款；中央政府的貸款；商業(yè)機(jī)構(gòu)的貸款和政府的財(cái)政收入。在荷蘭，出讓土地銀行的土地用于建設(shè)資助性住宅是無利可圖的，但轉(zhuǎn)讓用于商業(yè)或工業(yè)用地、建私宅的用地時(shí)利潤不錯(cuò)。20世紀(jì)70年代整個(gè)荷蘭征購?fù)恋氐馁M(fèi)用約占出讓土地收入的15%，通過購入土地與出讓土地的收支差，也可以解決部分資金來源問題。

（二）土地的儲(chǔ)備

第二個(gè)環(huán)節(jié)是土地的儲(chǔ)備階段。政府從土地所有者手中購得土地后，通常并不立即出讓而是儲(chǔ)備一段時(shí)間。這樣做一方面是為了讓儲(chǔ)備的土地升值，如斯德哥爾摩市的土地價(jià)格與生活消費(fèi)價(jià)格指數(shù)走向一致；另一方面，轉(zhuǎn)讓出去的土地只是土地銀行中小部分已進(jìn)行了前期開發(fā)的土地，大部分還未詳細(xì)規(guī)劃好的土地需要儲(chǔ)備起來以備未來之需，而且其中開發(fā)條件還不成熟的農(nóng)地也需要繼續(xù)投入使用。通常政府購入的土地與出讓的土地在量上保持一定的比率。對(duì)于那些已規(guī)劃好準(zhǔn)備投入市場(chǎng)的土地，政府一般先會(huì)投入資金進(jìn)行前期開發(fā)，如平整土地、修路、鋪人行道，建造供水、排污等公共市政設(shè)施，以及公園和綠地，然后再將這些土地出租或出售。

（三）土地的出讓

最后一個(gè)環(huán)節(jié)是土地的出讓，根據(jù)城市建設(shè)用地的需要，政府將那些經(jīng)過一段時(shí)間的儲(chǔ)備，并已完成前期開發(fā)的熟地，分散分批地推向市場(chǎng)。土地出讓一般采取出售和出租兩種方式。租賃到期時(shí)，政府有權(quán)收回或重新將土地租出去。經(jīng)過儲(chǔ)備后進(jìn)入市場(chǎng)的土地，其出讓價(jià)格并不取決于政府在該土地上所投入的實(shí)際費(fèi)（政府投入的實(shí)際費(fèi)用包括購地費(fèi)用、貸款利息和前期開發(fā)費(fèi)用等），而取決于該土地的使用性質(zhì)。具體的說，工商業(yè)用地的出讓價(jià)格總是高于政府投入該土地的實(shí)際費(fèi)用，而資助性住宅用地和公益性事業(yè)用地的租售價(jià)則低于市場(chǎng)價(jià)。

（四）法律保障

為使土地銀行計(jì)劃順利實(shí)施，瑞典和荷蘭的立法機(jī)構(gòu)還相應(yīng)制定頒布了一系列法律來配合土地銀行計(jì)劃的進(jìn)行。如兩國法律都規(guī)定政府對(duì)土地?fù)碛袃?yōu)先征用權(quán)，對(duì)于市政府希望征購的土地，土地所有者除了賣給政府，別無選擇等。

二、北美的土地銀行及其運(yùn)作

美國的土地銀行主要由聯(lián)邦土地銀行和聯(lián)邦土地銀行合作社兩部分構(gòu)成。美國的聯(lián)邦土地銀行始于1916年，其主要業(yè)務(wù)是提供長期的農(nóng)地抵押貸款。美國建立聯(lián)邦土地銀行的初衷在于利用農(nóng)戶擁有的土地融通資金，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的活動(dòng)提供長期貸款資金和服務(wù)，且通過貸款活動(dòng)，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和發(fā)展方向，貫徹政府的農(nóng)業(yè)政策，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施有效控制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

美國的聯(lián)邦土地銀行合作社是為適應(yīng)美國聯(lián)邦土地銀行開展業(yè)務(wù)的需要而生，在美國農(nóng)地金融體系中，主要起著輔助聯(lián)邦土地銀行的作用。

美國聯(lián)邦土地銀行不向個(gè)別農(nóng)民放款，只向參加土地合作社的農(nóng)民發(fā)放貸款。按照1916年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》規(guī)定，一個(gè)社區(qū)中十個(gè)及十個(gè)以上的有借款愿望的擁有自有耕地或欲購耕地者，可組成土地合作社。合作社下面大多設(shè)有代辦處形成遍布全境的營業(yè)網(wǎng)。每個(gè)土地合作社都是借款社員依據(jù)獨(dú)立的章程自我管理的獨(dú)立組織。最主要的職能是幫助農(nóng)民從聯(lián)邦土地銀行獲得貸款。對(duì)于農(nóng)民提出的貸款申請(qǐng)，合作社依據(jù)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法規(guī)定的條件仔細(xì)審查，將符合安全穩(wěn)健原則的貸款申請(qǐng)轉(zhuǎn)交給聯(lián)邦土地銀行。成員所有是這一合作組織最主要的原則，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法規(guī)定每位借款人要以每筆貸款資金額的5%來購買聯(lián)邦土地銀行合作社的股本，同時(shí)土地合作社按借款人認(rèn)購股數(shù)向所在區(qū)的聯(lián)邦土地銀行購買相等數(shù)目的股本。

這樣從聯(lián)邦土地銀行借款的農(nóng)民也就獲得了這一世界上最大的農(nóng)地抵押信貸系統(tǒng)的股東資格，形成了借款人是土地合作社的股東，而土地合作社又是土地銀行股東的獨(dú)特的股權(quán)結(jié)構(gòu)。借款人在合作社擁有的股份屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，作為貸款的連帶保證。如果他售出土地，則必須同時(shí)售出該股份。

只有基于合作社成員之間相互的擔(dān)保，才能獲得聯(lián)邦土地銀行貸款。這種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的做法也是一項(xiàng)廣為接受的合作原則。貸款全部清償后，聯(lián)邦土地銀行會(huì)贖回土地合作社基于這筆貸款所購買的股份，土地合作社也同樣將股份從借款者處贖回。這就保證了該系統(tǒng)權(quán)始終為借款者所有。土地合作社董事會(huì)董事由合作社社員民主選舉產(chǎn)生。董事會(huì)的主要職能是制訂合作社方針，建立合作社管理機(jī)構(gòu)，在相關(guān)法律和合作社方針指引下進(jìn)行高效經(jīng)營決策等。其中一項(xiàng)重要職責(zé)是選舉具有判斷借款人申請(qǐng)資格和用以擔(dān)保的農(nóng)地價(jià)值能力的貸款委員會(huì)。貸款委員會(huì)一般由三人或三人以上組成，由董事會(huì)任命。收到農(nóng)地抵押貸款申請(qǐng)后，該委員會(huì)將對(duì)申請(qǐng)人及其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查。貸款委員會(huì)經(jīng)董事會(huì)授權(quán)，有權(quán)代表董事會(huì)同意貸款申請(qǐng)，決定吸收社員。

（一）美國聯(lián)邦銀行的貸款主體

美國將全國分為12個(gè)農(nóng)業(yè)信用地區(qū)，在每個(gè)農(nóng)業(yè)信用地區(qū)內(nèi)，由美國政府提供資金在當(dāng)?shù)卦O(shè)立聯(lián)邦土地銀行。在聯(lián)邦土地銀行的基礎(chǔ)上，通過政府行政力量的推動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)民成立聯(lián)邦土地銀行合作社。申請(qǐng)抵押貸款時(shí)，農(nóng)民只能在聯(lián)邦土地銀行合作社辦理相關(guān)貸款手續(xù)。

（二）貸款程序

貸款申請(qǐng)人首先要向合作社遞交申請(qǐng)書，說明借款用途及數(shù)額，并提交土地所有權(quán)證書。合作社的貸款委員會(huì)在收到借款申請(qǐng)書和土地所有權(quán)證書后，經(jīng)審核、測(cè)量、估價(jià)，認(rèn)為可以給予貸款會(huì)在申請(qǐng)書上簽字保證，并把申請(qǐng)書、審核、測(cè)量、評(píng)估報(bào)告等文件送交該區(qū)聯(lián)邦土地銀行。如果聯(lián)邦土地銀行經(jīng)過審查決定給予貸款，就會(huì)收存申請(qǐng)書及抵押證件，并將貸款送交合作社，由合作社轉(zhuǎn)貸給社員。

（三）貸款期限、利率及償還

聯(lián)邦土地銀行的貸款期限一般在5年至40年之間。多數(shù)為20至30年，一般會(huì)短于實(shí)際需要。目的是將貸款期限與借款人的需要、借款人的償付能力、農(nóng)地的耐用性等因素結(jié)合起來。在向借款人發(fā)放貸款時(shí)須扣除借款人應(yīng)交納的股金。聯(lián)邦土地銀行的貸款利率確定以覆蓋成本為標(biāo)準(zhǔn)，普遍不高，并且合同利率在整個(gè)貸款期間一般也不會(huì)提高。在貸款資金管理成本和費(fèi)用變化時(shí)，新貸款的合同利率才會(huì)進(jìn)行必要的調(diào)整。借款人還款可按余額計(jì)算法分年、季或月分期攤還借款本息。可以提前歸還，也可以預(yù)存還款準(zhǔn)備金，該準(zhǔn)備金由銀行付息。還款方式有兩種：一種是固定還款；一種是遞減還款。社員在全部還清借款本息后可收回所抵押土地證件和借款時(shí)所交股金。

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